SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y sus Acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, así como los Votos Particulares y Concurrentes formulados por los ministros José Ramón Cossío Díaz y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena; Concurrentes y Particulares de los ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo; Particulares de los ministros Javier Laynez Potisek y José Fernando Franco González Salas y Concurrentes de los ministros Luis María Aguilar Morales, Jorge Mario Pardo Rebolledo y José Fernando Franco González Salas. (Continúa de la Segunda Sección).
(Viene de la Segunda Sección)
652. Por otro lado y en relación con los derechos de asociación y reunión previstos en el artículo 9° de la Constitución Federal, hemos considerado que el primero es complejo y garantiza, entre otros aspectos(1), la libertad de las personas para crear un nuevo ente jurídico con personalidad propia y distinta a la de sus asociados, a fin de perseguir un objeto o una finalidad lícita. El segundo se relaciona con la posibilidad de que las personas puedan "congregarse" o "agruparse" con otras, en un ámbito público o privado, también con una finalidad lícita y de manera pacífica. Aunque uno y otro pudieran guardar similitud en tanto se relacionan con la interacción con otros individuos, no pueden confundirse: la libertad de asociación persigue la formación de una nueva persona con efectos jurídicos continuos o permanentes, mientras que la de reunión tiene una existencia transitoria que se despliega y agota al momento en que acontece físicamente(2).
653. La precisión conceptual basta para evidenciar que no existe sustento para los planteamientos de la Procuraduría. No es posible considerar que el precepto impugnado de la Constitución de la Ciudad de México haya inobservado los "límites o restricciones" que la Constitución Federal establece para que las personas se asocien con otras (objeto lícito y que se tratare de asuntos políticos del país, sólo podrán tomar parte los ciudadanos de la República), cuando lo que busca es reconocer derechos personalísimos de individuos o grupos. Mientras que el derecho a la personalidad jurídica o la identidad pretenden proteger aspectos o atributos intrínsecos que diferencian a una persona o comunidad de otras, los de asociación y reunión se refieren a la posibilidad de que interactúen con otros sujetos para fines específicos (sea la constitución de una nueva entidad jurídica diferenciada, o una congregación específica). Unos y otros se refieren a ámbitos de reconocimiento, protección o libertad claramente distinguibles.
654. De igual manera, consideramos que no tiene sentido argumentar que existe una contradicción que genere inseguridad jurídica entre los contenidos previstos en el impugnado artículo 6, apartado C, numeral 1, y el diverso 7, apartado B, de la Constitución capitalina(3), cuando uno y otro se refieren a temas distintos. Es decir, dado que los preceptos se refieren a derechos distintos con ámbitos de protección específicos y diferenciados, no es posible considerar que regulan una misma situación de manera contradictoria o que genere inseguridad, como lo sostiene la Procuraduría General de la República.
655. En virtud de lo anterior, se reconoce la validez del artículo 6, apartado C, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México.
6. Reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar
656. La Procuraduría General de la República impugnó(4) el artículo 6, inciso D, numeral 2, de la Constitución capitalina(5), porque en su opinión "dentro de su espectro hipotético podrían llegar a protegerse estructuras, manifestaciones y formas de convivencia que violentarían los derechos de las mujeres, concretamente la «poligamia»". Sostiene que ello resultaría violatorio del principio de igualdad de género y generaría condiciones de discriminación contra la mujer, vulnerando así los artículos 4°, párrafo primero, de la Constitución Federal(6), 5 de la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)(7) y 6 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer ("Convención de Belem do Pará")(8).
657. Tanto el Jefe de Gobierno como la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México argumentaron que la Constitución local no protege la poligamia, sino que la norma impugnada pretendió tomar como referencia el artículo 15 del Protocolo de San Salvador(9). Además, que la inclusión del término "todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar" fue empleado para ser acorde con el artículo 1º constitucional sobre la prohibición de discriminación.
658. Este Tribunal Pleno considera que el argumento planteado por la Procuraduría parte de una premisa falsa. De la redacción del artículo impugnado no se desprende un reconocimiento de las relaciones polígamas. Si bien el precepto local está redactado de forma amplia y pretende proteger a un mayor número de formas de comunidad familiar, ello no lleva automáticamente a concluir que la Constitución de la Ciudad de México reconoce o acepta tales relaciones. Asumir que esa consecuencia se desprende de la normativa local sería tanto como sostener que la Constitución capitalina protege también la poliandria, las relaciones incestuosas, los matrimonios infantiles o
incluso la esclavitud sexual. Es claro que no es así.
659. Abona a esta conclusión que el tema de las relaciones polígamas no fue abordado por la Asamblea Constituyente. Al contrario, del recuento de las dos sesiones en que fue discutida la porción impugnada(10), se desprende que la pretensión de los constituyentes fue otorgarle rango constitucional a la pluralidad sexual, con la idea de fortalecer la protección que ya reciben en la Ciudad las personas con preferencias sexuales diversas y que históricamente han sufrido discriminación de forma sistemática.
660. El objetivo del Constituyente capitalino es perfectamente compatible con la doctrina jurisprudencial que ha desarrollado esta Suprema Corte encaminada a extender la protección de la familia a todos los tipos de comunidad familiar, partiendo de la premisa que el concepto "familia" no es inmutable(11).
661. El reconocimiento de las múltiples formas de convivencia familiar a nivel de una norma de rango constitucional local no tiene que estar acompañada de una previsión que establezca las estructuras o manifestaciones de convivencia que sí están prohibidas. No corresponde hacer esas referencias o precisiones cada vez que el Poder Constituyente enuncie un derecho. Además, se insiste, no se ha legislado aún y ni siquiera existe evidencia que apunte a que esa haya sido la intención del Constituyente local. En ese sentido, sería completamente improcedente invalidar la igual protección en abstracto a todas las formas reconocidas de familia únicamente en razón de que ello podría desembocar en el establecimiento de relaciones polígamas.
662. En virtud de estas consideraciones, concluimos que son infundados los argumentos de la Procuraduría en este punto y, por lo tanto, se reconoce la validez constitucional del artículo 6, apartado D, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México.
APARTADO E
IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO
1. Impedimento en asuntos jurisdiccionales y electorales
663. La Procuraduría General de la República alega(12) que el artículo 48, numeral 4, de la Constitución de la Ciudad de México(13) es inconstitucional esencialmente por omitir regular o prever que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México no podrá pronunciarse sobre aspectos jurisdiccionales y electorales, teniendo el Constituyente local la obligación de incluir dicha previsión por tratarse de una competencia de ejercicio obligatorio en términos del artículo 102, apartado B, párrafo tercero(14), de la Constitución Federal.
664. Para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas, la Asamblea Constituyente alegó que los Constituyentes locales no tienen obligación de reproducir textualmente cada uno de los párrafos de la Constitución Federal que se refieran a determinada competencia local, sino que basta la normativa federal. Por su parte, el Jefe de Gobierno sostuvo que no es necesario que la norma impugnada reprodujera el contenido de la Constitución Federal ni siquiera parcialmente porque, en ejercicio de su autonomía, la Ciudad de México puede regular en su texto constitucional lo establecido en la Constitución Federal pero sin exceder sus parámetros.
665. Como se ve, en este apartado el problema a dilucidar es definir si resulta inconstitucional que el artículo impugnado omita prever expresamente que el organismo local protector de derechos humanos tiene prohibición para pronunciarse sobre aspectos jurisdiccionales y electorales.
666. El argumento de la Procuraduría asume que la norma local debió preverlo por tratarse de una competencia de ejercicio obligatorio en virtud de que la Constitución Federal así lo establece. Por tanto, corresponde analizar si esa premisa es correcta, para lo que se toma en cuenta el contenido del artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, en cuyo párrafo primero establece que el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos.
667. Ese primer párrafo se refiere tanto al organismo federal creado por el Congreso de la Unión (Comisión Nacional de los Derechos Humanos) como a los estatales o locales que deben crear las entidades federativas.
668. El segundo párrafo de esa norma inicia con "los organismos a que se refiere el párrafo anterior" y a continuación regula lo relativo a las recomendaciones públicas, mientras que su tercer párrafo establece expresamente que estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.
669. El tercer párrafo vuelve a referirse a "estos organismos" lo que nos conduce a interrogarnos respecto de qué o cuáles organismos habla. La respuesta a esa pregunta la arroja precisamente su
interpretación a la luz de lo dispuesto por los párrafos primero y segundo que se refieren a los organismos protectores de derechos humanos, es decir, tanto federal como locales, pues en todo momento la norma se refiere a ambos tipos de órganos en su respectivo ámbito de su competencia.
670. Como la propia Constitución Federal privó a las comisiones locales expresamente de la atribución para conocer de asuntos relacionados con las materias electoral y jurisdiccional, resulta innecesario que la Constitución de la Ciudad de México prevea expresamente dicha proscripción(15). En efecto, conforme a la Constitución Federal es claro que no está en el ámbito de competencia de las entidades federativas ni, por supuesto, de la Ciudad de México, regular más allá de la competencia definida en el propio texto constitucional, lo que evidencia que contrario al dicho de la Procuraduría, no era necesario que la Asamblea Constituyente reiterara la proscripción constitucional, interpretación que es acorde con lo dispuesto por los artículos 41 y 133 constitucionales que exige que todas las normas jurídicas que emanen de la Constitución Federal como es la Constitución capitalina se apeguen a sus disposiciones.
671. No pasa inadvertido que el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal dispone que "las Constituciones de las entidades federativas establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos"; sin embargo, estimamos que la autonomía de que se encuentran revestidos los organismos de protección de los derechos humanos no faculta a los legisladores a regular en contra de las proscripciones expresamente previstas en la Constitución Federal. Además, la redacción de esa norma evidencia que el poder reformador de la Constitución únicamente vinculó a los constituyentes locales a establecer y garantizar la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos.
672. De ahí que se concluya que la Asamblea Constituyente no estaba obligada a replicar la prohibición para conocer asuntos electorales y jurisdiccionales porque, se reitera, la competencia de los organismos protectores de derechos humanos enunciada de manera positiva y negativa (exclusión de las materias electoral y jurisdiccional) ya está en la Constitución Federal y debe acatarse en términos de su artículo 133, por lo que la omisión reprochada al Constituyente local no podría asumirse como una permisión.
673. En todo caso, el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal no impone la obligación de legislar en determinada forma o sentido ni mucho menos la de repetir la prohibición. Tampoco lo hacen su artículo 122 ni los artículos transitorios del Decreto de la reforma publicada el veintinueve de enero del dos mil dieciséis.
674. En consecuencia, es infundado el argumento de la promovente respecto de la omisión alegada.
2. Violaciones graves a derechos humanos
675. Respecto de este tópico, la Procuraduría alega esencialmente(16) que al permitir que el organismo protector de derechos humanos local defina los supuestos en que se considerará que existen violaciones graves a los derechos humanos, el artículo 48, numeral 4, inciso b), de la Constitución local viola la facultad que el artículo 102, apartado B, último párrafo, de la Constitución Federal reservó en forma exclusiva a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para investigar hechos que constituyan ese tipo de violaciones.
676. Para defender la constitucionalidad de la norma impugnada, tanto la Asamblea Constituyente como el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México adujeron que la facultad reservada a nivel federal para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es la de investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos. En cambio, la Constitución local otorgó la facultad de definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves, lo que evidencia que no existe la invasión de competencias alegada.
677. El problema jurídico a dirimir en este apartado consiste en determinar si el hecho de que la norma impugnada prevea que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México tenga la facultad de definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves invade la facultad exclusiva de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de investigar los hechos que pueden constituir violaciones graves. Esta problemática surge precisamente por la confrontación entre la regulación de ambos supuestos como se advierte a continuación:
| CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD DE
MÉXICO
| CONSTITUCIÓN FEDERAL
|
| Artículo 48 Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (...) 4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos: (...) b) Definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves; | Artículo 102. (...) B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. (...) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas o las Legislaturas de éstas. |
678. Como se advierte de la transcripción anterior, el párrafo décimo primero del apartado B del artículo 102 constitucional faculta a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, aclarando que puede ejercer esa atribución cuando así lo estime conveniente, o bien, cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas o las legislaturas locales. La norma local, en cambio, faculta al organismo protector de derechos humanos de la Ciudad de México a definir los supuestos en que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves.
679. Para determinar si la facultad otorgada al órgano local invade la federal, debemos identificar el significado de las expresiones "investigar hechos" en la Constitución Federal y "definir supuestos" en la Constitución capitalina.
680. Para tal efecto, consideramos necesario atender a los antecedentes relevantes de la facultad de investigación prevista actualmente en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, toda vez que para estudiar las diversas instituciones jurídicas resulta de gran utilidad acudir a su historia.
681. El antecedente más remoto de regulación constitucional de la investigación de hechos que pudieran constituir violaciones graves de derechos humanos se encuentra en el artículo 97, párrafo tercero, de la Constitución de mil novecientos diecisiete(17), de cuyo texto se advierte que la posibilidad de investigación se encontraba a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se reducía a los siguientes supuestos: (i) averiguación de conductas de un juez o magistrado federal; (ii) violación de alguna garantía individual; (iii) violación del voto público, y (iv) delitos castigados por la ley federal.
682. El seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete se publicó una reforma a la Constitución Federal en materia política(18), que eliminó la referencia a la investigación relacionada con delitos federales, subsistiendo los demás supuestos antes referidos.
683. La siguiente reforma esencial a la norma constitucional en comento ocurrió el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro(19) que reguló dos supuestos de facultad de investigación: (i) violación del voto público, y (ii) violación grave de alguna garantía individual.(20) Fue la primera ocasión que el poder reformador de la Constitución introdujo el adjetivo "grave" para calificar el tipo de violación que podría ser investigada; sin embargo, no existe en el proceso legislativo alguna razón que evidencie con claridad la intención de calificar de esa manera las violaciones a garantías individuales susceptibles de ser investigadas.
684. La última reforma trascendente para los efectos que nos ocupan al artículo 97 de la Constitución Federal ocurrió el trece de noviembre del dos mil siete que, con motivo de la reforma electoral, eliminó la facultad de investigación para hechos que constituyeran violaciones al voto público(21).
685. La lectura del texto del artículo 97 en sus respectivas reformas únicamente arroja la siguiente información respecto de la facultad de investigación a que ahora nos referimos:
a) Titular de la facultad: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
b) Objeto de investigación: En general se otorgó para investigar un hecho o hechos que, según la norma vigente, pudieran ser violaciones a garantías individuales, delitos del orden federal, violaciones al voto público, o bien, conductas de jueces o magistrados federales.
Respecto del objeto de investigación en la parte que interesa conviene hacer dos precisiones: (i) la norma constitucional refiere a violaciones a garantías individuales(22), y (ii) fue hasta la reforma de mil novecientos noventa y cuatro cuando se introdujo el adjetivo "graves" para calificar las violaciones a las garantías individuales.
c) Quién puede solicitarla: La Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o el Gobernador de algún estado.
686. Sin embargo, no existió alguna otra norma constitucional o legal que definiera el procedimiento, contenido o características de la investigación, sino que dichas cuestiones se regularon por este Alto Tribunal en las resoluciones adoptadas en los casos en que se ejerció esa facultad.
687. Como la Procuraduría propone una invasión a la facultad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de investigación de violaciones graves, estimamos de especial relevancia comprender ese concepto. Para tal efecto conviene atender al contenido de dos de nuestras resoluciones: la del Caso Aguas Blancas y la del Caso Puebla.
688. En el Caso Aguas Blancas(23) marcamos ciertas pautas para valorar en qué casos las violaciones que motivaban nuestra intervención en términos del artículo 97 de la Constitución Federal se consideraban graves, a saber:
a) Que se trate de hechos generalizados, consecuentes a un estado de cosas, acaecidos en una entidad o región determinados.
b) Que se trate de acontecimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades constituidas, no se logren controlar por la actitud de la propia autoridad.
c) Que las propias autoridades encargadas de la protección de la población que gobiernan hayan sido quienes produjeron o propiciaron actos violentos para obtener una respuesta disciplinada.
d) Que frente a un desorden generalizado, las autoridades hubieren sido omisas, negligentes o impotentes para encausar las relaciones pacíficas de la comunidad o indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales.
e) Que se intentare lograr la impunidad de las autoridades a través de la cultura del engaño, la maquinación y el ocultamiento propiciado por la propia autoridad.
689. En el Caso Puebla(24) se agregaron otras hipótesis:
a) La investigación es predominantemente de orden fáctico y la averiguación no tiene por objeto constreñirse a indagar la vigencia o el respeto irrestricto al principio de legalidad estrechamente entendido, de los actos de autoridad denunciados; ni se constriñe a actos de autoridad materializados documentalmente.
b) La génesis de la facultad se hace pensando en situaciones que resultan exorbitantes a una situación ordinaria o incluso prevista legal y específicamente.
c) La facultad indagatoria puede comprender uno o varios hechos de distinto orden (singular o plural), materializados de distintas maneras (documental o cualquier otra) y no debe ceñirse a determinar si se encuentran fundados y motivados, sino que debe procurar su valoración en conjunto desde una perspectiva garantista y no meramente legalista.
d) La gravedad de la violación es una cuestión valorativa sujeta a innumerables variables que no se puede hacer en abstracto, sino que se debe realizar en función de los casos sujetos a investigación.
e) La gravedad puede ser calificada además con los siguientes supuestos:
- Que la violación a las garantías individuales sea perpetrada por la autoridad.
- Que la violación no atienda al número de personas en contra de quienes se cometió, sino que debe ser analizada de manera sistemática, es decir, con base en un plan o intención específica de las autoridades.
- Que exista una violación a garantías individuales de una persona en particular a través de una acción concertada de las autoridades estatales encaminada a romper los principios del federalismo, división de poderes, o estructura democrática, rectores de nuestro sistema jurídico constitucional.
- Que el hecho o hechos investigados impliquen por sí mismos una amenaza al orden social, al Estado de Derecho o a la convivencia misma de la sociedad, sin importar si son generalizados o no.
690. Sin embargo, en la resolución emitida en el Caso Atenco(25) aclaramos que, contrario a lo que se había venido sosteniendo en casos anteriores, la facultad de investigación prevista en el artículo 97, párrafo segundo, constitucional no tiene carácter de extraordinaria, sino que se trata de una facultad ordinaria que debe ser ejercida no por la excepcionalidad derivada de su naturaleza no jurisdiccional, ni mucho menos por la poca periodicidad con la que se ha ejercido, sino por la gravedad de los hechos que motiven su intervención.
691. Para la calificación de la gravedad tomamos en cuenta los criterios adoptados en los casos Aguas Blancas y Puebla; sin embargo, estimamos que dejaron de ser útiles para resolver los llamados que la sociedad exige a la Suprema Corte como Tribunal Constitucional: que no se limite a investigar hechos y a descubrir responsables, sino que también se defina y dé contenido a derechos humanos fundamentales a fin de coadyuvar con las restantes instituciones encargadas de la tutela de tales derechos.
692. Así, se concluyó que el examen debe tomar en cuenta: (i) si existió o no una violación a garantías definiendo y, en su caso, dando contenido a los derechos, y (ii) en el caso de concluir afirmativamente, si tal violación se puede considerar grave en atención al impacto que tales hechos pudiesen haber tenido en la forma de vida de la comunidad.
693. Finalmente, en el Caso Guardería ABC establecimos que los precedentes en que la Suprema Corte ha ejercido la facultad de investigación se pueden clasificar en tres grandes tipos:
a) Cuando se presenta una violación perpetrada por la autoridad estatal a las garantías individuales o derechos humanos de un grupo de individuos, sea por acción u omisión.
b) Cuando se trata de una violación a garantías individuales sin atender al número de personas, sino a la manera sistemática y generalizada en que éstas se llevan a cabo, esto es, mediante la existencia de un plan o intención específica de las autoridades, o bien evitando su generalización.
c) Cuando la violación grave de garantías individuales se produce en perjuicio de un particular, a través de una acción y omisión concertada de las autoridades estatales, encaminadas a romper con los principios del federalismo y división de poderes, rectores del sistema jurídico constitucional.
694. La exposición anterior revela la dificultad que generó la falta de definición constitucional respecto del concepto "violaciones graves a garantías individuales", labor que emprendimos a lo largo de diversos precedentes. Si bien no existe una definición como tal, existen parámetros suficientes que ayudaron en cada caso sometido a nuestro conocimiento a definir si procedía o no el ejercicio de tal facultad.
695. Con base en las explicaciones anteriores podemos sostener que, en general, la facultad a que nos hemos venido refiriendo goza de las siguientes características:
a) Puede ser solicitada únicamente por determinados sujetos o autoridades del Estado legitimados constitucionalmente para tales efectos.
b) Se trataba de una facultad ordinaria que debía ser ejercida no por la excepcionalidad derivada de su naturaleza no jurisdiccional, ni mucho menos por la poca periodicidad con la que se ha ejercido, sino por la gravedad de los hechos que motiven su intervención.
c) La investigación recae sobre hechos.
d) La violación puede ser cometida por acción u omisión.
e) La violación puede recaer sobre una persona o sobre un grupo generalizado.
f) La violación debe ser cometida por autoridades.
g) Se debe verificar si la violación ha sido sistemática y generalizada, esto es, mediante la existencia de un plan o intención específica de las autoridades.
h) La violación puede estar encaminada a romper con los principios del federalismo y división de poderes, rectores del sistema jurídico constitucional.
i) Se debe atender al impacto que los hechos pudieron tener en la forma de vida de la comunidad.
j) Se debe verificar y definir el contenido de los derechos afectados.
696. Lo hasta aquí expuesto nos conduce a considerar que la introducción a la Constitución Federal de la facultad de investigación obedeció a la necesidad y obligación de que el Estado hiciera frente a las demandas sociales que exigen el reconocimiento de que, a través de las autoridades que lo representan, ha incurrido en hechos u omisiones en perjuicio de una persona o de un grupo generalizado afectando de manera sistemática la vida de la comunidad y, además, responda por ello.
697. Para corroborar el aserto anterior se estima conveniente tener en cuenta que de acuerdo con los artículos 39(26) y 41(27) de la Constitución Federal, la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Por ello, todo poder público dimana del pueblo y se instituye en su beneficio, siendo los poderes públicos el medio a través del cual se ejerce dicha soberanía.
698. Conforme a estas premisas resulta claro que la cesión que el pueblo hizo para que sea el Estado quien ejerza la soberanía que originalmente le corresponde, conlleva la correlativa obligación de que las autoridades actúen dentro del marco de sus atribuciones haciendo únicamente aquello que les está permitido y omitiendo aquello que les está prohibido de manera que se garantice el respeto irrestricto de los derechos de que los gobernados son titulares. De esta manera se logran preservar además, entre otras cuestiones, valores que un Estado democrático debe procurar como la justicia, la confianza, la estabilidad, la seguridad, el orden y la paz social.
699. La confianza depositada al Estado exige el cumplimiento eficiente de la función encomendada y el respeto de los derechos reconocidos constitucionalmente. Cuando deja de actuar en beneficio de la preservación de la vida en comunidad transgrediendo grave y sistemáticamente los derechos de las personas que la conforman atentando contra los valores que originalmente está destinado a preservar, se genera un estado de irritación y descontento social que le exige reconocer que actuó fuera del marco ordinario de sus atribuciones violando la confianza que le fue depositada para ejercer la soberanía nacional y preservar el Estado de Derecho.
700. El poder reformador de la Constitución consideró que los principios rectores del sistema jurídico constitucional exigen que el Estado responda a tal irritación y descontento social actuando en consecuencia, pues si los titulares de la soberanía nacional cedieron su ejercicio para que el poder público se instituya en su beneficio, no en su perjuicio, corresponde a las autoridades que lo representan exigir la investigación de las conductas a fin de restaurar la confianza, el orden y la paz sociales.
701. De lo anterior se puede concluir que la facultad de investigación se instituyó como medio de control para investigar casos de gran envergadura y sumamente complejos por sus implicaciones políticas y sociales, lo que se corrobora si se toma en cuenta que su ejercicio puede ser solicitado únicamente por determinados sujetos involucrados en la vida política del país, a saber: el Ejecutivo Federal, los gobernadores de las entidades federativas, las Cámaras que integran el Congreso de la Unión. Es decir, más que un medio para la defensa de los derechos de los ciudadanos, es una herramienta o mecanismo de corte socio-político que, por supuesto, puede derivar en el rendimiento de cuentas y búsqueda de la verdad respecto de violaciones a derechos humanos cometidos contra los ciudadanos.
702. Incluso, el poder reformador de la Constitución estableció que las resoluciones emitidas como resultado del ejercicio de la facultad de investigación no tenían carácter vinculatorio, sino que su peso derivaba de la legitimación de que goza su órgano emisor, quien por su actuar ordinario como Tribunal Constitucional tiene legitimación social sirviendo como un medio de presión para que las
autoridades actuaran dentro de su ámbito de atribuciones.
703. Ahora, mediante reforma constitucional del diez de junio del dos mil once el Constituyente Permanente quitó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de investigación de violaciones graves a las garantías individuales para otorgársela a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, precisando que la facultad de la Comisión tendría las siguientes características: (i) su objeto es investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos(28), y (ii) se inicia a juicio del propio órgano constitucional o a petición del Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, del gobernador de un estado, el Jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal o de las legislaturas locales.
704. Del proceso legislativo que dio origen a esa reforma se advierte que únicamente migró la facultad de investigación que anteriormente tenía esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues se estimó una medida congruente con la reforma en materia de derechos humanos para fortalecer a dicho órgano(29).
705. De esta manera estimamos que la migración de dicha facultad de un órgano a otro no modificó su carácter en tanto mecanismo para investigar casos de gran envergadura y sumamente complejos por sus implicaciones políticas y sociales, sino que, por el contrario, persiguió fortalecer la investigación de hechos de esa naturaleza otorgando la atribución al órgano constitucional altamente especializado en materia de derechos humanos.
706. Sentadas las bases anteriores se toma en cuenta que, como quedó expuesto anteriormente, la norma constitucional local impugnada otorga a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México la facultad de "definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves". Para conocer el alcance de dicha disposición y determinar si invade la facultad que ahora tiene la Comisión Nacional a que se ha venido haciendo referencia, se estima necesario conocer su contexto normativo.
707. El artículo 48 de la Constitución capitalina regula a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México como el organismo encargado de la protección, promoción y garantía de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, la Constitución local y las leyes y que, además, conocerá de las quejas por violaciones a derechos humanos causadas por entes públicos locales.
708. El numeral 4 de ese precepto legal en que se ubica la norma impugnada establece cuáles son sus atribuciones y obligaciones en su respectivo ámbito de competencia, afirmación que se corrobora con la lectura de los incisos que lo comprenden, de los que se desprende que podrán ser ejercidas respecto de autoridades locales y por derechos reconocidos en la Constitución local. Incluso los incisos f) y j) refieren expresamente a actuaciones dentro de su ámbito competencial.
709. En el caso que nos ocupa destaca lo dispuesto por el inciso b) por constituir la hipótesis impugnada que se refiere precisamente a la facultad de la Comisión local de definir los supuestos en que las violaciones a derechos humanos se considerarán graves, así como lo dispuesto por el inciso c), que le otorga la facultad de iniciar e investigar, de oficio o a petición de parte, cualquier hecho o queja conducente al esclarecimiento de presuntas violaciones de los derechos reconocidos en esa Constitución.
710. En dichas hipótesis, la Asamblea Constituyente distinguió claramente entre dos supuestos o atribuciones atendiendo precisamente al ámbito de competencias de la Comisión de Derechos Humanos capitalina, uno que le permite definir los supuestos en que las violaciones a derechos humanos se considerarán graves y otro que la autoriza a investigar hechos para esclarecer presuntas violaciones a los derechos reconocidos por la Constitución local.
711. Sobre esas bases, consideramos que la Procuraduría incurre en una confusión al asumir que cuando la norma impugnada faculta al organismo protector de derechos humanos local a definir supuestos que puedan constituir violaciones graves a derechos humanos, implícitamente lo está facultando ya sea a ejercer la facultad de investigación que el poder reformador de la Constitución estableció como
medio de control por parte de los órganos políticos y de la propia Comisión Nacional de Derechos Humanos, ya sea a someter a ésta última a las definiciones que dé el organismo local. En ambas hipótesis la apreciación es incorrecta.
712. La facultad de investigar hechos con que cuenta cualquier organismo de derechos humanos deriva de lo dispuesto por el párrafo primero del apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal conforme al que las legislaturas de las entidades federativas establecerán organismos de protección de los derechos humanos que conocerán de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público que violen estos derechos.
713. Es decir, conforme a dicha disposición constitucional, todos los organismos locales de protección de los derechos humanos tienen, dentro de su ámbito de competencia, la facultad de investigar hechos que puedan constituir violaciones a los derechos humanos, atribución que se erige en beneficio de los gobernados con la finalidad de que puedan acudir ante el organismo de la entidad federativa en que residan a formular las denuncias respectivas de manera que no queden sin investigación las conductas, actos u omisiones que estimen transgresoras de sus derechos, lo que evidencia que se trata de un medio de protección de derechos. Esta es la atribución a que se refiere el artículo 48, numeral 4, inciso c), de la Constitución capitalina.
714. Tanto la Comisión Nacional de Derechos Humanos como los organismos locales protectores de derechos humanos cuentan con facultades para investigar hechos que constituyan violaciones a derechos humanos en su respectivo ámbito de competencia, investigación que precisamente en ejercicio de sus respectivas competencias los puede llevar a concluir que la violación advertida es grave. Este es justamente el mecanismo de protección y defensa de los derechos humanos a que se refiere el párrafo primero del apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal cuando establece que "los organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano conocerán de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos".
715. Ahora, la facultad prevista por la norma impugnada de definir los supuestos en que las violaciones a derechos humanos se considerarán graves sólo faculta al ombudsperson local a fijar, delimitar y precisar los casos, supuestos o hipótesis en que habrá de considerarse que alguna violación a derechos humanos por una autoridad local se estimará grave, tanto es así que la propia Asamblea Constituyente fue explícita en que la facultad de definir se refiere a supuestos (inciso b), mientras que la de investigar se refiere a hechos (inciso c).
716. Las diferencias específicas entre el medio de protección de derechos previsto en el artículo 102, apartado B, párrafo primero, de la Constitución Federal y la facultad de investigación de hechos que constituyan violaciones graves a derechos humanos a que se refiere su último párrafo radican en: (i) quién puede activarlo y (ii) su naturaleza -uno se erige como medio para la defensa y protección de los derechos de los ciudadanos (artículo 102, apartado B, párrafo primero) y otro como un mecanismo de corte socio-político que, como se dijo, puede derivar en el rendimiento de cuentas y búsqueda de la verdad respecto de violaciones a derechos humanos cometidos contra los ciudadanos (artículo 102, apartado B, último párrafo).
717. En efecto, mientras la facultad de investigación a que se refiere el último párrafo del apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal puede ser activada sólo por los sujetos a que se refiere esa hipótesis normativa precisamente por su utilidad en casos de gran envergadura y sumamente complejos por sus implicaciones políticas y sociales, el mecanismo o medio de protección y defensa de los derechos humanos de los ciudadanos permite que todos los organismos protectores de esos derechos (nacional o locales) investiguen hechos de los que conozcan con motivo de las denuncias que les presenten los ciudadanos por estimar vulnerados sus derechos, pudiendo culminar, por supuesto, con una resolución que estime que el caso sometido a su conocimiento es una violación
grave, en el entendido que en los casos en que dicha denuncia también coincida con una investigación que se encuentre ejerciendo la Comisión Nacional de Derechos Humanos, este órgano conocerá en exclusiva de los hechos respectivos.
718. Sobre estas bases, estimamos que la norma impugnada faculta al organismo local a precisar los supuestos o hipótesis jurídicas que se pueden considerar graves para el efecto de contar con un criterio objetivo que le genere certeza sobre en qué casos podrá concluir, en el ámbito de su competencia, que existió violación grave de derechos humanos en la Ciudad de México, conclusión a la que puede arribar tras haber ejercido la facultad que le corresponde en términos de los artículos 102, apartado B, párrafo primero de la Constitución Federal y 48, numeral 4, inciso c), de la Constitución capitalina por haber sido activado su mecanismo de protección de derechos con motivo de una denuncia ciudadana. Incluso, consideramos que dicha definición tiene además relevancia para un efecto en particular dentro de las atribuciones de la Ciudad, relativo a la determinación de los casos en que el Instituto de la Defensoría Pública local podrá solicitar al Poder Judicial local que decrete medidas provisionales para evitar daños irreparables de las personas (artículo 51, numeral 5, inciso d)(30)).
719. De ahí que concluyamos que el artículo 48, numeral 4, inciso b), no invade la atribución de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de investigar hechos que constituyan violaciones graves a derechos humanos, pues únicamente faculta a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México a definir, enunciar o precisar los supuestos o hipótesis jurídicas que serán violaciones a derechos humanos de carácter grave para las cuestiones que establece la propia Constitución local en su ámbito de competencia.
720. Estimamos importante aclarar que esta interpretación y conclusión no permiten, en modo alguno, que las determinaciones del organismo protector de derechos humanos de la Capital contravenga o contraríe las definiciones o conceptualizaciones que señale la Comisión Nacional de Derechos Humanos para efecto de determinar las violaciones graves. Es decir, las determinaciones de la Comisión local no pueden limitar ni restringir las calificaciones que a su vez pudiera hacer la Comisión Nacional en términos del artículo 102, apartado B, constitucional. Se reitera, la norma impugnada únicamente aplica para el ámbito local y para los efectos que hemos señalado con anterioridad.
721. Por tanto, ante lo infundado del concepto de invalidez en examen, se reconoce la validez constitucional del artículo 48, numeral 4, inciso b), de la Constitución de la Ciudad de México.
3. Violación al sistema de protección no jurisdiccional de derechos humanos
722. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos alega en su demanda(31) que los artículos 48, numeral 4, inciso e), y 36, apartado B, numeral 4(32), ambos de la Constitución de la Ciudad de México violan la obligación de las autoridades de respetar los derechos humanos, su garantía, tutela efectiva y el derecho de acceso al sistema constitucional no jurisdiccional para su protección, al permitir que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México promueva ante la Sala Constitucional local un juicio de restitución obligatoria por recomendaciones aceptadas y no cumplidas a fin de que se emitan medidas para su ejecución. Arriba a esa conclusión proponiendo diversos argumentos que giran en torno a dos ideas fundamentales:
a) Porque impiden que los ciudadanos interpongan recurso de inconformidad ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
b) Porque se desvirtúa la naturaleza de las comisiones.
723. Tanto la Asamblea Constituyente como el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México sostuvieron que quienes promueven una queja ante el organismo de protección de derecho a nivel local cuentan con la posibilidad de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos pueda conocer en última instancia de las inconformidades que al efecto promueva (mediante los recursos de queja e inconformidad), mientras que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México no cuenta con tal posibilidad y que por tal motivo, el juicio de restitución obligatoria de derechos humanos se trata de un procedimiento de naturaleza jurisdiccional a su favor para la protección de los derechos
de las personas en la entidad, cuya finalidad es erigirse en una garantía para el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por éste, ya que se trata de un procedimiento innovador que permitirá la tutela efectiva y justiciabilidad de los derechos humanos, quedando a salvo la posibilidad de que quienes hayan presentado la queja, puedan interponer los recursos de queja o impugnación.
724. De los argumentos referidos líneas arriba, estimamos que el sintetizado con el inciso b) es fundado y suficiente para declarar la invalidez de las normas impugnadas como a continuación se demuestra.
725. La lectura de la demanda evidencia que la Comisión Nacional afirma, en esencia, que el juicio de restitución obligatoria se traduce en una intromisión de los poderes públicos en la calificación de recomendaciones emitidas por los organismos protectores de los derechos humanos cuando, por su naturaleza, el Poder Judicial Local no está facultado para pronunciarse al respecto, máxime que esta Suprema Corte ha considerado que si las autoridades tienen la responsabilidad de cumplir una recomendación es por su fuerza moral. Además, propone que permitirlo llevaría no sólo a desincentivar su aceptación, sino también a impedir el avance en su cumplimiento porque los órganos judiciales podrían dar por cumplida una recomendación sin que lo esté, o bien, considerarla de imposible cumplimiento.
726. Para resolver ese planteamiento conviene tener en cuenta que tanto la Primera(33) como la Segunda(34) Salas de este Alto Tribunal han analizado la naturaleza de los organismos protectores de los derechos humanos arribando esencialmente a las siguientes conclusiones:
a) Que se trata de órganos autónomos e independientes de los tres poderes cuya finalidad primordial es la investigación de quejas presentadas en relación con violaciones a derechos humanos cometidas por servidores públicos.
b) Emiten recomendaciones que pueden o no ser aceptadas por las autoridades pero que, en todo caso, siempre tienen obligación de dar respuesta de manera fundada y motivada.
c) En caso que de negativa, la autoridad que no acepta puede ser llamada a la Cámara de Senadores u órgano legislativo local a efecto de explicar el motivo de su actuar.
d) Desde que se elevó a rango constitucional la existencia de estos organismos se ha señalado que las recomendaciones son no vinculantes pues descansan en su fuerza moral.
e) Si bien el esquema de protección que brindan estos organismos es similar al juicio de amparo por cuanto a que ambos tienen por objeto tutelar los derechos humanos, lo cierto es que su esquema de funcionamiento es diverso en tanto se pretende que su función sea ágil y autónoma al no estar sujeta a validación recursiva e incluso, por su naturaleza, las recomendaciones no tienen la fuerza vinculante de una sentencia dictada tras la tramitación de un juicio.
f) Un aspecto importante de la naturaleza de las comisiones de derechos humanos es funcionar de manera ágil y rápida ante alegadas violaciones de ese tipo de derechos, así como en su prevención, promoción y protección.
g) Pretender que las recomendaciones sean impugnables en amparo obstaculizaría que los organismos realicen su función de manera ágil y autónoma, pues el posible cumplimiento de la recomendación, en caso de ser aceptada, se encontraría sujeto a su posterior validación.
h) Las comisiones de derechos humanos constituyen un medio eficaz de protección jurídica de los derechos humanos que no sustituye ni su finalidad es sustituir a los recursos de naturaleza judicial, sino que los apoyan y complementen.
i) La Constitución Federal prevé distintos medios de protección de derechos que no guardan una relación de prevalencia o jerarquía entre sí, sino de complementariedad. Cada medio responde a una lógica específica: el sistema permite que ambas instituciones cumplan la responsabilidad que tienen encomendada.
j) El objetivo de la complementariedad es que una garantía permita la protección del orden constitucional en aquellos supuestos en los que acorde a su naturaleza, no se puede llevar a cabo dicho control a través de otra garantía.
k) El papel de las comisiones de derechos humanos no es el de reemplazar o duplicar otras instituciones estatales con poderes coercitivos, sino supervisar y estimularlas a respetar y garantizar los derechos humanos de la población.
727. Así, conforme a los precedentes tanto de la Primera como de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, es clara la naturaleza del ombudsperson y el carácter no vinculatorio de sus recomendaciones, lo que en las resoluciones respectivas condujo a concluir que por su naturaleza, el cumplimiento de una recomendación no puede ser sometida a control judicial (a través del juicio de amparo).
728. La razón esencial de la decisión radica en que existen diversos medios para hacer efectiva la protección de los derechos humanos y el ombudsperson pertenece al sistema constitucional no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, destacando que entre los medios jurisdiccionales y no jurisdiccionales de protección rige el principio de complementariedad, que parte de la idea de que tanto la protección de la Constitución como las garantías constitucionales son complementarias entre sí, pues la intención de que coexistan en un orden jurídico determinado es que procuren una defensa de naturaleza integral, por lo que cada uno de los mecanismos actúa en momentos distintos. Al no existir jerarquía entre las garantías constitucionales sino un principio de complementariedad, debe concluirse que la validez de la determinación que se adopte a través de cada una no podrá sujetarse a un posterior análisis en otra.
729. Sentadas las bases sobre el origen y naturaleza de las comisiones de derechos humanos procede verificar si las normas impugnadas alteran el sistema constitucional no jurisdiccional de su protección. De su lectura se advierte que prevén la existencia de un juicio específico a tramitarse ante la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México denominado "juicio de restitución obligatoria de derechos humanos", dándonos noticia, cuando menos, de las siguientes características:
a) Quién puede iniciarlo: La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
b) Contra qué procede: Por recomendaciones aceptadas no cumplidas.
c) Qué efectos tiene: Establecer medidas para su ejecución.
730. Ahora, de acuerdo con el artículo 102, apartado B, párrafo segundo, de la Constitución Federal, las recomendaciones públicas que emitan los organismos protectores de derechos humanos tienen la característica y cualidad de ser no vinculatorias.
731. Esa norma también establece que cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, las autoridades respectivas adquieren la obligación de fundar, motivar y hacer pública su negativa. También establece que la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente o las legislaturas de las entidades federativas, podrán llamar según corresponda, a solicitud de dichos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan a efecto de explicar el motivo de su negativa.
732. Conforme a esa hipótesis normativa, con las recomendaciones que emitan los organismos protectores de derechos humanos puede ocurrir lo siguiente: (i) que sean aceptadas y cumplidas; (ii) que sean aceptadas y no cumplidas, y (iii) que no sean aceptadas (y, por tanto, no haya cumplimiento que verificar).
733. Tanto para los casos en que las autoridades se nieguen a aceptar las recomendaciones como para aquellos en que habiéndolas aceptado se nieguen a cumplir, la Constitución Federal les impuso la obligación de fundar, motivar y hacer pública su negativa.
734. El poder reformador de la Constitución agregó un mecanismo adicional: que los organismos protectores tanto nacional como locales acudan con los órganos legislativos respectivos Senado o legislaturas locales solicitando llamen a las autoridades responsables a comparecer a fin de explicar el motivo de su negativa.
735. Como se ve, la Constitución Federal prevé un mecanismo compatible con el sistema de protección constitucional no jurisdiccional de derechos humanos para que los organismos encargados de su protección procuren tanto la aceptación de sus recomendaciones como el cumplimiento de aquellas aceptadas a pesar de no tener la fuerza vinculante de una sentencia, mecanismo que, por cierto, fue introducido al texto constitucional con motivo de la reforma de once de junio del dos mil once con la que se pretendió garantizar aún más el cumplimiento de las recomendaciones(35).
736. En nuestra opinión, ese mecanismo es acorde a la naturaleza del sistema de protección constitucional no jurisdiccional de derechos humanos al que pertenecen las comisiones de derechos humanos, afirmación que encuentra sustento en que en dicha reforma constitucional se preservó el carácter no vinculatorio de las recomendaciones, es decir, se decidió mantener su fuerza basada en una autoridad moral.
737. Si entre los propósitos de las comisiones de derechos humanos se encuentra el de complementar los medios de tutela de los derechos humanos con un mecanismo alterno al jurisdiccional, consideramos que permitir el acceso judicial a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México para hacer efectivas sus decisiones es contrario a su naturaleza, máxime que adicionalmente a los mecanismos no jurisdiccionales existen medios jurisdiccionales para que las personas que consideren transgredidos sus derechos los hagan efectivos.
738. No pasa inadvertido que en esta resolución sostuvimos que la Ciudad de México cuenta con libertad configurativa, es decir, que al igual que el resto de las entidades federativas, es libre para crear mecanismos, arreglos y disposiciones novedosas; sin embargo, en dicho apartado también quedó claro que esas facultades pueden ser ejercidas mientras no contradigan o sean incompatibles con el contenido de la Constitución Federal. En esa medida, estimamos que la conclusión a la que aquí se ha arribado no desconoce dicha libertad configurativa, sino que el ejercicio legislativo emprendido por la Asamblea Constituyente en este caso en particular pasó por alto los principios y reglas que al respecto previó la Constitución Federal.
739. Por las razones expuestas concluimos que los artículos 36, apartado B, numeral 4, y 48, numeral 4, inciso e), ambos de la Constitución de la Ciudad de México son inconstitucionales y, por ende, procede declarar su invalidez.
APARTADO F
IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO
740. La Procuraduría General de la República expone diversos argumentos(36) que cuestionan la validez de algunas disposiciones de la Constitución de la Ciudad de México vinculadas con el control constitucional en la Capital, que giran en torno a las siguientes ideas fundamentales:
a) ¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?
b) ¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas no sólo cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?
c) ¿Puede la Ciudad de México establecer medios locales de control constitucional que tengan por objeto contrastar un acto o norma locales no sólo contra la Constitución capitalina, sino también frente al parámetro de regularidad constitucional?
d) ¿Es constitucionalmente válido que la Ciudad de México establezca acciones de
inconstitucionalidad en su Constitución local? De ser así, ¿puede autorizar que la invalidez que en su caso se declare tenga efectos generales?
e) ¿La Ciudad de México puede crear la acción efectiva de protección de derechos como parte de los medios de control constitucional en la Capital?
741. Por razones de método y claridad en la exposición analizaremos esos planteamientos en dos apartados:
1. "Parámetro de regularidad constitucional local" y control constitucional por inaplicación
742. La Procuraduría alega que el artículo 4, apartado A, numeral 6(37), de la Constitución de la Ciudad de México viola los artículos 1º, 40 y 41 de la Constitución Federal porque altera el parámetro de regularidad constitucional definido por la Suprema Corte, pues pretende delimitar desde una norma constitucional pero de nivel local, la forma en que se conforma.
743. Explica que, por definición de esta Suprema Corte, el parámetro de regularidad constitucional comprende tanto las normas de derechos humanos reconocidas en la Constitución Federal y los tratados internacionales, como el ejercicio de interpretación y control que sobre ellas se efectúe, lo que evidencia que no puede ser modificado ni alterado por las entidades federativas porque su definición e integración es facultad exclusiva del poder reformador de la Constitución y su interpretación corresponde a los tribunales federales. Además, sostiene que cuando la norma impugnada introduce al ejercicio de control los derechos humanos reconocidos en la Constitución capitalina (además de los reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales), está afectando el parámetro de regularidad constitucional porque permite su inaplicación cuando el poder reformador de la Constitución fue contundente en establecer en el artículo 1º de la Constitución Federal, que las normas de derechos humanos reconocidas son las de ese ordenamiento y las de los tratados internacionales. Agrega que también resulta inconstitucional permitir que las autoridades jurisdiccionales inapliquen normas por estimarlas contrarias a la Constitución local.
744. Todo lo anterior lo sustenta prácticamente en las explicaciones dadas por este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 75/2015 y concluye que son exactamente aplicables al caso que nos ocupa.
745. Finalmente, plantea que la regla prevista en el precepto impugnado para inaplicar normas con base en jurisprudencia se refiere únicamente a la internacional pero excluye la de la Suprema Corte. Además, dice que también resulta inconstitucional que prevea una jerarquía indebida entre el principio pro persona y los demás principios interpretativos sobre derechos humanos señalados en la Constitución Federal, así como por haber incluido como principios rectores de los derechos humanos la no regresividad, la complementariedad y la integralidad.
746. Sobre este tema, tanto el Jefe de Gobierno como la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México sostuvieron, en síntesis, que el artículo impugnado no modifica el orden de prelación del parámetro de regularidad constitucional y que la inclusión de los derechos que consagra la Constitución capitalina es válida, pues la Constitución de la Ciudad de México debe establecer las normas y garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia. Esta afirmación deriva de las obligaciones que para todas las autoridades señalan los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal, de las obligaciones específicas de la Ciudad en su diverso 122, apartado A, y en términos del artículo 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
747. Argumentan asimismo que el artículo impugnado es constitucional, pues sólo establece la obligación de todos los jueces y órganos jurisdiccionales capitalinos de aplicar el control de la Constitución Federal y de los tratados de los que México es parte. Asimismo, que la incorporación de principios como el de complementariedad, no regresividad e integralidad es coherente con la Constitución Federal. Que la legislación local ya tenía desde dos mil once una disposición que le daba obligatoriedad a la jurisprudencia internacional de los tribunales cuya jurisdicción haya sido reconocida por México, por lo que no haberla reproducido en la Constitución capitalina hubiera
constituido un acto regresivo respecto de la protección a los derechos humanos.
748. El Jefe de Gobierno también dijo que la ausencia de una referencia expresa a la obligatoriedad de la jurisprudencia de los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación no implica su desconocimiento, pues a la luz del principio de complementariedad de las normas esa jurisprudencia sigue siendo vigente y obligatoria para los órganos jurisdiccionales de la Ciudad.
749. Como se ve, la Procuraduría considera que el artículo 4, apartado A, numeral 6, de la Constitución capitalina es inconstitucional por dos razones esenciales: (i) porque permite a la Ciudad de México "crear" un parámetro de regularidad constitucional local que suma las normas de derechos humanos que ya integran el denominado parámetro de regularidad constitucional federal (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tratados internacionales), a los derechos humanos reconocidos a nivel local (en la Constitución local y las leyes que de ella emanen), y (ii) porque permite que las autoridades jurisdiccionales de la capital inapliquen las normas contrarias a la Constitución de la Ciudad y las leyes que de ella emanen.
750. Antes de entrar en materia, estimamos que la Procuraduría confunde dos instituciones jurídicas, pues en sus impugnaciones se refiere indistintamente (i) al parámetro de regularidad constitucional, y (ii) al ejercicio de control constitucional que pueden emprender los jueces locales teniendo como referente las normas de derechos humanos que lo integran, confusión que resulta indispensable aclarar por trascender al examen de validez constitucional del sistema de impugnación constitucional local.
751. Uno y otro concepto se refieren a aspectos diferentes. A partir de las reformas constitucionales de seis y diez de junio del dos mil once hemos considerado que el término parámetro de regularidad constitucional se refiere al conjunto de normas relativas a los derechos humanos reconocidos en favor de las personas en los Estados Unidos Mexicanos(38), mientras que el ejercicio de control constitucional a cargo de los juzgadores se refiere a la labor que efectúan al analizar si un acto jurídico o norma en particular son o no contrarios a las normas de derechos humanos que integran el parámetro de regularidad constitucional.
752. En palabras sencillas, una cosa son los derechos humanos reconocidos en favor de las personas y otra muy distinta la actividad de revisar si cierto acto o norma es o no contrario a esos derechos humanos.
753. Como hemos reconocido a lo largo de nuestra jurisprudencia, la reforma al artículo 1º constitucional de junio del dos mil once amplió el catálogo de derechos humanos reconocidos en México al disponer que las personas en nuestro país gozarán de los derechos reconocidos tanto en la Constitución Federal como en las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales de los que el Estado es parte, considerando que todas las autoridades del país deben reconocerlos y privilegiarlos con independencia de la fuente que los prevea, lo que implica que los actos que emitan deben ser coherentes con su contenido.
754. En otras palabras, a partir de dicha reforma, el catálogo de derechos humanos comprende tanto los que se encuentran expresamente reconocidos en la Constitución Federal como los previstos en los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado mexicano, en el entendido de que las normas relativas no se relacionan entre sí en términos jerárquicos. Esto es lo que hemos denominado parámetro de regularidad constitucional.
755. Conforme a nuestras interpretaciones, la definición, existencia y contenido de dicho parámetro de regularidad constitucional vincula a todas las autoridades del Estado mexicano, lo que evidencia que irradia en todos los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y vincula a todos los poderes públicos u órganos de autoridad a reconocer y privilegiar los derechos humanos que lo componen en los actos que emitan en ejercicio de sus respectivas competencias.
756. Así, por ejemplo, los poderes legislativos están obligados a respetar los derechos humanos del parámetro de regularidad constitucional al aprobar leyes; las autoridades administrativas deben observarlo al emitir cualquier acto administrativo; los órganos reguladores con autonomía
constitucional deben considerarlo al ejercer sus funciones. Como lo marca el artículo 1º, todas las autoridades en el ámbito de sus competencias, sin excepción, están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar esos derechos humanos.
757. Muy diferente es el control de normas y actos que es la actividad a cargo de los jueces consistente en el examen y la labor de interpretación para decidir si una norma o acto es o no contrario a los derechos humanos y que, por supuesto, efectúan en el ámbito de sus respectivas competencias, destacando que hemos reconocido que dicho ejercicio se debe emprender de forma distinta según se trate de jueces que conozcan de juicios ordinarios de legalidad o de juicios de constitucionalidad(39).
758. En resumen, entendemos por parámetro de regularidad constitucional la totalidad o conjunto de normas que reconocen los derechos humanos de que gozan las personas en nuestro país que no se vinculan entre sí en términos jerárquicos, mientras que por ejercicio de control hemos entendido la actividad a cargo de los juzgadores de verificar si un acto o norma jurídica transgrede o no algún derecho de ese parámetro.
759. Despejada la imprecisión de conceptos en que incurre la Procuraduría analizamos sus planteamientos.
¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?
760. En este apartado únicamente examinamos los argumentos con que la Procuraduría cuestiona (i) la manera en que se han reconocido los derechos humanos en la Capital, y (ii) la posibilidad de que la Constitución local denomine a esos derechos, en su conjunto, como parámetro de regularidad constitucional local.
761. Dicho "parámetro local" está previsto en el artículo 4, apartado A, numeral 1(40), de la Constitución capitalina que establece, por un lado, que en la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Federal, en los tratados internacionales suscritos y ratificados, en la Constitución local y en las normas generales y locales(41) y, por otro, que los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local(42).
762. Estimamos que la redacción de la primera parte de esa norma, es decir, la que refiere a los derechos humanos de que podrán gozar las personas en la Ciudad de México estableciendo que serán tanto los ya reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como los reconocidos en la Constitución local y en las normas generales y locales es desafortunada pero no por ello inconstitucional.
763. El respeto de las normas de derechos humanos reconocidas en la Constitución Federal y en las convenciones internacionales suscritas por el Estado mexicano deriva de lo dispuesto expresamente por el artículo 1 constitucional, cuya observancia obligatoria permea en todos los órdenes jurídicos del país: federales, estatales o municipales. Por tanto, no es posible sostener que para que dichas normas de derechos humanos tengan plena vigencia en una entidad federativa en particular en este caso, de la Ciudad de México se requiera disposición expresa de alguna norma local, ni siquiera de una de rango constitucional local.
764. Aun sin esa disposición, no sería válido para una autoridad local con independencia del poder público a que se encuentre adscrita o de su carácter autónomo sostener que está autorizada a dejar de tutelar los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las normas internacionales respectivas porque, se reitera, el artículo 1, segundo párrafo, constitucional lo dispone expresamente.
765. En relación con la interpretación de esa norma constitucional federal nuestra línea jurisprudencial ha sido consistente en cuanto a que, en México, todas las personas son titulares de esos derechos humanos ya reconocidos a nivel de la Constitución Federal, tanto es así que al resolver la contradicción de tesis 293/2011 sostuvimos que, con independencia de su jerarquía, ambas normas son igualmente válidas y exigibles por constituir el concepto que entonces denominamos: parámetro de regularidad constitucional y que ha permeado en nuestros precedentes posteriores, en el entendido que el alcance de dicha vinculación incluye por supuesto a las entidades federativas, que por el solo hecho de formar parte del Pacto Federal están sometidas en todo momento a la Carta Magna.
766. Esto es lo que nos lleva a considerar desafortunada la redacción de la primera parte del artículo 4, apartado A, numeral 1, impugnado porque, en nuestra opinión, podría incluso no referir al reconocimiento de los derechos que ya integran el parámetro de regularidad constitucional integrado por los derechos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales y no por ello dejarían de ser inherentes a la esfera jurídica de las personas en la Ciudad de México ni mucho menos podrían dejar de ser observados y respetados por todas las autoridades capitalinas.
767. El simple hecho de que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México decidiera incorporar a la disposición impugnada que los capitalinos también gozarán de los derechos que ya les están reconocidos por la Constitución Federal por integrar el parámetro de regularidad constitucional no la torna, de suyo, inconstitucional, precisamente porque sólo hace un reconocimiento expreso de algo que ya de por sí resulta obligatorio en términos del artículo 1° constitucional para todas las autoridades en nuestro país, incluidas por supuesto las de la Ciudad de México. Lo ahí dispuesto es sólo una declaración de que los derechos que integran el parámetro de regularidad constitucional también son exigibles por las personas en la Ciudad de México frente a todas las autoridades capitalinas.
768. La norma impugnada también establece que las personas en la Ciudad gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución local, disposición que, en consistencia con lo que se ha venido sosteniendo en esta resolución, estimamos válida porque las entidades federativas y, por supuesto, la Ciudad de México, tienen la facultad de ampliar, desarrollar y potenciar los derechos fundamentales y crear nuevos con la condición de que no se opongan a reconocidos por la Constitución Federal y los tratados.
769. Estas mismas razones nos llevan a declarar infundados los argumentos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(43) con que pretende evidenciar que el artículo octavo transitorio, párrafo primero, de la Constitución local(44) es inconstitucional al disponer que los derechos que en algún momento fueron reconocidos en el Distrito Federal también formarán parte del catálogo de derechos de la Constitución capitalina en aras de garantizar el principio de progresividad, pues, si como se demostró, las constituciones de las entidades federativas pueden ampliar derechos o incluso crearlos, es claro que también pueden determinar qué derechos previamente reconocidos en el orden jurídico local gozan de estatus constitucional local y, por tanto, se encuentran protegidos localmente, aun cuando para ello se emplee la fórmula legislativa adoptada en el artículo transitorio referido.
770. Sin embargo, estimamos que la segunda parte del artículo 4, apartado A, numeral 1, impugnado, que establece que "[l]los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local" sí es inconstitucional pues, como hemos sostenido a lo largo de nuestra doctrina jurisprudencial, el parámetro de regularidad constitucional únicamente está constituido por las normas de derechos humanos reconocidas en la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que México es parte y las entidades federativas, incluida la Ciudad de México, no son competentes para referirse a él de una manera distinta a la concebida por el Poder Constituyente Nacional.
771. Sobre esa base, concluimos que no es posible que las autoridades legislativas locales, ni siquiera una Asamblea Constituyente, denominen o utilicen en su normatividad el término parámetro de regularidad constitucional. En primer lugar, porque esa conceptualización ha sido empleada únicamente para referir y evidenciar la obligatoriedad simultánea de las normas de derechos
humanos reconocidas en la Constitución Federal y los tratados internacionales y, por tanto, dicha terminología o concepto no les está disponible. En segundo lugar, porque permitir que empleen esa misma denominación para aludir a la creación de un parámetro de regularidad constitucional pero calificado con el adjetivo local genera incertidumbre en las autoridades locales en lo general pero, de manera destacada, en el ejercicio de control que emprendan las autoridades jurisdiccionales capitalinas.
772. Por estas razones es que hoy consideramos inválida la disposición que establece que, en la Ciudad de México, "[l]os derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local".
773. Es cierto que, como quedó aclarado, una cosa es el parámetro de regularidad constitucional y otra muy distinta el ejercicio de control sobre las normas que lo componen; sin embargo, reiteramos, permitir la subsistencia de la mencionada porción normativa podría llevar a las autoridades locales en lo general a pensar que las normas de derechos humanos que integran el parámetro de regularidad constitucional (federal) les son disponibles cuando no es así y, segundo, porque podría incidir en la manera en que los jueces capitalinos habrán de realizar el ejercicio de control siempre que los ciudadanos hagan exigibles sus derechos por las vías jurisdiccionales respectivas.
774. Este Tribunal Pleno estima necesarias dos aclaraciones. La primera, que la invalidez de la porción normativa enunciada no implica que los derechos humanos reconocidos para las personas en la Ciudad de México tanto en la Constitución Federal, como en los tratados, la Constitución local, las leyes generales y las leyes locales dejen de ser obligatorios y/o exigibles, sino únicamente que no es posible denominarlos parámetro de regularidad constitucional local. La segunda, que esta determinación tampoco implica un pronunciamiento sobre las facultades que tienen los jueces en la capital al emprender el ejercicio de control, pues ese es un aspecto que se analizará en los apartados siguientes.
775. En las relatadas circunstancias y ante lo parcialmente fundado de los planteamientos de la Procuraduría, lo procedente es reconocer la validez del artículo octavo transitorio, párrafo primero, de la Constitución de la Ciudad de México, así como del diverso 4, apartado A, numeral 1, del mismo ordenamiento, hecha excepción de la expresión "[l]os derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local" que debe invalidarse por inconstitucional.
776. Por otra parte, el proyecto presentado a este Tribunal Pleno proponía declarar la validez del artículo 4, apartado A, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México, en la porción normativa "generales". Sin embargo, una mayoría de siete ministros votó en contra de dicha propuesta y por la invalidez del precepto impugnado. De este modo, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Federal(45) y 72 de la Ley Reglamentaria(46), al no alcanzarse una mayoría de ocho votos por la invalidez del precepto impugnado, se desestima la acción de inconstitucionalidad 18/2017, respecto de dicha porción normativa.
¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?
777. Analizamos ahora si, como afirma la Procuraduría, el artículo 4, apartado A, numeral 6, de la Constitución local es inconstitucional por permitir a los jueces locales inaplicar normas jurídicas cuando las consideren transgresoras de los derechos humanos de la Constitución Federal y los tratados internacionales, y de los reconocidos en la propia Constitución de la Ciudad, argumento que esencialmente basa en las consideraciones que sostienen la resolución dictada en la acción de inconstitucionalidad 75/2015.
778. Antes de emprender el examen respectivo consideramos necesario destacar los diversos referentes normativos del artículo constitucional hoy impugnado, a saber: (i) las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad y convencionalidad; (ii) al hacerlo deberán favorecer la protección más amplia para las personas, y (iii) deberán dejar de aplicar una norma contraria a: (a) la Constitución Federal y los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, y (b) la Constitución de la Ciudad.
779. De las características antes apuntadas estimamos conveniente destacar, en primer lugar, que se dirige a todas las autoridades jurisdiccionales en la Capital, es decir, sujeta tanto a los juzgadores que conocen de procesos competencia del Poder Judicial Local, como a los que tramitan y resuelven procesos que no son competencia de ese poder como sucede por ejemplo con los juicios de lo contencioso administrativo local.
780. Su referente normativo es de obligación, pues vincula a esos sujetos a ejercer control de constitucionalidad y convencionalidad en los asuntos de su conocimiento y por supuesto, competencia definiendo que tal ejercicio se constriñe únicamente a dejar de aplicar una norma que resulte contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los tratados internacionales, a la jurisprudencia internacional, a la Constitución capitalina y a las leyes que de ella emanen.
781. Es decir, la norma impugnada regula el ejercicio de control de constitucionalidad a cargo de todos los jueces locales, independientemente de si su competencia es para resolver juicios de legalidad o de constitucionalidad.
782. Ahora, al resolver la acción de inconstitucionalidad 75/2015 sostuvimos esencialmente que el ejercicio de control sobre las normas que integran el parámetro de regularidad constitucional ya está previsto y definido en la Constitución Federal y, por tanto, las entidades federativas no tienen competencia para reglamentarlo, matizarlo o de cualquier forma referirlo, máxime que dicha regulación podría generar un esquema diferenciado y múltiple en cada una de las entidades federativas.
783. Hoy reiteramos esa postura advirtiendo que si bien el texto de la norma precisa que el ejercicio de control de constitucionalidad a cargo de las autoridades jurisdiccionales capitalinas únicamente tendrá por objeto o alcance que en el caso concreto de su conocimiento dejen de aplicar la o las normas que pudieran ser violatorias de derechos humanos tanto en la Constitución Federal, los tratados internacionales y la jurisprudencia internacional, esto es, (lo que en nuestra doctrina jurisprudencial hemos denominado control difuso de constitucionalidad y convencionalidad), lo cierto es que su regulación constitucional no le está disponible al legislador, simplemente porque esa obligación deriva de la propia Constitución Federal y su interpretación por este Alto Tribunal.
784. En otras palabras, advertimos que el legislador local incorporó al texto de la norma impugnada la obligación que este Alto Tribunal impuso a todos los juzgadores del país que conocen procesos ordinarios de legalidad de ejercer el modelo de control difuso de constitucionalidad y convencionalidad de las normas de derechos humanos de la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que México es parte, pues estableció que los jueces capitalinos están obligados a dejar de aplicar la norma jurídica que les resulte contraria. Sin, embargo, aunque reiterativa de la obligación que este Alto Tribunal ha considerado existe a cargo de todos los juzgadores del país respecto del ejercicio de control de convencionalidad de las normas de derechos humanos que integran el parámetro de regularidad de constitucionalidad, dicha disposición es inconstitucional no sólo porque su regulación no es materia de competencia de las autoridades locales, sino porque además, su redacción da lugar a confusión sobre si las autoridades jurisdiccionales locales pueden ejercerlo directamente frente a las normas que integran el parámetro de regularidad constitucional e incluso respecto de los efectos que pueden imprimir a sus sentencias.
785. La norma impugnada únicamente reitera a los juzgadores capitalinos su obligación de emprender un control difuso de constitucionalidad y convencionalidad sin establecer algún tipo de reglamentación o matiz que permita inferir la alteración a la manera de ejercer el control jurisdiccional y, si bien anteriormente en esta resolución sostuvimos que no toda alusión, referencia o replica de una disposición federal genera por sí misma la inconstitucionalidad de la norma que la contiene, en el caso de la norma ahora examinada consideramos que mantener la mención al ejercicio de control de convencionalidad podría generar incertidumbre no sólo sobre qué tipo de control pueden emprender los juzgadores locales en los asuntos de su conocimiento, sino también bajo qué modelo y con qué efectos pueden hacerlo, situación que precisamente se pretendió evitar desde que se falló la acción de inconstitucionalidad 75/2015 en que, como se dijo, decidimos que el ejercicio del control del
parámetro de regularidad constitucional ya está previsto y definido por la Constitución Federal sin que las legislaturas puedan reglamentarlo, matizarlo o de cualquier forma referirlo, pues "de permitirse esa regulación, podría generar un esquema diferenciado y múltiple en cada una de las entidades federativas, lo que lejos de coadyuvar a la generación de criterios uniformes y homogéneos en materia de la protección a los derechos humanos en el Estado mexicano, se traduciría en el detrimento de tales derechos en perjuicio de las personas".
786. En cambio, declarar su invalidez en nada afecta a la obligación que ya tienen todos los juzgadores del país incluidos los de la Ciudad de México de ejercer el control difuso de convencionalidad en los casos que así lo ameriten y en el ámbito de su competencia, pues ésta deriva de lo dispuesto por los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su cumplimiento no está supeditado a que la prevean las constituciones locales.
787. En otras palabras, no porque se elimine del texto de la Constitución capitalina la referencia a la atribución de los jueces de la Ciudad de México de ejercer control difuso de convencionalidad respecto de las normas de derechos humanos que integran el parámetro e regularidad constitucional cuando se requiera, podrán dejar de hacerlo, simplemente porque al igual que el resto de las autoridades jurisdiccionales del país, esa obligación les resulta vinculante por el simple hecho de así disponerlo los artículos 1 y 133 del Pacto Federal.
788. Sobre esas bases consideramos válido que la disposición de la Constitución de la Ciudad de México impugnada establezca que las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad podrán dejar de aplicar normas contrarias a la Constitución de la Ciudad de México.
789. En virtud de lo anterior, estimamos que la Constitución de la Ciudad de México (al igual que las del resto de las entidades federativas) puede válidamente ordenar a sus órganos jurisdiccionales que al ejercer sus funciones tomen en cuenta los derechos humanos reconocidos e incorporados en la Constitución capitalina.
790. Finalmente, la Procuraduría plantea que (i) la regla para inaplicar normas con base en jurisprudencia prevista en la norma impugnada se refiere únicamente a la internacional pero excluye la de la Suprema Corte, lo que resulta inconstitucional; (ii) la norma impugnada prevé una jerarquía indebida entre el principio pro persona y los demás principios interpretativos sobre derechos humanos señalados en la Constitución Federal, y (iii) es igualmente inconstitucional introducir la complementariedad, la integralidad y la no regresividad como principios rectores de los derechos humanos a pesar de que éstos no se advierten en el texto del artículo 1º constitucional.
791. En relación con estos argumentos estimamos conveniente precisar que algunos de ellos no se dirigen a impugnar el artículo 4, apartado A, que hemos venido analizando, sino que lo cuestionado se prevé en el artículo 4, apartado B, numerales 1 y 3(47), que no fueron expresamente señalados como impugnados en la demanda; sin embargo, como se proponen argumentos contra su contenido, con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria(48), corregimos el error en su cita para examinar los razonamientos de la actora y resolver la cuestión efectivamente planteada
792. Por lo que hace al primer cuestionamiento, estimamos que los argumentos de la Procuraduría son insuficientes para declarar su invalidez, pues la omisión de referir a la jurisprudencia de la Suprema Corte no implica su posible inobservancia simplemente porque esa obligación deriva directamente de los artículos 94 de la Constitución Federal y 217 de la Ley de Amparo y, por tanto, no se requiere que las constituciones de cada entidad federativa la repliquen.
793. Respecto al segundo, estimamos que el mandato de que en la aplicación e interpretación de las normas de derechos humanos se favorezca en todo tiempo la protección más amplia para las personas encuentra fundamento en el artículo 1º, párrafo segundo, de la Constitución Federal que también se dirige a todas las autoridades de este país. En esa medida, los juzgadores locales no podrían dejar de atender a este principio interpretativo que se erige como regla máxima, además de que se refiere a la aplicación e interpretación de esas normas por todas las autoridades de la Ciudad de México y no se limita a las funciones jurisdiccionales, como erróneamente afirma la Procuraduría.
794. En tercer lugar, en nuestra opinión los principios de complementariedad, integralidad y no
regresividad no son sino elementos que componen los principios rectores que la Constitución Federal dispone deben ser observados por todas las autoridades del Estado mexicano al cumplir las obligaciones generales de protección, respeto, garantía y promoción de los derechos humanos.
795. Por todo lo anterior, se considera parcialmente fundado el segundo concepto de invalidez esgrimido por la Procuraduría General de la República y, por tanto, se reconoce la validez del artículo 4, apartado B, numerales 1 y 3, de la Constitución de la Ciudad de México y se declara la invalidez parcial del artículo 4, apartado A, numeral 6, en la parte que señala: (...) y convencionalidad, (...), (...) la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en (...) y las leyes que de ella emanen.
2. Medios locales de control de constitucionalidad
796. En este apartado se analizan los argumentos a través de los que la Procuraduría propone esencialmente que: (i) los medios de control constitucional local no pueden invalidar actos o normas interpretando el alcance de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales; (ii) la Constitución de la Ciudad de México no puede establecer acciones de inconstitucionalidad ni mucho menos autorizar que, en su caso, la invalidez declarada tenga efectos generales, y (iii) la acción de protección efectiva de derechos como medio de control constitucional local es inconstitucional, planteamientos que serán abordados en ese orden.
¿Puede la Ciudad de México establecer medios locales de control constitucional que tengan por objeto contrastar un acto o norma locales no sólo contra la Constitución capitalina, sino también frente al parámetro de regularidad constitucional?
797. La solución a este cuestionamiento exige tener claridad respecto de los siguientes aspectos:
a) Si las entidades federativas pueden establecer medios locales de control constitucional.
b) Las violaciones que se pueden plantear a través de éstos.
798. Esta Suprema Corte ya ha resuelto que las entidades federativas pueden establecer medios de control constitucional a nivel local. En la controversia constitucional 16/2000 reconocimos la validez del "juicio de protección de derechos humanos" instaurado en el Estado de Veracruz. La Constitución analizada en aquella época establecía en su artículo 4, párrafo segundo, por una parte, que "toda persona gozará de los derechos que establecen la Constitución y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que de ella emanen...", es decir, que los habitantes de esa entidad federativa gozarían de los derechos establecidos o reconocidos en todos esos cuerpos jurídicos (lo que equivale, según se explicó líneas arriba, a que dicha entidad estableció su "parámetro de constitucionalidad local"). Por otra parte, esa Constitución local señalaba que "las autoridades del Estado, en su correspondiente esfera de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos que establece esta Constitución; así como proteger los que se reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección de derecho humanos".
799. A la luz de estos textos determinamos que el juicio de protección referido era constitucionalmente válido en el entendido de que "la competencia que la Constitución local le otorga a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se circunscribe a conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, pero únicamente por cuanto hace a la salvaguarda de la Constitución local, es decir, en la protección de los derechos humanos previstos en la misma, sin contar, lógicamente, con facultades para pronunciarse sobre violaciones a las garantías individuales previstas en la Constitución Federal", toda vez que "el Tribunal Supremo, a través de su Sala Constitucional, carece de competencia y resulta constitucionalmente incompetente para resolver sobre la constitucionalidad de leyes y actos de autoridad, es decir, sobre el apego o no de los mismos a la Constitución federal".
800. Esta decisión se sustentó, principalmente, en el criterio prevaleciente en aquel tiempo de que los jueces locales no podían bajo ninguna circunstancia realizar control constitucional de actos o normas, ya que según la interpretación constitucional de esta Suprema Corte vigente en ese
momento, se trataba de una facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación(49). Por tanto, era lógico, tal y como se afirmó en dicho precedente, que los juzgadores locales con funciones de control constitucional local, debían circunscribirse a la protección de derechos previstos localmente, porque de lo contrario estarían invadiendo atribuciones cuyo ejercicio corresponde en exclusiva a los tribunales federales.
801. Posteriormente, estando ya en vigor la reforma constitucional en materia de derechos humanos del dos mil once y habiendo reinterpretado el artículo 133 en relación con el 1° constitucional en el expediente varios 912/2010, fallamos la acción de inconstitucionalidad 8/2010 en la que se sostuvo que las entidades federativas tienen libertad configurativa para establecer tanto el diseño de su órgano de control constitucional local, como de los respectivos medios de control e impugnación que garanticen la superioridad constitucional en la entidad, siempre que se observe el marco federal. También dijimos que el establecimiento de estos órganos de control y los sistemas de impugnación correspondientes tienen por finalidad controlar y exigir judicialmente la forma de organización de los poderes estatales en cuanto a su régimen interior, así como la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, en términos del artículo 1 de la Constitución Federal(50).
802. Dicho criterio se adoptó bajo el nuevo entendimiento de esta Suprema Corte en torno a la habilitación para los jueces de las entidades federativas de practicar el control de constitucionalidad de normas. Si bien no fuimos explícitos en señalar que los medios de control locales podrían ocuparse de violaciones a los derechos humanos previstos en el parámetro de regularidad constitucional, no descartamos del todo esa posibilidad.
803. Hoy la Procuraduría General de la República cuestiona precisamente esa posibilidad. Argumenta que la Sala Constitucional de la Ciudad de México, al sustanciar los medios de control constitucional locales a su cargo (se refiere particularmente a la acción de inconstitucionalidad y al juicio de protección efectiva de derechos), no puede concluir que una norma de la Ciudad es contraria directamente al parámetro de regularidad constitucional, sino que debe constreñirse a contrastarla únicamente con los derechos humanos reconocidos en la Constitución local.
804. Si bien en el expediente varios 912/2010 sostuvimos que los jueces locales pueden realizar el control constitucional de normas, inaplicándolas cuando estimen que vulneran el parámetro de regularidad constitucional, nos referimos a los casos en que el tema de constitucionalidad de normas aparecía o se planteaba de manera "incidental" en los procesos que sustancian o tramitan los jueces ordinarios locales al conocer de asuntos de legalidad. Es decir, en aquellos procesos en los que la litis del asunto no se centra en definir la constitucionalidad de una norma general, sino la decisión de cualquier otro punto de derecho en las distintas competencias o ramas del derecho en la justicia ordinaria de legalidad (por ejemplo, la civil, penal o administrativa)(51).
805. En esa ocasión, por tanto, no analizamos si los jueces locales que tienen como función principal y directa el control constitucional de normas generales (como la Sala Constitucional de la Ciudad de México o sus pares en algunos estados de la República), están o no habilitados para invalidar normas locales por estimarlas específica y directamente transgresoras de derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y los tratados internacionales. Hoy concluimos que, como lo afirma la Procuraduría, no lo están.
806. Como afirmamos a lo largo de esta sentencia, los derechos humanos son una responsabilidad compartida de todos los niveles de gobierno del Estado Mexicano. Esa responsabilidad incluye, como se dijo, la facultad de las entidades federativas de establecer los mecanismos que estimen pertinentes para garantizar y proteger los derechos humanos a nivel local. Sin embargo y como también se precisó en este fallo, las facultades de las entidades federativas, aún y cuando versen sobre derechos humanos pero especialmente tratándose de los medios de control constitucional locales, deben respetar la distribución de competencias que marca la Constitución Federal, es decir, no pueden invadir o afectar las atribuciones que se han reservado a las autoridades federales por el Poder Constituyente Permanente.
807. Si los artículos 103, fracción I(52), y 105, fracción II,(53) de la Constitución Federal disponen
expresamente que corresponde al Poder Judicial de la Federación resolver, por un lado, toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Federal así como por los tratados internacionales y, por otro, las acciones de inconstitucionalidad en las que se plantee la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal o los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales, debe concluirse que las entidades federativas tienen vedado instaurar a nivel local mecanismos de control constitucional que persigan precisamente los objetivos señalados, a saber: contrastar directamente una norma local con el parámetro de regularidad constitucional.
808. Por tanto, dentro de los medios locales de control de constitucionalidad, la actividad de control constitucional que realicen los jueces locales debe circunscribirse sólo al contraste de normas o actos locales que se impugnen por estimarse directamente violatorios de los derechos reconocidos por la Constitución local.
809. No obstante lo anterior, aclaramos que los juzgadores locales, al realizar este tipo de control constitucional, no pueden desentenderse del parámetro de regularidad constitucional por completo, sino que deben considerarlo o tomarlo como referencia.
810. Esto es así porque, como hemos sostenido en nuestros criterios jurisprudenciales recientes, en términos del artículo 1º constitucional, en relación con la última parte del 133, los órganos que realizan funciones jurisdiccionales están obligados a preferir siempre los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, a pesar de que existan disposiciones en contrario en alguna norma inferior (como podría ser la constitución de una entidad federativa).
811. Esta condición implica que aún en el ejercicio de su función de control constitucional local, las autoridades jurisdiccionales deben tomar en cuenta el parámetro de regularidad constitucional para cumplir su atribución primordial: la protección del orden jurídico local.
812. Las autoridades jurisdiccionales locales nunca dejan de estar vinculadas al parámetro de regularidad constitucional por disposición expresa del artículo 1º constitucional, conforme al que, como hemos venido reiterando, las relaciones entre las normas de derechos humanos no se leen en términos de primacía o jerarquía normativa, sino que, con independencia de la fuente que los reconozca, los juzgadores deben privilegiar siempre la protección más amplia para las personas.
813. Permitir la defensa del texto constitucional local a través de medios de impugnación cuyo objeto sea precisamente la protección de los derechos humanos reconocidos a nivel local, implica necesariamente que el análisis sobre su vulneración deba ser el planteamiento central y directo que detone el ejercicio de control de los jueces de constitucionalidad locales lo que, de suyo, implica que ni en las demandas ni en las sentencias respectivas se puedan aducir frontal y exclusivamente violaciones a derechos del parámetro de regularidad constitucional, lo que por supuesto no les impide cumplir sus obligaciones en términos de los artículos 1 y 133 constitucionales ya referidos y de las interpretaciones que de ellos hemos efectuado como Tribunal Constitucional.
814. En el apartado A de esta resolución dijimos que al ampliar, crear o reconocer derechos humanos, las constituciones de las entidades federativas deben respetar el núcleo esencial, la identidad o la caracterización que establece el parámetro de regularidad constitucional respecto de un derecho humano. Por tanto, es lógico que el examen interpretativo que emprendan los jueces constitucionales del ámbito local exija "asomarse" o tomar como referencia el parámetro de regularidad constitucional en tanto continente de dichas características de los derechos humanos.
815. De este modo, si como ya consideramos, el margen de actuación de las entidades federativas debe siempre partir del respeto al parámetro de regularidad constitucional y, por ende, los ejercicios legislativos que se realicen en sede local para ampliar los derechos existentes o incorporar nuevos no pueden vulnerarlo, menoscabarlo o alterarlo, estimamos que, de la misma manera, las interpretaciones de los juzgadores locales que tienen a su cargo el control constitucional a través de los mecanismos o juicios locales no podrán, bajo ninguna circunstancia, contravenir dicho parámetro.
816. Sería un contrasentido imposibilitar a los juzgadores locales a que tomen como referente el parámetro de regularidad constitucional cuando de hecho, al igual que todas las demás autoridades de este país, están obligados a respetarlo y observarlo. Sostener esa postura sería tanto como
afirmar que los jueces de control constitucional local son las únicas autoridades de este país no vinculadas a preferir siempre los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales pese a las disposiciones en contrario que pudiera establecer su constitución local, postura frontalmente opuesta a la interpretación que esta Suprema Corte ha sostenido.
817. De lo anterior se desprende que, aun y cuando se reitera a través de los juicios de constitucionalidad locales sólo se permite reclamar actos o normas locales por estimarlos directamente violatorios de los derechos humanos reconocidos en la Constitución local, los órganos encargados de la decisión de tales juicios no pueden ni deben ignorar o pasar por alto el parámetro de regularidad constitucional, por lo que deben atender, al menos, a los siguientes postulados:
· Al interpretar un derecho reconocido en la Constitución local, los juzgadores no deben alterar la identidad ni el contenido esencial de algún derecho humano del parámetro de regularidad constitucional. Si las normas constitucionales locales no pueden hacerlo, mucho menos su interpretación.
· La interpretación que efectúen los juzgadores no se puede oponer a la que sostenga esta Suprema Corte en materia de derechos humanos. Por el contrario, exige que los juzgadores locales tengan presente el desarrollo jurisprudencial constitucional e internacional sobre el derecho en cuestión.
· Los derechos humanos reconocidos en el parámetro de regularidad constitucional que hayan sido ampliados, desarrollados o complementados en una constitución local, deberán interpretarse de manera sistemática tomando en cuenta en su conjunto los contenidos normativos de ambas fuentes, sin perjuicio de la jerarquía que ya se ha comentado ampliamente.
· Los juzgadores locales deberán tomar como base de sus interpretaciones los criterios que prevé el artículo 1º de la Constitución Federal.
818. Estas pautas no se conciben de manera limitativa. Sólo constituyen las más evidentes y un primer paso para resolver la cuestión que hoy se nos presenta reconociendo que, conforme se decidan nuevos casos, los tribunales federales y esta Suprema Corte sin lugar a dudas enriquecerán y complementarán estos criterios.
819. Finalmente, consideramos que la sola existencia de medios de control constitucional local con las características antes desarrolladas no tiene como consecuencia directa vedar al Poder Judicial de la Federación de la posibilidad de pronunciarse, en última instancia y de manera definitiva, sobre la sujeción al parámetro de regularidad constitucional tanto de las creaciones y ampliaciones llamadas "derechos" por los Constituyente locales, como de la interpretación que sus órganos jurisdiccionales sostengan. Tal como establecimos al resolver el expediente varios 912/2010, las interpretaciones que se realicen a nivel local pueden, eventualmente y con el tiempo, fluir hacia esta Suprema Corte para que se determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional.
820. Sentadas las bases anteriores estamos en aptitud de analizar (i) si es constitucionalmente válido que la Ciudad de México haya establecido acciones de inconstitucionalidad y, en su caso, si la declaratoria de invalidez que en su caso se declare puede tener efectos generales, y (ii) si es válido que la Constitución de la Ciudad de México prevea la acción de protección efectiva de derechos para verificar violaciones a los derechos reconocidos en la Constitución capitalina.
¿Es constitucionalmente válido que la Ciudad de México establezca acciones de inconstitucionalidad en su Constitución local?
821. La Procuraduría General de la República afirma que resulta inconstitucional que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México haya establecido la acción de inconstitucionalidad(54) como parte de los medios de control constitucional locales porque con ello se permite que una misma norma local pueda ser impugnada en dos instancias (local y federal) al mismo tiempo, lo cual podría derivar en la emisión de dos resoluciones diversas sobre la misma materia, generando incertidumbre e inseguridad jurídicas. Señala que el hecho que el plazo para presentar la demanda en ambos medios de control sea el mismo, genera que sean excluyentes entre sí, razón por la cual estima que
el medio de control local debe ser declarado inconstitucional.
822. Al respecto tanto la Asamblea Constituyente como el Jefe de Gobierno de la Ciudad respondieron que la constitución de cada entidad es un orden jurídico específico y superior al resto de sus normas por lo que es válido que se establezca un órgano para garantizar su superioridad en su orden jurídico local, apegándose al marco que establece la Constitución Federal. De ahí que no pueda estimarse que el medio de control constitucional local genere incertidumbre jurídica por convivir con un medio de control constitucional federal.
823. Como reiteradamente hemos señalado, la Constitución Federal autoriza a las entidades federativas a establecer medios de control constitucional local para garantizar, por un lado, la superioridad de la norma fundamental local en su orden jurídico y, por otro, la protección de los derechos humanos.
824. El artículo 36, apartados A, numeral 1, B, numeral 1, y C, numeral 1, de la Constitución capitalina establece que:
· El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad contará con una Sala Constitucional que será la máxima autoridad local en materia de interpretación de la Constitución de la Ciudad de México y que tendrá a su cargo garantizar su defensa, integridad y supremacía en el sistema jurídico local.
· Dicha Sala es competente, entre otras hipótesis, para conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad que se le planteen cuando se considere que normas locales de carácter general son contrarias a la Constitución de la Ciudad.
· El plazo para promover ese medio de control es de treinta días naturales siguientes a la promulgación y publicación de la norma impugnada.
· Los sujetos legitimados para presentarla son:
Ø La o el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México;
Ø Cuando menos el treinta y tres por ciento de las y los diputados del Congreso;
Ø Cualquier organismo constitucional autónomo en la materia de su competencia;
Ø La o el Fiscal General de Justicia;
Ø Los partidos políticos en materia electoral
Ø La ciudadanía que considere afectados sus derechos, siempre reúna al menos cinco mil firmas de las personas inscritas en la lista nominal de electores de la Ciudad.
825. Por su parte, el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal establece que:
· Corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución Federal.
· El plazo para promoverla es treinta días naturales siguientes a la publicación de la norma
· Los sujetos legitimados para ello son, tratándose de la impugnación de normas locales:
Ø El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna legislatura local
Ø Los partidos políticos nacionales y los que cuenten con registro en la entidad federativa, respecto de sus leyes electorales
Ø Las comisiones Nacional y local de los Derechos Humanos
Ø El Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, así como el equivalente en la entidad federativa
Ø El Procurador General de la República
826. De la confrontación entre las características del medio de control constitucional capitalino y las de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 105 de la Constitución Federal, se evidencia que persiguen finalidades distintas(55).
827. Su diferencia esencial radica en que, tratándose de normas locales, la acción de inconstitucionalidad federal tiene por objeto impugnarlas por considerarlas contrarias al parámetro de regularidad constitucional, mientras que la capitalina tiene por objeto cuestionar una norma local pero por contravenir la Constitución de la Ciudad de México. Es decir, la materia de estudio en cada uno de los medios de control referidos es distinta y, por lo tanto, no pueden generar la duplicidad que sugiere la Procuraduría General de la República.
828. Tal y como se explicó líneas arriba, ello no podría ser de otro modo, toda vez que las entidades federativas no pueden establecer mecanismos de control constitucional local que tengan por objeto plantear la transgresión al parámetro de regularidad constitucional por parte de una norma local, porque dicho aspecto está reservado al Poder Judicial de la Federación.
829. De esta manera, no podrían generarse sentencias contradictorias entre ambos medios de control, simplemente porque la materia de su estudio no sería la misma, aun cuando ambos puedan promoverse dentro del mismo plazo y algunos de los sujetos legitimados sean coincidentes.
830. Finalmente, si hemos considerado que las entidades federativas pueden ampliar o crear derechos humanos mejorando de manera progresiva la protección de los diversos aspectos de la vida de sus habitantes, es evidente que la instauración de medios de control constitucional locales para su protección constituye una forma de potenciarlos y hacerlos exigibles, lo que de hecho impide que se conviertan en meras declaraciones o expectativas permitiendo, por el contrario, que efectivamente trasciendan a la esfera jurídica de los habitantes de la Ciudad. En esa medida, contrario a lo que sostiene la Procuraduría, la posibilidad de ampliar derechos demanda permitir que exista una multiplicidad de medios de control que permita protegerlos de manera efectiva.
Si la Ciudad de México puede contar con una acción de inconstitucionalidad propia, ¿es válido que las resoluciones de ese medio de control tengan efectos generales?
831. La Procuraduría afirma que también el artículo 36, apartado D, numerales 1, 2 y 3, de la Constitución capitalina(56) es inconstitucional al otorgar a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México la facultad de emitir declaratorias de inconstitucionalidad con efectos generales como resultado de las acciones de inconstitucionalidad que se prevén en la propia Constitución local, pues conforme al sistema de control constitucional mexicano, los jueces locales sólo están facultados para inaplicar una norma que consideren contraria al parámetro de regularidad constitucional, pero no pueden hacer una declaratoria general de inconstitucionalidad. Este tipo de declaratorias sólo la puede realizar el Poder Judicial de la Federación.
832. Sobre el particular el Jefe de Gobierno y la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México explicaron que la Suprema Corte de Justicia ya ha establecido que, con base en los artículos 40, 41 y 122, apartado A, fracción IV, de la Constitución Federal, las entidades federativas cuentan con facultades para crear medios de control constitucional. Que la Constitución de cada entidad es un orden jurídico específico y superior al resto de las normas locales, por lo que es válido que existan mecanismos para garantizar esta superioridad constitucional en la entidad federativa. Agregan que los jueces y magistrados del Poder Judicial local (y la Sala Constitucional capitalina como parte del mismo) no tienen posibilidad de emitir declaratorias generales de inconstitucionalidad basándose en la jurisprudencia derivada del expediente varios 912/2010 que únicamente les permite inaplicar aquellas normas que son contrarias a la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que México es parte.
833. Por tanto, la interrogante a despejar en este apartado es si la resolución emitida por la Sala Constitucional de la Ciudad de México en una acción de inconstitucionalidad puede desembocar en una declaratoria de inconstitucionalidad y si, además, ésta puede tener efectos generales.
834. Al resolver el expediente varios 912/2010 y en la tesis P.LXVII/2011(9ª)(57) determinamos que los jueces de las entidades federativas no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales(58). La facultad para inaplicar un cuerpo
normativo cuando sea contrario a los derechos humanos del parámetro de regularidad constitucional no les alcanza, por así decirlo, para declarar con efectos generales que una norma es inconstitucional.
835. Sin embargo, dicho criterio se adoptó sólo en referencia a los jueces de jurisdicción ordinaria de legalidad. Es decir, respecto de los órganos jurisdiccionales que sustancian y deciden procesos en los que la litis a resolver no es la constitucionalidad o convencionalidad de una norma general, sino la resolución de algún tema jurídico controvertido atinente a cuestiones de legalidad(59).
836. En esa oportunidad no analizamos ni resolvimos si los jueces locales que tienen como función principal y directa el control constitucional de normas generales están o no constitucionalmente habilitados para declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales. Hoy estimamos que sí lo están, pero, se insiste, sólo respecto de normas locales.
837. Como se sostuvo en este fallo, los derechos humanos son una responsabilidad compartida de todos los niveles de gobierno del Estado Mexicano que incluye la facultad de potenciar su alcance. A nuestro juicio, esta facultad también debe implicar la atribución para todos los niveles de gobierno de diseñar, en el ámbito de sus competencias, los procedimientos y regulación que también potencien los mecanismos de protección, tutela y garantía de los derechos humanos precisamente para hacer exigibles y efectivos esos derechos.
838. Las entidades federativas están autorizadas constitucionalmente para establecer medios de control constitucional. Ello significa que pueden habilitar a sus órganos judiciales para analizar la validez constitucional de los actos o normas emanados de sus autoridades en una vía directa, esto es, a través de procedimientos que permitan realizar planteamientos que se dirijan expresa y directamente a controvertir la constitucionalidad de algún acto de autoridad o norma general.
839. Si esta es su tarea central, no vemos por qué las entidades federativas estarían impedidas, en ejercicio de la libertad configurativa de que gozan, para determinar que el control constitucional de normas que realicen sus jueces a través de los medios locales de control de constitucionalidad tenga efectos generales, es decir, que sus determinaciones cobren aplicabilidad e irradien en todo el orden jurídico local. Se trata de una posibilidad que brinda una mayor protección a los derechos de los habitantes de las entidades federativas. Si la autoridad judicial competente encuentra que cierta norma local es inconstitucional (esto es, violatoria de la Constitución local), qué mejor que dicha decisión beneficie no sólo a la persona que ha promovido el medio de impugnación correspondiente, sino a todos aquellos que pudieran llegar a colocarse en los supuestos de la norma reclamada. En los medios de control constitucional en abstracto incluso esta posibilidad cobra mayor relevancia.
840. Cabe aclarar que se trata de una posibilidad, más no de una obligación. Las entidades federativas son libres para determinar si desean o no establecer los efectos generales dentro de su orden jurídico.
841. Por otro lado y a la luz del desarrollo constitucional y jurisprudencial de las últimas décadas, consideramos que no podemos ver a la declaratoria de inconstitucionalidad con efectos generales como una atribución que sólo deba descansar en la Suprema Corte de Justicia. Es cierto que su competencia en materia de control constitucional no se limita al ámbito federal, sino que incluye los actos y normas de todas las autoridades del país, pues se trata del garante del orden constitucional y de su supremacía. Sin embargo, no encontramos que su competencia constitucional se vea afectada mediante la instauración de medios de control constitucional local que complementen y apoyen esa función. Las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal seguirán vigentes y el orden jurídico local nada puede decir o regular que afecte dichos medios de control. Además, como se dijo, la materia u objetivos de las acciones de inconstitucionalidad a nivel federal tratándose de normas locales difieren de los que corresponden a las acciones de inconstitucionalidad de la Ciudad de México.
842. Asimismo, consideramos que la decisión de una entidad federativa de convertir a su poder judicial en "legislador negativo" a través de medios de control constitucional local no se contrapone con los
principios que esta Corte ya ha desarrollado ampliamente en torno a la división de poderes(60). Una de las principales razones de ser de los poderes judiciales en cualquier sistema republicano es servir de contrapeso a los demás poderes y especialmente en tratándose de la salvaguarda de la supremacía del orden constitucional en general y del respeto a los derechos humanos en particular. En tal contexto, la facultad de realizar el control constitucional de normas forma parte de ese sistema de frenos y contrapesos, mismo que puede ser modulado por cada entidad federativa según sus necesidades específicas y contexto, pudiendo optar porque ese control tenga efectos generales.
843. Del mismo modo que las facultades de la Suprema Corte de Justicia de dar efectos generales a sus sentencias sobre inconstitucionalidad de normas no vulneran las atribuciones del Poder Legislativo Federal (aun y cuando la Corte también se erige en Tribunal Constitucional de todo el país), la misma facultad depositada en un poder judicial local no puede interpretarse como una invasión de la competencia del órgano legislativo estatal. La división de poderes, hemos dicho, debe interpretarse con flexibilidad y enmarcar los pesos y contrapesos entre aquéllos de forma sistemática con las facultades y responsabilidades de cada uno, junto con los demás principios constitucionales que cobran aplicabilidad. Siempre y cuando la atribución de que se trate no implique una dependencia o subordinación de otro poder(61) o provoque un deficiente o incorrecto desempeño de otro de los poderes(62), las entidades federativas gozan de amplia libertad configurativa en este rubro. Consideramos que, en el caso, no se actualizan esos extremos. El Poder Legislativo de la Ciudad sigue gozando de amplias atribuciones y autonomía para aprobar las normas generales que estime convenientes para regular las distintas materias que caen en las competencias de la entidad federativa y lo podrá hacer sin que exista una intromisión o dependencia directas del Poder Judicial de la Ciudad y sin que ello signifique entorpecer el desempeño de aquél. Se trata más bien de una coordinación, colaboración o diálogo entre poderes sobre el alcance de constitucionalidad que tienen las normas generales en la Capital en aras de una mayor protección de los derechos de sus habitantes.
844. Nuestra decisión descansa también en la convicción de que el federalismo mexicano debe potenciar las facultades de todos los órganos de gobierno. Si bien usualmente las discusiones o menciones sobre el sistema federal se refieren a la competencia o a facultades legislativas, no menos cierto es que nuestros criterios sobre el federalismo también deben alcanzar a la función judicial en nuestro país. En esta medida, los principios sobre la división de poderes plasmados en la Constitución Federal y las reformas constitucionales que han tenido por objeto el fortalecimiento e independencia de los poderes judiciales locales(63), también deben interpretarse, como lo hemos hecho a lo largo de esta resolución, en conjunto o de manera sistemática con las disposiciones constitucionales relacionadas con los derechos humanos que ordenan, por un lado, una interpretación que proteja con mayor amplitud a las personas y, por otro, que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, protejan y garanticen los derechos humanos. Creemos que eso es precisamente lo que hizo la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México al facultar a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad para emitir declaratorias de inconstitucionalidad con efectos generales.
845. En virtud de lo anterior concluimos que los jueces de las entidades federativas que tengan competencia para ejercer control constitucional de actos o normas, sí pueden en principio realizar declaratorias de inconstitucionalidad con efectos generales, siempre que así lo determine el Poder Constituyente local y la regulación local respectiva de esa institución no obstaculice de manera directa y material en el ejercicio de la misma facultad de este Máximo Tribunal.
846. Por lo tanto, estimamos que es infundado este concepto de invalidez y se reconoce la validez constitucional del artículo 36, apartado B, numeral 1, inciso c), y apartado D, numerales 1, 2 y 3, de la Constitución de la Ciudad de México.
¿La Ciudad de México puede crear la acción efectiva de protección de derechos como parte de los medios de control constitucional en la Capital?
847. Finalmente, la Procuraduría General de la República afirma que la acción de protección efectiva de derechos que establece el artículo 36, apartado B, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad(64) a cargo de las y los jueces de tutela es inconstitucional, en virtud de que (i) conforme a los artículos
103 y 107 constitucionales, la atribución de conocer de toda controversia que se suscite por actos, omisiones o normas contrarias a los derechos humanos es exclusiva del Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo, y (ii) la acción de protección de derechos capitalina no constituye un recurso efectivo para reparar la violación a los derechos humanos, por lo que se vulnera el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(65), justamente porque la única instancia competente para conocer y reparar la violación a los mismos es el juicio de amparo en la jurisdicción federal.
848. Al respecto, el Jefe de Gobierno señaló que el juicio de protección efectiva de derechos no invade atribuciones de los tribunales federales, pues la competencia de los jueces de tutela encargados de su tramitación se limita exclusivamente a la protección de los derechos previstos en la Constitución de la Ciudad de México. Aunque acepta que el medio idóneo para proteger los derechos humanos previstos en la Constitución Federal es el juicio de amparo, argumenta que el juicio de protección efectiva de derechos es uno de los medios de control constitucional local que la Ciudad puede establecer para asegurar la supremacía de su propia Constitución. Añade que el precepto impugnado no sólo no vulnera el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino que lo cumplimenta al conceder a todos los habitantes de la Ciudad el derecho de interponer un recurso de defensa efectivo para sus derechos humanos.
849. La Asamblea Constituyente también dijo que la Constitución capitalina en ningún momento modifica el criterio de prelación de las normas de derechos humanos (la Constitución y los tratados internacionales ratificados por México) y, por tanto, no afectó el parámetro de regularidad constitucional del artículo 1 de la Constitución Federal. Además, que la acción de protección efectiva de derechos guarda coherencia con las obligaciones de las autoridades de la Ciudad para garantizarles a sus habitantes y transeúntes la protección más amplia de los derechos humanos. Alega también que la Constitución capitalina no contraría el sistema de control constitucional del orden jurídico mexicano y en ningún momento busca arrogarse facultades del Poder Judicial de la Federación, pues los artículos que hacen referencia a la Constitución Federal sólo establecen la supremacía del orden constitucional sobre el orden jurídico local. Adicionalmente, el juicio de protección efectiva de derechos se encuadra en las facultades de la Ciudad de México pues la competencia de los jueces de tutela no puede extenderse a los juicios de amparo ni a materias exclusivas de la Federación.
850. Adicionalmente, la Asamblea Constituyente argumenta que con las normas impugnadas se cumple con el artículo 25 de la Convención Americana, que también obliga a las autoridades de la Ciudad como parte del Estado mexicano. Asimismo, dichas normas otorgan una protección más favorable, por lo que no hay motivo para invalidarlas. Finalmente, menciona que el artículo 122, apartado A, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Federal habilita expresamente a la Asamblea Constituyente a establecer las normas y garantías de la protección de los derechos humanos en la Ciudad de México, entre las que se encuentra establecer un medio de control constitucional local a través del juicio de protección efectiva de derechos.
851. Consideramos que la Procuraduría General de la República no tiene razón en cuanto a que el precepto referido en este apartado es inconstitucional.
852. Como lo dejamos claro en párrafos anteriores, las entidades federativas sí pueden establecer juicios locales de protección de derechos humanos a nivel local, siempre que su diseño y regulación no invadan las facultades de otro poder o nivel de gobierno.
853. En esa medida, consideramos que, al igual que la acción de inconstitucionalidad local, el juicio de protección efectiva de derechos consagrado en la Constitución de la Ciudad de México es constitucionalmente válido en virtud de que, contrario a lo que alega la Procuraduría, no invade las facultades del Poder Judicial de la Federación rencionadas con el juicio de amparo.
854. Nuevamente, la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México fue cuidadosa al señalar que el juicio local que nos ocupa se promoverá para reclamar actos o normas locales y en él sólo se podrá proponer la violación a los derechos previstos en la Constitución capitalina. De esta manera, respeta las atribuciones exclusivas de los Tribunales de la Federación que, en términos del artículo 103 de la Constitución, son competentes para resolver los reclamos sobre violaciones a derechos
humanos reconocidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales.
855. Como las finalidades u objetivos que persiguen ambos medios de tutela son distintas, el medio de control constitucional local no puede estimarse violatorio de la Constitución Federal.
856. Es importante señalar que, conforme al criterio que este Tribunal Pleno ya ha adoptado(66), el juicio de tutela local y, sobre todo, su posterior revisión por la Sala Constitucional de la Ciudad, podrán ser impugnados ante los tribunales colegiados de circuito en un juicio de amparo directo, conforme a los artículos 103, fracción I, y 107, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal. De esta manera, se garantiza que las interpretaciones que realice esa Sala sean revisadas y, en su caso, validadas por el Poder judicial de la Federación, como intérprete último del marco jurídico mexicano en materia de derechos humanos.
857. Por último, también consideramos infundado que el artículo impugnado sea contrario al artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como se recordará, la Procuraduría considera que se viola esa norma porque sólo los órganos del Poder Judicial de la Federación tienen competencia para conocer y reparar las violaciones a derechos humanos. Sin embargo, no podemos coincidir con tal aseveración porque incorrectamente presupone que existe una competencia exclusiva a favor de los jueces de la Federación en dicha materia. Como ha quedado claro en esta sentencia, los derechos humanos son una responsabilidad compartida entre los diversos niveles de gobierno del Estado mexicano. De igual manera, nuestra interpretación jurisprudencial y lo desarrollado en los párrafos precedentes dan muestra de que tanto los jueces locales como los federales son competentes para conocer y reparar tales violaciones, en el ámbito de sus competencias y conforme a las funciones que unos y otros cumplen en nuestro orden jurídico.
858. En virtud de las consideraciones antes descritas, se reconoce la validez del artículo 36, apartado B, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México.
VII. EFECTOS DE LA SENTENCIA
859. En términos de los artículos 41, fracción IV(67), y 45, párrafo primero(68), en relación con el 73(69) de la Ley Reglamentaria, es necesario fijar, entre otros aspectos, los alcances de esta sentencia, así como el momento a partir del cual surtirá efectos, lo que se hace en los siguientes términos:
1. Declaraciones de invalidez
860. En el apartado VI de este fallo se declaró la invalidez de los siguientes artículos de la Constitución de la Ciudad de México:
a) Artículo 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa "Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local.".
b) Artículo 4, apartado A, numeral 6, en las porciones normativas "y convencionalidad", "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en", así como "y las leyes que de ella emanen.".
c) Artículo 11, apartado L, párrafo segundo.
d) Artículo 18, apartado A, numeral 3, párrafo primero, únicamente en las porciones normativas "arqueológicos" así como "y paleontológicos".
e) Artículo 32, apartado C, numeral 1, inciso m).
f) Artículo 33, numeral 1, en la porción normativa "Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano".
g) Artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en su porción normativa "de los cuales tres deberán contar con carrera judicial".
h) Artículo 36, apartado B, numeral 4.
i) Artículo 44, apartado A, numeral 3, en la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.".
j) Artículo 44, apartado B, numeral 1, incisos a), del c) al h) y o).
k) Artículo 45, apartado B.
l) Artículo 48, numeral 4, inciso e).
m) Artículo 69, numeral 1.
2. Extensión de efectos
861. Con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria y en virtud de que en la Sección VI, Apartado C, Subapartado 2, de este fallo se concluyó que el artículo 69, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México es inconstitucional al establecer indebidamente un procedimiento para admitir a discusión las reformas a la propia Constitución local, procede declarar también la invalidez de las siguientes porciones normativas del propio artículo 69 que se refieren a la "admisión" de las iniciativas de modificaciones a la Constitución Capitalina:
· Del numeral 2, la porción "Una vez admitidas".
· Del numeral 3 la porción "admitidas".
· Del numeral 4, la porción "admitidas".
· Del numeral 6, la porción "serán admitidas de inmediato para su discusión y".
3. Momento en el que surtirán efectos las declaraciones de invalidez
862. Con fundamento en el artículo 45, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria, las declaraciones de invalidez a que se refiere este fallo surtirán efectos a partir de la publicación de los puntos resolutivos de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.
863. Ahora bien, en la jurisprudencia P. /J. 84/2007(70) precisamos que las facultades de esta Suprema Corte para determinar los efectos de las sentencias estimatorias, por un lado, comprenden la posibilidad de fijar "todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda" y, por otro lado, que deben respetar el sistema jurídico constitucional del cual derivan. Asimismo, sostuvimos que los efectos que se impriman en las sentencias estimatorias en vía de acción de inconstitucionalidad deben, de manera central, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, aunque al mismo tiempo, se debe evitar generar una situación de mayor inconstitucionalidad o de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, así como afectar injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales).
864. A partir de lo anterior, por lo que hace a la declaración de invalidez a que se refiere el inciso e) antes referido (artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en su porción normativa "de los cuales tres deberán contar con carrera judicial") y considerando que el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México es una institución fundamental del orden jurídico local que en todo momento debe estar integrada conforme a las bases constitucionales que se han detallado en esta sentencia, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que sólo podrán designarse los primeros integrantes del nuevo Consejo de la Judicatura de la Capital (en términos del artículo vigésimo tercero transitorio de la Constitución de la Ciudad de México), cuando el Congreso de la Ciudad haya realizado las adecuaciones necesarias a la Constitución local. Esta decisión deberá notificarse al Congreso de la Ciudad de México, en su carácter de Constituyente Permanente local, al quedar debidamente constituido e instalado el diecisiete de septiembre de dos mil dieciocho(71).
865. No se hace un pronunciamiento sobre retroactividad de efectos por lo que hace a las disposiciones en materia penal toda vez que el presente asunto fue resuelto antes de la entrada en vigor de la Constitución de la Ciudad de México, aunado a que los resolutivos de la presente resolución ya fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el día once de septiembre de dos mil dieciocho, surtiendo sus efectos a partir de ese día.
866. Finalmente, se exhorta al Congreso de la Ciudad de México para que realice las adecuaciones
correspondientes en la legislación secundaria de la Ciudad a efecto de ajustarse a lo resuelto en la presente ejecutoria.
VIII. RESOLUTIVOS
PRIMERO. Sin perjuicio de lo decidido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete, son procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad 18/2017, promovida por la Procuraduría General de la República y 19/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
SEGUNDO. Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad 18/2017, promovida por la Procuraduría General de la República respecto del artículo 35, apartado A, de la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad el cinco de febrero de dos mil diecisiete, en términos de la Sección V de la presente ejecutoria.
TERCERO. Se desestima la acción de inconstitucionalidad 18/2017, respecto de la impugnación de los artículos 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa "generales"; 25, apartados A, numeral 5, en la porción normativa "y revocación de mandato", G y H, numeral 3; 35, apartado E, numeral 2, párrafos primero, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano" y segundo, y 44, apartado A, numeral 3, en la porción normativa "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público.", de la Constitución Política de la Ciudad de México.
CUARTO. Se reconoce la validez de los artículos 3, numerales 1 y 2, 4, apartados A, numerales 1, en las porciones normativas "En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas" así como "y locales"; y 6, en las porciones normativas "Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad", "favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a" y "esta Constitución", B, numerales 1 y 3; 6, apartados A, numeral 2, en la porción normativa "La vida digna contiene implícitamente el derecho a una muerte digna" -al tenor de la interpretación conforme contenida en la Sección VI, Apartado B, Subapartado 3 de esta sentencia-, C, numerales 1 y 2, D, numeral 2, E, F, e I; 7, apartado C, numeral 2; 8, apartado C; 9, apartados D, numeral 7 y F, numeral 3, en la porción normativa "Es inalienable, inembargable, irrenunciable"; 10, apartado B al tenor de la interpretación conforme contenida en la Sección VI, Apartado B, Subapartado 10 de esta sentencia-; 11, apartados I y P; 18, apartado A, numeral 3, párrafo primerocon la salvedad precisada en el punto resolutivo quinto de esta ejecutoria; 20, numerales 2, 7 y 10; 21, apartado D, fracción I, inciso a); 29, apartado D, inciso q); 30, numeral 7 -en la inteligencia de que éste último se refiere al sistema precisado en el inciso p) del apartado D del referido artículo 29-; 36, apartados B, numerales 1, inciso c), y 3, y D, numerales 1, 2 y 3; 42, apartado C, numeral 3, en la porción normativa "y justicia cívica"; 44, apartado A, numeral 5; 46, apartado A, párrafo primero, inciso f); 48, numeral 4, inciso b); 51, numeral 3; 69, numerales 3 y 6 -con las salvedades precisadas en el punto resolutivo quinto de esta ejecutoria-; así como de los artículos transitorios quinto y octavo, párrafo primero, de la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad el cinco de febrero de dos mil diecisiete, en términos de la Sección VI, Apartados A, B, subapartados 1) al 10), C, subapartados 2) al 6) y 8), D, subapartados 1) al 3), 5) y 6), E, subapartado 2), y F, subapartados 1) y 2), de este fallo.
QUINTO. Se declara la invalidez de los artículos 4, apartado A, numerales 1, en la porción normativa "Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local." y 6, en las porciones normativas "y convencionalidad", "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en", así como "y las leyes que de ella emanen."; 11, apartado L, párrafo segundo; 18, apartado A, numeral 3, párrafo primero, en las porciones normativas "arqueológicos" así como "y paleontológicos"; 32, apartado C, numeral 1, inciso m); 33, numeral 1, en la porción normativa "Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano"; 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en la porción normativa "de los cuales tres deberán contar con carrera judicial"; 36, apartado B, numeral 4; 44, apartados A, numeral 3, en la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial." y B, numeral 1, incisos a), del c) al h) y o); 45, apartado B; 48, numeral 4, inciso e), y 69, numeral 1, de la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad el cinco de febrero de dos mil diecisiete y, en vía de consecuencia, la del artículo 69, numerales 2, en la porción normativa "Una vez admitidas", 3, en la porción normativa "admitidas", 4, en la porción normativa "admitidas" y 6, en la porción normativa "serán admitidas de inmediato para su discusión y", del citado ordenamiento; en términos de las Secciones VI, Apartados B, subapartados 8) y 11), C, subapartados 2), 6) y 7), D, subapartado 4), E, subapartado 3), y F, subapartado 1), y VII; y para los efectos precisados en la Sección VII de este fallo.
SEXTO. Las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la publicación de los puntos resolutivos de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.
SÉPTIMO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de las secciones I, II, III y IV relativas, respectivamente, a los antecedentes, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección V, relativa a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto del artículo 35, apartado A, de la Constitución Política de la Ciudad de México.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se expresó una mayoría de siete votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como "¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte primera, en el sentido de declarar la invalidez del artículo 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa "generales", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea, Piña Hernández y Laynez Potisek votaron por su validez.
Se expresó una mayoría de seis votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 1), denominado "Revocación de mandato", en el sentido de declarar la invalidez del artículo 25, apartados A, numeral 5, en la porción normativa "y revocación de mandato", G y H, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Laynez Potisek votaron por su validez.
Se expresó una mayoría de siete votos de los señores Ministros Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la cuestión VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 6), denominado "Consejo de la Judicatura local", en el sentido de declarar la invalidez del artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas y Laynez Potisek votaron por su validez.
Se expresó una mayoría de siete votos de los señores Ministros Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la cuestión VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 6), denominado "Consejo de la Judicatura local", en el sentido de declarar la invalidez del artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas y Laynez Potisek votaron por su validez. La señora Ministra Luna Ramos anunció voto particular.
Se expresó una mayoría de seis votos de los señores Ministros Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I. y Pérez Dayán, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 11), denominado "Impugnaciones relacionadas con la materia procesal penal", en su parte primera, denominada "Procedimiento penal", en el sentido de declarar la invalidez del artículo 44, apartado A, numeral 3, en la porción normativa "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales votaron por su validez.
Dados los resultados obtenidos, el Tribunal Pleno determinó desestimar el planteamiento consistente en declarar la invalidez de los artículos 4, apartado A, numerales 1, en la porción normativa "generales", 25, apartados A, numeral 5, en la porción normativa "y revocación de mandato", G y H, numeral 3, 35, apartado E, numeral 2, párrafos primero, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano", y segundo, y 44, apartado A, numeral 3, en la porción normativa "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público", de la Constitución Política de la Ciudad de México, al no alcanzar una mayoría calificada, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz en contra de las consideraciones y por razones diferentes, Luna Ramos apartándose de las consideraciones, en la inteligencia de que en las constituciones locales no se pueden crear derechos distintos a los establecidos en la Constitución General y en los tratados internacionales, sino solamente se pueden reglamentar o ampliar y, en todo caso, si se definen, tienen que ser acordes con lo previsto en esos instrumentos normativos, Franco González Salas separándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea separándose de algunas consideraciones, Pardo Rebolledo separándose de algunas consideraciones, Piña Hernández apartándose de las consideraciones, salvo las indicadas en los párrafos del 61 a 64, Medina Mora I. con precisiones y apartándose de las consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales con precisiones y en contra de algunas consideraciones, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado A, denominado "¿PUEDE LA CIUDAD DE MÉXICO AMPLIAR DERECHOS HUMANOS Y RECONOCER DERECHOS NUEVOS?", consistente en declarar infundado el concepto de invalidez de la accionante referente a que el Constituyente de la Ciudad de México carece de competencia para ampliar derechos humanos y reconocer derechos nuevos, en relación con los artículos 3, numerales 1 y 2, y del 4 al 14 de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea y Pardo Rebolledo anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en sus apartados B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartados 6), denominado "Celebración de tratados internacionales y política exterior", y 9), denominado "Ciencia y tecnología", D, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS", subapartados 3), denominado "Secreto profesional para periodistas", y 5), denominado "Libertad de asociación", y F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como "¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte primera, consistentes, respectivamente, en reconocer la validez de los artículos 4, apartado A, numeral 1, en las porciones normativas "En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en" y "esta Constitución", 6, apartado C, numeral 1, 7, apartado C, numeral 2, 8, apartado C, y 20, numerales 2, 7 y 10, de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como ¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz y Presidente Aguilar Morales votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Piña Hernández, Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como "¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 4, apartado A, numeral 1, en las porciones normativas "y en las normas" así como "y locales", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Medina Mora I. y Pérez Dayán votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 2), identificado como "¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?", en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 4, apartado A, numeral 6, en las porciones normativas "Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad", "favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a" y "esta Constitución", de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 2), identificado como "¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?", en su parte segunda, consistente en reconocer la validez del artículo 4, apartado B, numerales 1 y 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra y anunció votos concurrente y particular. La señora Ministra Luna Ramos anunció voto concurrente. La señora Ministra Piña Hernández reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas con consideraciones adicionales, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 3), denominado "Derecho a una muerte digna", consistente en reconocer la validez del artículo 6, apartado A, numeral 2, en la porción normativa "La vida digna contiene implícitamente el derecho a una muerte digna", de la Constitución Política de la Ciudad de México, al tenor de la interpretación conforme propuesta. Los señores Ministros Cossío Díaz y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Franco González Salas y Piña Hernández anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Cossío Díaz anunció voto particular. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con una interpretación conforme, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado D, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS", subapartado 1), denominado "Derecho a la identidad", consistente en reconocer la validez del artículo 6, apartado C, numeral 2, de la Constitución Política de la Ciudad de México. La señora Ministra Piña Hernández anunció voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz con precisiones, Luna Ramos apartándose de las consideraciones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea apartándose de algunas consideraciones, Pardo Rebolledo, Piña Hernández al tenor de una interpretación conforme, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado D, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS", subapartado 6), denominado "Reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar", consistente en reconocer la validez del artículo 6, apartado D, numeral 2, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz y Pardo Rebolledo anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores Ministros Franco González Salas y Medina Mora I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea por razones adicionales, Pardo Rebolledo apartándose de algunas consideraciones, Piña Hernández apartándose del estudio de establecimiento de los tipos penales y con consideraciones adicionales, Medina Mora I. apartándose de algunas consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales con algunas consideraciones adicionales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 2), denominado "Derechos sexuales y reproductivos", consistente en reconocer la validez del artículo 6, apartados E y F, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Presidente Aguilar Morales anunció voto concurrente. El señor Ministro Medina Mora I. reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos apartándose de las consideraciones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea separándose de las consideraciones y por razones adicionales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con salvedades en las consideraciones, Medina Mora I. con salvedades, Laynez Potisek, Pérez Dayán separándose del párrafo 629 y Presidente Aguilar Morales separándose del párrafo 629, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado D, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS", subapartado 2), denominado "Libertad de culto y protección especial a minorías religiosas", consistente en reconocer la validez de los artículos 6, apartado I, y 11, apartado P, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz y Medina Mora I. anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Franco González Salas recordó que formulará voto concurrente general.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena salvo por la porción normativa "médico y terapéutico", Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández al tenor de una interpretación conforme, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 1), denominado "Uso medicinal de la cannabis", consistente en reconocer la validez de los artículos 9, apartado D, numeral 7, y transitorio quinto de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz y Franco González Salas votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. La señora Ministra Piña Hernández anunció voto concurrente. Los señores Ministros Luna Ramos y Medina Mora I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos por diversas consideraciones, Franco González Salas con algunas consideraciones diferentes, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I. con consideraciones diferentes y adicionales, Laynez Potisek, Pérez Dayán y por la invalidez de la porción normativa "La gestión del agua será pública y sin fines de lucro" y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 7), denominado "Derecho al agua", consistente en reconocer la validez del artículo 9, apartado F, numeral 3, en la porción normativa "Es inalienable, inembargable, irrenunciable", de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz con diferentes razones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 10), denominado "Derechos laborales", consistente en reconocer la validez del artículo 10, apartado B, numerales del 1 al 3, 5, incisos b), c), e), f) y g), 9, y del 11 al 13, de la Constitución Política de la Ciudad de México, al tenor de la interpretación conforme propuesta. Los señores Ministros Luna Ramos, Medina Mora I. y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Luna Ramos y Medina Mora I. anunciaron sendos votos particulares. La señora Ministra Piña Hernández reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los señores Ministros Cossío Díaz con diferentes razones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 10), denominado "Derechos laborales", consistente en reconocer la validez del artículo 10, apartado B, numerales 4, 5, incisos a) y d), 6, 7, 8, 10 y 14, de la Constitución Política de la Ciudad de México, al tenor de la interpretación conforme propuesta. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena con precisiones sobre las porciones normativas que considera inconstitucionales, Luna Ramos, Medina Mora I. y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Luna Ramos y Medina Mora I. anunciaron sendos votos particulares. La señora Ministra Piña Hernández reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 5), denominado "Derechos de migrantes", consistente en reconocer la validez del artículo 11, apartado I, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 8), denominado "Patrimonio de la Ciudad", en sus partes primera, denominada "Sobre la obligación para el registro y catalogación del patrimonio (primer enunciado del numeral impugnado)", y segunda, denominada "Sobre la obligación de preservación (segundo enunciado del numeral impugnado)", consistentes, respectivamente, en reconocer la validez del artículo 18, apartado A, numeral 3, párrafo primero, en las porciones normativas "El Gobierno de la Ciudad y las alcaldías, en coordinación con el gobierno federal, y conforme a la ley en la materia, establecerán la obligación para el registro y catalogación del patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial", "Esta misma ley establecerá la obligación de la preservación de todos aquellos bienes declarados como monumentos, zonas, paisajes y rutas culturales y conjuntos", "artísticos" y "que se encuentren en su territorio, así como los espacios naturales y rurales con categoría de protección", de la Constitución Política de la Ciudad de México. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 8), denominado "Patrimonio de la Ciudad", en su parte segunda, denominada "Sobre la obligación de preservación (segundo enunciado del numeral impugnado)", consistente en reconocer la validez del artículo 18, apartado A, numeral 3, párrafo primero, en la porción normativa "históricos" de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales votaron en contra. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo con una interpretación conforme, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 8), denominado "Recepción de recursos federales por las alcaldías", consistente en reconocer la validez del artículo 21, apartado D, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de la Ciudad de México, al tenor de la interpretación sistemática propuesta. Los señores Ministros Luna Ramos y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Cossío Díaz, Piña Hernández y Medina Mora I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes. El señor Ministro Franco González Salas reservó su derecho de formular voto concurrente y el señor Ministro Pardo Rebolledo se adhirió a éste, con la anuencia de aquél. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea recordó que formulará voto concurrente general.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo salvo por el artículo 30, numeral 7, en la porción normativa "inciso q) del", Piña Hernández salvo por el artículo 30, numeral 7, en la porción normativa "inciso q) del", Medina Mora I. en contra del párrafo 566 y con precisiones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales salvo por el artículo 30, numeral 7, en la porción normativa "inciso q) del", respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 5), denominado "Parlamento metropolitano", consistente en reconocer la validez de los artículos 29, apartado D, inciso q), y 30, numeral 7 -precisando que la remisión es al inciso p), no al q)-, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Cossío Díaz anunció voto concurrente. El señor Ministro Franco González Salas reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones y con algunas razones adicionales, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 2), denominado "Medios locales de control de constitucionalidad", en su parte segunda, denominada "¿Es constitucionalmente válido que la Ciudad de México establezca acciones de inconstitucionalidad en su Constitución local?", consistente en reconocer la validez del artículo 36, apartado B, numeral 1, inciso c), de la Constitución Política de la Ciudad de México. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra y anunció voto particular. Los señores Ministros Franco González Salas y Zaldívar Lelo de Larrea recordaron que anunciaron sendos votos concurrentes generales. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández por consideraciones adicionales, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 2), denominado "Medios locales de control de constitucionalidad", en su parte cuarta, denominada "¿La Ciudad de México puede crear la acción efectiva de protección de derechos como parte de los medios de control constitucional en la Capital?", consistente en reconocer la validez del artículo 36, apartado B, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Pérez Dayán votó en contra. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas separándose de algunas consideraciones y con algunas razones adicionales, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 2), denominado "Medios locales de control de constitucionalidad", en su parte tercera, denominada "Si la Ciudad de México puede contar con una acción de inconstitucionalidad propia, ¿es válido que las resoluciones de ese medio de control tengan efectos generales?", consistente en reconocer la validez del artículo 36, apartado D, numerales 1, 2 y 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Franco González Salas recordó que anunció voto concurrente general. El señor Ministro Cossío Díaz anunció voto concurrente. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández en contra de la primera parte del estudio y por razones adicionales, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 4), denominado "Justicia cívica", consistente en reconocer la validez del artículo 42, apartado C, numeral 3, en la porción normativa "y justicia cívica", de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra. Los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas y Piña Hernández reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos apartándose de las consideraciones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 4), denominado "Requisitos para elegir al Fiscal General", consistente en reconocer la validez del artículo 44, apartado A, numeral 5, de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de las consideraciones, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales con algunas razones adicionales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 3), denominado "Instituto de Defensoría como órgano constitucional autónomo", consistente en reconocer la validez de los artículos 46, apartado A, párrafo primero, inciso f), y 51, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz y Presidente Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Franco González Salas recordó que formulará voto concurrente general.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado E, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Impedimento en asuntos jurisdiccionales y electorales", consistente en declarar infundada la omisión legislativa alegada en contra del artículo 48, numeral 4, de la Constitución Política de la Ciudad de México, en cuanto a regular o prever que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México no podrá pronunciarse sobre aspectos jurisdiccionales y electorales.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos apartándose de algunas consideraciones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado E, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 2), denominado "Violaciones graves a derechos humanos", consistente en reconocer la validez del artículo 48, numeral 4, inciso b), de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Cossío Díaz anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores Ministros Franco González Salas y Zaldívar Lelo de Larrea recordaron que anunciaron sendos votos concurrentes generales.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de algunas consideraciones, Luna Ramos apartándose de algunas consideraciones, Franco González Salas apartándose de algunas consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I. apartándose de algunas consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales apartándose de algunas consideraciones, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 2), denominado "Requisitos de reforma a la Constitución", consistente en reconocer la validez del artículo 69, numerales 3 y 6, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea recordó que formulará voto concurrente general.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como ¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte segunda, consistente en reconocer la validez del artículo transitorio octavo, párrafo primero, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Pérez Dayán votó en contra. La señora Ministra Luna Ramos anunció voto concurrente.
En relación con el punto resolutivo quinto:
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 1), identificado como ¿Puede la Ciudad de México disponer que en la Capital son válidos tanto los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y los tratados internacionales como los reconocidos en su Constitución local y en las leyes generales y locales? En su caso, ¿puede denominar al conjunto de todos ellos como el "parámetro de regularidad constitucional local"?", en su parte primera, consistente en declarar la invalidez del artículo 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa "Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local", de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena votó en contra.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 2), identificado como "¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?", en su parte primera, consistente en declarar la invalidez del artículo 4, apartado A, numeral 6, en las porciones normativas "y convencionalidad" y "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en" de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Laynez Potisek votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea con aclaraciones en cuanto al sentido de su voto, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con aclaraciones en cuanto al sentido de su voto, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado F, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 1), denominado "Parámetro de regularidad constitucional local' y control constitucional por inaplicación", en su cuestionamiento 2), identificado como "¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas cuando resulten contrarias tanto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, como cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local?", en su parte primera, consistente en declarar la invalidez del artículo 4, apartado A, numeral 6, en la porción normativa "y las leyes que de ella emanen", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz y Laynez Potisek votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Laynez Potisek anunciaron sendos votos particulares.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 11), denominado "Impugnaciones relacionadas con la materia procesal penal", en sus partes primera, denominada "Procedimiento penal", segunda, denominada "Ejecución de penas y reinserción social", y tercera, denominada "Justicia para adolescentes", consistentes, respectivamente, en declarar la invalidez de los artículos 11, apartado L, párrafo segundo, 44, apartado B, numeral 1, incisos a), del c) al h) y o), y 45, apartado B, numerales 1 al 7, de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 8), denominado "Patrimonio de la Ciudad", en su parte segunda, denominada "Sobre la obligación de preservación (segundo enunciado del numeral impugnado)", consistente en declarar la invalidez del artículo 18, apartado A, numeral 3, párrafo primero, en las porciones normativas "arqueológicos" así como "y paleontológicos", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Las señoras Ministras Luna Ramos y Piña Hernández votaron en contra. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 7), denominado "Fijación de tabuladores para remuneraciones", consistente en declarar la invalidez del artículo 32, apartado C, numeral 1, inciso m), de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Pardo Rebolledo se ausentó durante esta votación.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado D, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS", subapartado 4), denominado "Ajustes a remuneraciones de servidores públicos", consistente en declarar la invalidez del artículo 33, numeral 1, en la porción normativa "Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano", de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea y Laynez Potisek votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con precisiones, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 6), denominado "Consejo de la Judicatura local", consistente en declarar la invalidez del artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en la porción normativa "de los cuales tres deberán contar con carrera judicial", de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado E, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO", subapartado 3), denominado "Violación al sistema de protección no jurisdiccional de derechos humanos", consistente en declarar la invalidez de los artículos 36, apartado B, numeral 4, y 48, numeral 4, inciso e), de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz y Luna Ramos votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado B, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS", subapartado 11), denominado "Impugnaciones relacionadas con la materia procesal penal", en su parte primera, denominada "Procedimiento penal", consistente en declarar la invalidez del artículo 44, apartado A, numeral 3, en la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial", de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Presidente Aguilar Morales votó en contra.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de algunas consideraciones, Luna Ramos apartándose de algunas consideraciones, Franco González Salas apartándose de algunas consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I. apartándose de algunas consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales apartándose de algunas consideraciones, respecto de la sección VI, relativa al estudio, en su apartado C, denominado "IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES", subapartado 2), denominado "Requisitos de reforma a la Constitución", consistente en declarar la invalidez del artículo 69, numeral 1, de la Constitución Política de la Ciudad de México. Los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea recordó que formulará voto concurrente general.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz (con la invalidez extensiva adicional a los artículos 9, fracción XIV, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública de la Ciudad de México, 209 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de México, así como 2, fracción V, y el TÍTULO SEGUNDO, Capítulo V "Del Juicio de Restitución Obligatoria de Derechos Humanos", de la Ley de la Sala Constitucional del Poder Judicial de la Ciudad de México, Reglamentaria del Artículo 36 de la Constitución Política de la Ciudad de México), Franco González Salas con la invalidez extensiva adicional a los preceptos que precisará en su voto concurrente, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con precisiones, Medina Mora I. con precisiones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VII, relativa a los efectos de la sentencia, consistente, por una parte, en declarar la invalidez, en vía de consecuencia, del artículo 69, numerales 2, en la porción normativa "Una vez admitidas", 3, en la porción normativa "admitidas", 4, en la porción normativa "admitidas", y 6, en la porción normativa "serán admitidas de inmediato para su discusión y", de la Constitución Política de la Ciudad de México; por otra parte, en determinar que, por lo que ve a la declaración de invalidez del artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, en la porción normativa "de los cuales tres deberán contar con carrera judicial", de la Constitución Política de la Ciudad de México, el Congreso de esta Ciudad sólo podrá designar a los primeros integrantes del nuevo Consejo de la Judicatura de la Capital (en términos del artículo vigésimo tercero transitorio de la Constitución Política de la Ciudad de México) cuando haya realizado las adecuaciones necesarias a la Constitución Local; y, finalmente, en determinar que, una vez notificada la sentencia, el Congreso de la Ciudad de México deberá realizar las adecuaciones correspondientes en las legislaciones emitidas, con base en lo resuelto por esta Suprema Corte. La señora Ministra Piña Hernández anunció voto concurrente. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
En relación con el punto resolutivo sexto:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con precisiones, Medina Mora I. con precisiones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VII, relativa a los efectos de la sentencia, consistente determinar que las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la publicación de los puntos resolutivos de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación. La señora Ministra Piña Hernández anunció voto concurrente. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
En relación con el punto resolutivo séptimo:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales. La señora Ministra Luna Ramos se ausentó durante esta votación.
Los señores Ministros Cossío Díaz, Franco González Salas y Zaldívar Lelo de Larrea anunciaron sendos votos concurrentes generales.
La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente general.
El señor Ministro Presidente Aguilar Morales declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los señores Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.
Firman los señores Ministros Presidente y el Ponente con el Secretario General de Acuerdos que da fe.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.- El Ponente, Ministro Javier Laynez Potisek.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de doscientas catorce fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original de la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
En sesión pública de seis de septiembre de dos mil dieciocho, el Pleno resolvió las impugnaciones presentadas por la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sobre la constitucionalidad de diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México.(72)
Si bien estuve de acuerdo con gran parte de lo resuelto, disentí principalmente de la metodología y del entendimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos humanos, expuesto principalmente en el apartado A, pero reflejado en las consideraciones de muchos apartados. Por lo anterior, expondré primero la metodología que considero debió haberse seguido, coherente con los precedentes que esta Suprema Corte ha ido construyendo y que corresponde al apartado A del proyecto, para exponer posteriormente mis disensos específicos.
Cabe aclarar que emito el presente voto sin haber tenido la oportunidad de revisar el engrose correspondiente, puesto que finalicé mi encargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, antes de que éste estuviera listo. Sin embargo, por la importancia de la materia y por la riqueza de los debates a los que estas acciones de inconstitucionalidad dieron lugar en el Pleno, me pareció de la mayor relevancia dar cuenta de ciertos posicionamientos que sostuve durante la discusión.
1. Voto concurrente al planteamiento conceptual del proyecto (apartado A)
El estudio se basa en los argumentos de conceptos de invalidez generales aportados por la Procuraduría General de la República (PGR o Procuraduría, en adelante) dirigidos en contra de ciertas normas impugnadas, básicamente orientadas a intentar evidenciar la falta de competencia de la Ciudad de México como entidad federativa para regular derechos humanos más allá de los establecidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales.
Este estudio inicial utiliza una metodología que se desarrolla en cuatro preguntas que pretenden englobar y contestar los argumentos elaborados por la Procuraduría sobre la incompetencia del legislador constituyente local; sin embargo, no comparto la aproximación metodológica propuesta de primero analizar materialmente los derechos humanos como si se trataran de normas de atribución de facultades o como si los mismos constituyeran una materia específica (págs. 23 a 28 del proyecto), para después determinar a qué orden corresponde la facultad en cuestión.
Esta manera de proceder tiene el problema de no permitir analizar si realmente el orden local cuenta con las facultades específicas para emitir normas relacionadas con derechos humanos, además de que diluye materialmente el contenido de estos como si permearan a la totalidad de los órdenes de competencia y fueran prevalentes frente a la definición del contorno y los límites de estos órdenes.
Es en este sentido que el proyecto afirma que "es más que obvio" que hay autoridades diversas al poder revisor de la Constitución que están facultadas para emitir normas de derechos humanos y que, además no solo pueden, sino que deben emitirlas (párrafos 36 y 37). Asimismo, considera que los derechos humanos no son una materia en el sentido tradicional del término, sino que son el fundamento de validez del orden jurídico nacional, por lo que su cumplimiento no se circunscribe a un nivel de gobierno a un poder, sino que se "irradian o permean" a todo el ordenamiento jurídico mexicano, por lo que constituyen lo que incorrectamente denomina la "materia de materias" (párrafo 47).
Si bien es cierto que los derechos humanos son los contenidos proscritos u obligatorios de observancia para todas las autoridades, lo son en el ejercicio de sus facultades en el ámbito de su orden de competencia. De ahí que no puede afirmarse sin más que son el fundamento de validez de la totalidad del orden jurídico, ya que este fundamento depende, primero, de las distintas normas que establecen las fórmulas de atribución de facultades, así como de las normas orgánicas y procedimentales que permiten la emisión de normas inferiores, constituyen el orden de competencia y son el fundamento efectivo de la actuación de toda autoridad, que si bien tiene que observar las normas de derechos humanos en cuanto al contenido material de las normas que emite, no son solo ellos el fundamento de las mismas.
Existe confusión entre el contenido material y la facultad cuando el proyecto afirma que "un norma general expedida por órgano competente, que simplemente reitere a la letra el contenido de un derecho humano previsto en el parámetro de regularidad constitucional, muy probablemente será una norma superflua, pero no inconstitucional" (párrafo 41). Claramente el proyecto parte de que la autoridad debe ser competente antes de emitir esa norma que califica de "superflua", ya que una cosa es la inutilidad o superfluidad de la norma que meramente repite el contenido de otra superior, y otra que por su mera repetición la autoridad esté facultada para emitirla.
Es por ello que me parece que antes de entrar al análisis de los derechos humanos dentro de los distintos órdenes de competencia en la Constitución, era necesario definirlos y determinar las facultades atribuidas a cada uno ellos, que es como comúnmente se ha hecho en este tipo de asuntos. De otro modo, corremos el riesgo de diluir el contenido mismo del derecho al descentralizar de tal modo su concepto, que cualquier autoridad en cualquier acto los pudiera estar creando o desarrollando y, a la vez, desvirtuando el sistema competencial y de distribución de facultades constitucionalmente previsto, cuyo cuidado es justo la finalidad de este tipo de vías de control de regularidad, que es incluso previo al control de los contenidos materiales proscritos o necesarios de las normas objeto de control.
La cuestión que no se trata en el desarrollo del proyecto y que me parece debió haber sido el punto de partida de un análisis como el que aquí se requería, es el número y relación entre los distintos órdenes de competencia en la Constitución. Este Tribunal ha venido sosteniendo y desarrollando esta perspectiva de los órdenes de competencia y ha evolucionado en su concepción, pasando de 4 a 5 órdenes después del reconocimiento del orden municipal posterior a la reforma de diciembre de 1999 al artículo 115 de la Constitución.(73) Originalmente, el Tribunal Pleno sostuvo la existencia de cuatro órdenes jurídicos en el Estado mexicano, al analizar la controversia constitucional 31/1997, del ayuntamiento de Temixco Morelos; posteriormente, al analizar el paquete de controversias acerca de leyes de bases municipales y la facultad reglamentaria de los municipios (Pachuca de Soto), reconoció la existencia de un quinto orden con atribuciones y facultades propias; de este modo, actualmente existen cinco órdenes de competencia en el Estado mexicano, el constitucional, el federal, el estatal, el del distrito federal y el municipal, todos con sus órganos y facultades propias. Es justamente el reconocimiento de este quinto orden jurídico, lo que permite al municipio contar con atribuciones y facultades propias, distintas de las estatales y federales.
Este desconocimiento lleva al proyecto a considerar que los derechos humanos son un problema de distribución entre el orden federal y el local, y que ni el artículo 73 ni el 124 atribuye a la Federación facultades para regular lo relativo a estos derechos, sin considerar que esta facultad de regular derechos humanos no le corresponde a ninguno de éstos dos órdenes, ya que pertenece a un tercero: el orden constitucional (párrafos 61 y 62).
Esta confusión se evidencia en el proyecto cuando refiere que la actividad normativa local en derechos humanos es un "indicador clave" de la competencia para establecerlos y que las entidades federativas hayan sido "pioneras" al incorporar las normas del derecho internacional de los derechos humanos (párrafo 90). Me parece que la actividad normativa local relacionada con los derechos humanos y la incorporación directa por parte de los órdenes locales de cuestiones de derecho internacional de los derechos humanos, es posible porque de inicio tienen las facultades para legislar en materias relacionadas con ello, pero no prueba que sean los derechos los que los faculten. Justamente la posible asimetría y lo pionero de los órdenes locales deriva de sus facultades establecidas constitucionalmente y no de la existencia del derecho en sí misma.
En este punto, el proyecto incluso afirma que este Tribunal ha reconocido que las entidades federativas pueden "desarrollar e incluso ampliar el contenido de derechos humanos, por lo que no sería consecuente con el precedente vetar a priori el desarrollo interpretativo a nivel de las constituciones locales; sin embargo, en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 87/2015 al que se refiere el proyecto, también se sostuvo que este desarrollo y ampliación es "de acuerdo con sus respectivas atribuciones competenciales" y que esta facultad "no implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus respectivas leyes definiciones específicas respecto a un derecho humano reconocido en un ordenamiento de fuente constitucional"(74).
De este modo, el precedente citado en el proyecto realmente es restrictivo en relación a los órdenes locales en cuanto a su competencia para definir y establecer derechos humanos distintos a los del orden constitucional y no reconoce lo que el proyecto pretende: el facultamiento de los órdenes locales para establecerlos derivada de la necesidad de configurarlos y hacerlos operativos.
Asimismo, que los derechos humanos no se desarrollen de la misma manera en distintos órdenes de competencia no presupone la facultad de esos órdenes para hacerlo, ni de la necesidad de que los derechos humanos sean operativos deriva la facultad para desarrollarlos. La universalidad no implica un desarrollo homogéneo, pero sí implica que siempre exista la facultad de manera previa a la posibilidad de hacer este desarrollo (párrafo 93).
Derivado de lo anterior, no puedo compartir otras afirmaciones del proyecto que igualmente soslayan la estructura de los órdenes de competencia y consideran el análisis sustantivo como punto de partida, una de ellas es la relativa a que los derechos humanos son una responsabilidad compartida de todos los poderes públicos del país, por lo que las entidades federativas en principio pueden válidamente establecer normas relativas a derechos humanos en sus constituciones locales (párrafo 44); otra es que si las entidades deben cumplir con ciertas obligaciones de derechos humanos entonces necesariamente pueden emitir normas constitucionales a nivel local para cumplirlas (párrafo 60). De nuevo, creo que la existencia de una obligación material en las normas de la Constitución de contenido necesario o proscrito como derechos humanos, no otorga facultades como orden competencial para regularlas. Lo único que indica es que los derechos humanos obligan a todas las autoridades del Estado para establecer o evitar contenidos específicos en el ejercicio de sus propias facultades, pero no que los derechos humanos otorguen facultades a estas autoridades para emitirlas.
Tampoco comparto que el federalismo no pueda ser visto como una fórmula de distribución del poder o de competencias y que deba analizarse como un medio para lograr el fin último de mejorar la vida de los habitantes de este país, como lo afirma el proyecto (párrafo 68). Que el objetivo del ordenamiento jurídico sea el ordenar y racionalizar la vida social de los habitantes de un territorio y que se consiga mediante ello la paz y el mejoramiento de las condiciones de vida, no hace que el análisis de ese ordenamiento o de los principios que lo componen, como el federalismo o la división de poderes, no pueda ser analizado en sus propias condiciones técnicas de operación. El federalismo es, en efecto, una fórmula de distribución de competencias, que debe ser analizada de manera objetiva y particular antes de preguntarnos por los objetivos finales de esa regulación. Cuando se analiza un orden jurídico y sus facultades, éste no se subordina a la pregunta de si esas facultades y distribución consiguen la felicidad de sus habitantes, sino si el ejercicio de las facultades resulta conforme a su distribución constitucional.
Por ello, si partimos de los distintos órdenes de competencia que integran el Estado mexicano, nos podremos percatar que si bien el orden jurídico de la Ciudad de México mantiene ciertas particularidades frente al resto de las entidades federativas, no difiere esencialmente de ellas. Con la reforma constitucional de 29 de enero de 2016 no solamente se reformó el artículo 122, sino que se modificaron también los artículos 40 y 41, primer párrafo, que establecen las condiciones de ejercicio de la soberanía en el régimen interior de los estados y de la Ciudad de México, conforme a la Constitución federal y las particulares de cada estado y de la Ciudad de México, lo que asimila el régimen interior de la Ciudad de México a la de los estados. Esta asimilación se confirma con la modificación en esta misma reforma del artículo 124, que integra a la Ciudad de México como una entidad más relacionada con la Federación mediante la fórmula de facultades expresas. Es por ello que la distinción entre autonomía y soberanía que parece derivarse del acápite del artículo 122 resulta poco relevante, ya que el origen de las facultades de los estados y de la Ciudad de México es ya el mismo, si bien los caminos son distintos, mientras que los primeros se agregan al pacto federal, la Ciudad de México obtiene su soberanía mediante una desagregación, pasando por momentos históricos de autonomía y de condiciones competenciales inversas a los estados, desde su salida de la fracción VI del artículo 73, pasando por la autonomía política del artículo 122, hasta la obtención de las condiciones de soberanía originaria actuales del artículo 41.
De este modo, tampoco estoy de acuerdo con la afirmación del proyecto de que la distinción entre soberanía y autonomía es irrelevante en razón del cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos; de nuevo, el proyecto llega a una conclusión de competencia desde un punto de partida sustantivo, que si bien puedo llegar a coincidir con algunas de sus conclusiones, no puedo hacerlo con su aproximación metodológica (párrafos 110 y 111).
Desde mi perspectiva, el único modo de entender que la Ciudad de México como orden de competencia puede configurar, matizar o aún ampliar normas de derechos humanos, es que tomemos la perspectiva interna del orden jurídico local, en el que el constituyente local establece esas normas para acotar las posibles actuaciones de sus autoridades y dentro de su ámbito de competencia, es por ello que no innova, modifica o amplía de ninguna manera su propia competencia mediante la emisión de estas normas, ya que esta se encuentra previamente configurada por las fórmulas de distribución de facultades establecidas desde la Constitución Federal, que en este caso son los artículos 39, 40, 41, primer párrafo, 122 y 124, además de los artículos generales de prohibiciones absolutas y relativas 117 y 118 y de relaciones entre entidades federativas y Federación 119, 120 y 121.
Esto no significa que me esté pronunciando en contra de la posibilidad de que en la Constitución de la ciudad se contengan normas que configure, maticen amplíen y, en algunos casos, hasta creen derechos nuevos pero, insisto, el punto de partida del análisis no debe ser el derecho en sí mismo, sino el marco competencial que constituye el trasfondo de la relación entre el orden local, el federal y, más fundamentalmente, el constitucional.
Es por todo lo anterior que, como lo anuncié, me separaré de este estudio inicial para utilizar la aproximación metodológica que aquí he esbozado y que deriva de los precedentes elaborados desde el inicio la 9ª época de este Tribunal y que se han venido consolidando en los siguientes 20 años. Si bien pudiéramos considerar revisitar estos criterios, abandonarlos y elaborar nuevas aproximaciones y reflexiones, esto requiere hacer explicitas y justificar las razones del cambio, porque es justamente la vinculación al precedente y la carga de argumentar la separación de los mismos lo que legitima y da racionalidad al proceso judicial.
Es por ello que adelanto que yo analizaré las impugnaciones y los artículos concretos mediante la fórmula que deriva de estos precedentes, desde un punto de partida fundamentalmente competencial y a partir de los artículos 39, 40 y 41, primer párrafo, más el artículo 73 y 124 y cerrando con el 122 al tratarse de la constitución de la Ciudad de México, sin soslayar los artículos de prohibiciones absolutas y relativas, el 117 y 118. Para de ahí pasar al tipo de facultad específica y, entonces, determinar si esta es exclusiva de alguno de los órdenes de competencia o si es concurrente y, si lo es, si esta es normativa u operativa y, finalmente la relación con el derecho humano que funciona como directiva de la competencia y no como su fundamento.
Soy consciente de que el estudio presentado en el proyecto pretende responder conceptos de invalidez concretos y no es un mero estudio introductorio, sin embargo, creo que al final ni califica estos conceptos de manera clara, ni tiene un reflejo en los resolutivos, pronunciándose sobre la validez o invalidez de las normas impugnadas, lo que puede llevar a la confusión sobre la naturaleza del apartado. Yo considero que si una impugnación específica de ciertos artículos (artículo 4 al 14) sobre los que tendría que hacerse una declaratoria especifica de validez o invalidez en relación con la competencia, si bien el proyecto estudia algunos artículos de manera particular en los apartados subsecuentes, creo que si valdría la pena una declaratoria como la mencionada para cada artículo específico que no se estudie posteriormente, dependiendo de la votación resultante.
2. Voto particular en relación con la validez del artículo 6, apartado A, numeral 2 ("derecho a una muerte digna")(75)
La PGR impugnó la constitucionalidad del artículo 6, apartado A, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México que establece que el derecho a la autodeterminación conlleva el derecho a una muerte digna(76). Sostuvo que la muerte digna comprende a la eutanasia, entendida como la terminación deliberada de la vida de una persona a fin de prevenir sufrimientos posteriores, y el suicidio asistido, consistente en el suicidio solicitado por una persona con una enfermedad terminal por no poder llevarlo a cabo por sí mismo. Argumentó que el artículo de la Constitución local viola los artículos 4, párrafo cuarto, y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal que establecen el derecho a la salud y una facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de salubridad general, así como el artículo 166 BIS 21 de la Ley General de Salud que prohíbe expresamente la eutanasia y el suicidio asistido.
La mayoría consideró que debía declararse válido el artículo bajo una interpretación conforme. De acuerdo con esa interpretación, el establecimiento de un derecho a la muerte digna no implica una permisión de la eutanasia o el suicidio asistido, los cuales están prohibidos en la Ley General de Salud. La mayoría argumentó que el concepto de muerte digna es más amplio que el de eutanasia y suicidio asistido, y se vincula con el empleo de todos los métodos disponibles al alcance de los médicos para controlar adecuadamente el dolor de pacientes terminales y proporcionar cuidados paliativos adecuados. Se explicó que lo anterior comprende cuestiones clínicas y médicas, pero también financieras, económicas, administrativas, clínicas e incluso de integración social. Por último, se agregó que no se sabrá si para tutelar la muerte digna la Ciudad de México regulará alguna cuestión en materia de salubridad general de competencia exclusiva de la Federación, por lo que no se puede establecer ex ante que exista una invasión de competencias.
Contrariamente a lo que sostiene la mayoría, considero que el constituyente de la Ciudad de México no tenía competencia para prever un derecho a la muerte digna. El artículo 4, párrafo cuarto, de la Constitución Federal establece que la materia de salubridad general es una materia concurrente de la Federación y de las entidades federativas. Sin embargo, la actuación de ambas está sujeta a la distribución de competencias prevista en la ley general que el Congreso ha emitido respecto de la materia en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 73, fracción XVI: la Ley General de Salud.
Incluso si se adopta una interpretación amplia de la muerte digna, es indudable que ésta está relacionada con el tratamiento integral del dolor que forma parte de la salubridad general. En la ley general de la materia no existe ningún artículo que faculte a las entidades federativas a regular la muerte digna, ni siquiera a prever derechos relacionados con el tratamiento integral del dolor. De acuerdo con el artículo 13, apartado B, fracción I, de la Ley General de Salud la organización, operación, supervisión y evaluación de la prestación de servicios de salubridad general en relación al tratamiento integral del dolor estará a cargo de las entidades federativas. Sin embargo, el establecimiento de un derecho no puede considerarse parte de la organización, operación, supervisión y evaluación de los servicios de salubridad general en relación con el tratamiento integral del dolor, por lo que no forma parte de la competencia de la entidad federativa.
En todo caso, creo que la interpretación del derecho que realizó la mayoría es radicalmente contraria a la intención de los diputados constituyentes, por lo que se debió haber proporcionado una justificación robusta para adoptar una interpretación conforme en vez de declarar inconstitucional el artículo. La previsión de un derecho a la muerte digna fue una adición durante los debates del constituyente en la que claramente se estableció que debía entenderse que el derecho a la muerte digna implicaba un derecho a la eutanasia. Esa interpretación se ve apoyada por el hecho de que el derecho a una muerte digna se prevé en el apartado del artículo que prevé el libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la autodeterminación personal.
3. Voto concurrente en relación con la validez del artículo 9, apartado F, numeral 3(77) ("derecho al agua y a su saneamiento")(78)
En su demanda, la PGR consideró que el constituyente de la Ciudad de México invadió las competencias del legislador federal al determinar las características del agua (inalienable, inembargable e irrenunciable), contraviniendo lo dispuesto en los artículos 4°, párrafo sexto (derecho al acceso, a la disposición y al saneamiento del agua para consumo personal y doméstico), 27, párrafo quinto (distinción entre aguas nacionales y de particulares) y 73, fracción XXXI, constitucional.
La mayoría del Pleno consideró que no había invasión de competencias y que, en torno a las aguas comprendidas dentro del territorio nacional, la propia Constitución Federal dispone la existencia de: (i) aguas nacionales o de jurisdicción federal, (ii) aguas que corresponde regular a las entidades federativas, (iii) aguas utilizadas para los servicios de suministro de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, cuya prestación es competencia de los municipios y, finalmente, (iv) aguas que son propiedad de los particulares (párr. 345). Las aguas de las entidades federativas son las que por un lado no se encuentran comprendidas en lista de aguas nacionales y por otro lado, se localicen en más de un predio. En lo que concierne al "agua de los municipios" en el 122 no les está atribuida a las alcaldías, y por el 124, entran en el resorte competencial de la Ciudad de México.
Comparto la declaración de validez del artículo 9, apartado F, numeral 3, por las mismas razones que desarrolla el proyecto y me aparto simplemente de lo desarrollado en el párrafo 358. Considero que, como sostuve previamente (para el análisis del numeral 4, "Justicia Cívica"), no es correcto, en un ejercicio de contraste constitucional, prever que el futuro ejercicio de una facultad legislativa por parte del Congreso de la Unión pudiera alterar el esquema competencial fijado constitucionalmente. Sobre todo cobra importancia lo anterior cuando la supuesta facultad del Congreso de la Unión para emitir una ley general y con ello, "decidir" la suerte de la materia, está establecida en un artículo transitorio, que desde mi punto de vista, no podría contener una facultad de este tipo.
Considero que, ante la proliferación de leyes denominadas "generales", es importante tener en cuenta que, independientemente del entendimiento que se les quiera dar, no puede considerárseles al mismo nivel que la Constitución federal. Esto es, frente a una ley general, deberá siempre remitirse a los términos en los que se facultó al legislador desde la Constitución, para comprender los alcances de la misma. En este sentido, resulta claro que el legislador federal no podría alterar la distribución competencial articulada desde la Constitución federal en los artículos 4°, 27, 115 y 122 en torno a la materia de aguas, por lo que resulta incorrecto condicionar lo establecido en el proyecto, a la futura emisión de una "ley general".
4. Voto particular en torno al artículo 18, apartado A, numeral 3 ("patrimonio de la ciudad"). (79)
La Procuraduría General de la República impugnó el contenido del artículo 18, apartado A, numeral 3(80), párrafo primero de la constitución de la Ciudad de México, al considerar que el mismo invade la facultad exclusiva del Congreso de la Unión prevista en la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución Federal para legislar sobre vestigios o restos fósiles, así como sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos.
Al respecto, se consideró que ciertamente el Congreso de la Unión tiene facultades exclusivas para legislar en materia de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos cuya conservación sea de interés nacional, por lo que únicamente la Federación a través de la ley que a efecto se expida, puede establecer los lineamientos para la intervención de las entidades federativas o municipios en cuyo territorio se encuentren dichos bienes. Con la precisión de que los vestigios o restos fósiles, así como los monumentos arqueológicos al ser bienes propiedad de la Nación, pertenecen a la esfera competencial de las autoridades federales, mientras que en relación con los monumentos artísticos e históricos dicha facultad se encuentra acotada sólo respecto de aquellos bienes que cuya conservación sea de interés nacional. De esa manera, se señaló que la misma Constitución Federal prevé la existencia de ciertos bienes que al no revestir interés nacional, su regulación será competencia de las entidades federativas en términos del numeral 124 constitucional.
En ese sentido, se consideró que el constituyente local distinguió una serie de bienes que conforman el patrimonio de la ciudad. Así, el numeral analizado reconoce que hay un grupo de bienes que pueden ser de especial interés para los capitalinos y no revestir interés nacional, lo que permite que "las autoridades de la Ciudad de México puedan registrarlos, catalogarlos, protegerlos, preservarlos, conservarlos, restaurarlos, investigarlos y/o revalorizarlos" siempre que no haya una declaratoria por parte de las autoridades federales y no se trate de uno de los bienes previstos en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas arqueológicos, artísticos e históricos.
En efecto, coincido con la forma en que se abordó el tema de patrimonio de la ciudad y al mismo tiempo me parece interesante ese juego y rejuego que habrá de significaciones de ciertas áreas, como hay tantas en la Ciudad de México.
No obstante lo anterior, me parece que se debe de atender de manera precisa al contenido de la norma impugnada, el cual únicamente prevé el "registro", "catalogación" y "preservación", por lo que desde mi punto de vista y para evitar que parezca que después en esta decisión constituimos atribuciones estimo oportuno no poner en la resolución más competencias que las que rigurosamente tiene el orden de la Ciudad de México y de esta manera eliminar del párrafo 375 de la sentencia las palabras: protección, conservación, restauración, investigación y revalorización, mismas que tienen origen en la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y no así en el numeral constitucional analizado.
5. Voto concurrente en torno al artículo 30, numeral 7(81) ("parlamento metropolitano")(82).
En sesión de veintiuno de agosto de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno resolvió el asunto citado a rubro, en el que debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de diversos preceptos de la Constitución de la Ciudad de México.
En primer lugar, se votó por unanimidad de ocho votos a favor de reconocer la validez del artículo 30, numeral 7, de la Constitución Local.
El promovente de la acción impugnó dicho precepto al igual que el artículo 29, apartado D, inciso q) de la Constitución local, por considerar que la figura del parlamento metropolitano no encuentra un sustento en la Constitución Federal, que ordena que el Poder Legislativo se deposite en la legislatura local al otorgarle funciones de valuación cuantitativa y cualitativa de las leyes al parlamento metropolitano. Argumentaron que se le colocó por encima del Poder Legislativo, sin que exista una base constitucional de la cual derive esa atribución.
Considero que no es una materia donde debamos exigir esta fuerza al principio de seguridad jurídica, me parece que es una interpretación conforme, ni está esto ordenado por un principio de taxatividad, ni está generando una condición diferenciada respecto de los particulares. Me parece muy razonable lo planteado por la mayoría, y las interpretaciones conformes las solemos llevar a puntos resolutivos, y generar obligatoriedad para las partes.
6. Voto particular en torno al artículo 35, apartado E, numeral 2, ("Consejo de la judicatura").(83)
En sesión de treinta de agosto de dos mil doce voté a favor de reconocer la validez del artículo 35, apartado E, numeral 2(84), en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano" tal y como lo proponía el proyecto. Si bien una mayoría de siete Ministros proponían declarar su invalidez, al no haberse reunido una mayoría calificada se desestimó la acción de inconstitucionalidad respecto de esta porción normativa.
Así, considero que la respuesta a la pregunta ¿se viola el principio de separación de poderes e independencia judicial al establecer que los consejeros sean nombrados por un Consejo Judicial Ciudadano?, debe ser en sentido negativo.
En mi opinión está claramente garantizada la independencia y la autonomía judicial, pues me parece que el artículo 35, en su apartado E, de la Constitución de la Ciudad de México establece la naturaleza, integración y funciones del Consejo de la Judicatura. Entre algunas de las funciones, me gustaría destacar que el precepto establece que las y los consejeros ejercerán su función con independencia e imparcialidad; estarán sujetos a responsabilidades; no podrán actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos judiciales de la Ciudad de México mientras estén en el cargo, cuando hayan sido separados del mismo por sanción disciplinaria o dentro de los dos años siguientes a su retiro; se abstendrán de intervenir de cualquier manera en los asuntos a cargo del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados.
Además, el precepto señala que el Consejo de la Judicatura seguirá los principios de legalidad y honradez, accesibilidad, transparencia, máxima publicidad y rendición de cuentas y será competente de la adscripción y remoción de jueces y magistrados. Y reconoce que el ingreso, formación, permanencia y especialización de la carrera judicial se basará en los resultados del desempeño y el reconocimiento de méritos y que se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, honradez e independencia. Además, de que el ingreso se hará mediante concursos públicos de oposición a cargo del Instituto de Estudios Judiciales como órgano desconcentrado del Consejo de la Judicatura, que contará con un Consejo Académico y que la permanencia estará sujeta al cumplimiento de los requisitos para el cargo, así como a la evaluación y vigilancia sobre el desempeño en los términos previstos en la ley y en los acuerdos generales que emita el referido Consejo.
Así, aunque existe un vínculo entre el Consejo Judicial Ciudadano y las y los integrantes del Consejo de la Judicatura, debido a que entre las atribuciones de aquél está la designación de éstos, a mi parecer, ello no viola la independencia y la autonomía judicial, pues del apartado E del artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México advierto que una vez integrado el Consejo de la Judicatura, tiene funciones propias, tiene reglas y, por ello, en mi opinión, no porque tenga un origen nominado ciudadanamente, implica una subordinación o sometimiento.
7. Voto particular en torno a la validez del artículo 33, numeral 1 ("Ajustes a remuneraciones de servidores públicos").(85)
En sesión de tres de septiembre de dos mil dieciocho me manifesté a favor del proyecto que proponía declarar la validez del artículo 33, numeral 1(86), en la porción normativa "se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano" aunque por otras razones, sin embargo, ocho Ministros votaron por su invalidez.
En mi opinión, y contrario a lo expresado por la mayoría, los ajustes razonables son un principio que rige la forma de organización de la administración y, en mi opinión, ello no genera inseguridad jurídica, pues dichos ajustes se contemplarán a petición del ciudadano, pero desde luego sujeto al ejercicio de la función administrativa. Lo anterior, atendiendo a la redacción de la porción normativa que se contempla dentro de forma de organización de la Administración Pública de la Ciudad de México.
8. Voto concurrente en relación con el artículo 6, apartado D, numeral 2 ("Reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar")(87)
El artículo 6, apartado D, numeral 2(88) de la constitución capitalina fue impugnada por la Procuraduría General de la República al considerar que con dicho numeral se pueden proteger estructuras, manifestaciones y formas de convivencia, tales como la poligamia, lo cual violentaría sobre todo los derechos de las mujeres, en clara contravención del principio de igualdad de género así como del párrafo primero del artículo 4 de la Constitución Federal, el numeral 5 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Violencia Contra la Mujer y el 6 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer.
Al respecto, el Pleno estimó que del artículo tildado de inconstitucional no se advertía un reconocimiento a las relaciones polígamas; asimismo, se adujo que si dicho precepto se encuentra redactado de una manera amplia, ello es así porque con éste se pretende proteger a un número mayor de formas de comunidad familiar, lo cual no conlleva a concluir que la constitución capitalina reconoce o no tales relaciones.
De igual forma, se señaló que asumir lo anterior llevaría incluso a sostener que la constitución local protege también la poliandria, relaciones incestuosas, matrimonios infantiles así como la esclavitud sexual.
Por una parte, si bien comparto la consideración en relación a que el precepto impugnado no informa sobre el reconocimiento a las relaciones polígamas, empero en relación a lo manifestado en el párrafo 683 relativo a que de considerar que, si el numeral analizado protege formas de comunidad familiar como la poligamia, en consecuencia, de igual manera tutela la poliandria, las relaciones incestuosas, los matrimonios infantiles y la esclavitud sexual me parece que con dicho párrafo el proyecto se desborda del tema toral del artículo impugnado, mismo que versa sobre las formas de comunidad familiar, mientras que la sentencia le dio un sentido que va encaminado a la diversidad sexual.
Por otra parte, desde mi punto de vista, la razón elemental por la que se debería reconocer la validez constitucional de la disposición impugnada es la del párrafo 685 que recoge la doctrina de la Primera Sala, misma que se apoya en los diversos criterios sustentados por diversos órganos internacionales de derechos humanos los cuales reconocen una tendencia global hacia una mayor diversidad en el tamaño de las familias, las funciones parentales y las estructuras para la crianza de los niños.
A su vez, dicha doctrina es consistente en señalar que dentro de las sociedades contemporáneas es perceptible que una cantidad significativa de parejas ha decidido prescindir de la celebración del matrimonio a la hora de iniciar un proyecto común de vida, así como que cada vez más los matrimonios que se celebran de manera tardía y son menos duraderos, aunado al incremento de la convivencia de hecho entre personas de diferente o del mismo sexo, así como de los núcleos monoparentales, las segundas nupcias y la convivencia estable entre parientes colaterales, sobre todo entre personas de edad avanzada.
Por lo que es patente que el derecho ha evolucionado hacia un concepto de familia fundado esencialmente en la afectividad, el consentimiento y la solidaridad libremente aceptada, con la finalidad de llevar a cabo una convivencia estable.
Con base en lo anterior, se puede seguir afirmando que la familia es la base de la sociedad si la misma se equipara a una estructura básica de vínculos afectivos vitales, de solidaridad intra e intergeneracional y de cohesión social, empero dicha estructura no descansa en un sólo modelo de familia, por lo que éste puede variar de un Estado a otro e incluso, hasta de una región a otra en un mismo Estado.
9. Voto concurrente en torno al artículo 48, numeral 4, inciso b)(89) ("violaciones graves a derechos humanos")(90)
Se aprobó por mayoría de nueve votos la validez del artículo 48, numeral 4, inciso b) de la Constitución local que señala las atribuciones de la Comisión Derechos Humanos de la Ciudad de México, al igual que los supuestos en que las violaciones a los derechos humanos se consideran graves.
Los argumentos de impugnación consisten en que esto invadiría la competencia exclusiva que la Constitución Federal reservó a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos; señala la accionante que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión regular los aspectos sobre violaciones graves a derechos humanos porque corresponde a la Comisión Nacional la investigación de este tipo de hechos.
Los argumentos centrales de la resolución son que la accionante parte de una premisa también errónea y confunde la facultad de investigación en materia de derechos humanos, que el Constituyente trasladó de la Suprema Corte de Justicia a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y que es un mecanismo muy específico de investigación de violaciones graves que está en la Constitución y definido jurisprudencialmente por este Máximo Tribunal para investigar casos de gran envergadura.
El criterio mayoritario determinó que esta facultad tiene características muy específicas: no la promueve la víctima quien se queja de una violación a derechos humanos, sino que puede ser promovida por el Ejecutivo Federal, los gobernadores de los Estados, la Cámara de Diputados, el Senado o los Congresos locales, es más una herramienta de corte sociopolítico que se otorgó.
Asimismo, señalaron que otra cuestión muy distinta es el tipo de violaciones que pueda atender tanto la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como las comisiones locales. No hay ningún precepto en la Constitución que haya decidido que las violaciones graves son federales, y que las violaciones no graves las van a ver las comisiones locales. Una comisión local tiene competencia en un ámbito territorial, que es el del Estado de la República donde se ubica e investiga violaciones de derechos humanos graves o no, y tiene la potestad de definir o de calificar como graves ciertas violaciones de derechos humanos.
Coincido con la resolución, pero me parece que en los párrafos 743 y 744 debíamos establecer que en modo alguno las determinaciones que haga la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad pueden limitar las calificaciones que, a su vez, pudiera hacer la Comisión Nacional en términos del artículo 102. Lo que se establece en los párrafos mencionados es: esto se encuentra reservado para el ámbito estrictamente local, y está bien explicado en ambos párrafos. Sin embargo, considero que debe agregarse "y en modo alguno las determinaciones de los organismos de la Ciudad, generarán ningún tipo de restricción a lo que determine, en su caso, la Comisión Nacional"; y puede ser en ambos sentidos. Si la Comisión local considera que algo es muy grave y la Comisión Nacional no o viceversa; con ese elemento, creo que se salva el tema de la constitucionalidad porque no hay realmente una invasión de competencias posibles. Así, lo que está en la página 333, me parece que puede tener su condición propia y personal. Por lo tanto, estoy de acuerdo con el sentido, mas no con algunas consideraciones de la resolución.
10. Voto particular en torno a los artículos 48, inciso e)(91), y 36, apartado B, numeral 4(92) ("Violación al sistema de protección no jurisdiccional de derechos humanos")(93)
La Comisión Nacional de Derechos Humanos solicitó en su demanda que se declarara la invalidez de los artículos 48, inciso e) y 36, apartado B, numeral 4 , de la Constitución de la Ciudad de México, que establecen la facultad de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México de interponer ante la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México juicios de restitución obligatoria de derechos humanos para que se emitan medidas para la ejecución de recomendaciones aceptadas y no cumplidas. La Comisión Nacional argumentó que la inconstitucionalidad del artículo se deriva de dos razones. La primera es que impiden que los ciudadanos interpongan recurso de inconformidad ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. La segunda es que, en lo medular, desvirtúan la naturaleza de las comisiones y las recomendaciones ya que el poder judicial local no está facultado para pronunciarse respecto de la calificación de las recomendaciones, las recomendaciones no tienen fuerza vinculante, y el mecanismo, además de desincentivar la aceptación de las recomendaciones, impediría el avance de su cumplimiento porque los órganos judiciales podrían dar por cumplida una recomendación que no lo esté o considerarla de imposible cumplimiento.
En la sentencia se sostiene que, de conformidad con precedentes de la Primera y la Segunda Sala (amparos en revisión 1066/2015, 488/2015, 255/2017 y 648/2017) las comisiones de derechos humanos son órganos autónomos que forman parte del sistema no jurisdiccional de derechos humanos, el cual es complementario al jurisdiccional, y sus resoluciones no son vinculantes y no pueden ser sometidas a control judicial.
Se afirma que existen diversos medios (jurisdiccionales y no jurisdiccionales) para hacer efectiva la protección de derechos humanos y no existe jerarquía entre ellos, sino un principio de complementariedad, por lo que la validez de una determinación a través de cada garantía constitucional no podrá sujetarse al análisis de otra. Por último, se señala que en el caso de recomendaciones ya se prevé un mecanismo acorde al sistema de protección constitucional no jurisdiccional de derechos humanos y compatible con la naturaleza de las comisiones: el que se pueda solicitar la comparecencia del servidor público ante la legislatura local o el Senado para explicar la negativa de aceptar la recomendación o el incumplimiento de una recomendación aceptada.
Si bien comparto algunas de las consideraciones de la mayoría, no coincido con su conclusión de que la Constitución prohíbe el establecimiento de procedimientos jurisdiccionales para el cumplimiento de recomendaciones aceptadas y no cumplidas.
El análisis de esta cuestión debe partir de la premisa de que, en términos del artículo 1º de la Constitución Federal, todas las personas gozan de los derechos humanos previstos en ella o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, y todas las autoridades deben, en el ámbito de sus competencias, promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Asimismo, es indispensable tener en cuenta que las personas también cuentan con un derecho a que las violaciones a sus derechos humanos sean reparadas.
El artículo que la mayoría declaró inconstitucional tiene precisamente como finalidad contribuir a la reparación de las violaciones de derechos humanos, al permitir a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México iniciar un procedimiento jurisdiccional para que se emitan las medidas necesarias para su cumplimiento cuando considere que no se cumplieron recomendaciones aceptadas. Contrariamente a lo señalado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la mayoría, considero que lo anterior no viola la Constitución Federal.
En primer lugar, la Constitución Federal establece que las recomendaciones de las comisiones de derechos humanos de las entidades federativas no son vinculantes. Sin embargo, el juicio de cumplimiento obligatorio de recomendaciones no vuelve vinculantes las recomendaciones: lo que es vinculante es, en primer lugar, la obligación de reparar los derechos humanos y, en segundo lugar, las medidas que dicte el juez para garantizar la reparación en el caso concreto. Al respecto es importante tener en cuenta que el deber de reparación existe independientemente de las recomendaciones que dicten las comisiones, ya que se deriva directamente del artículo 1º constitucional y de diversas disposiciones sobre derechos humanos de tratados internacionales.
Lo anterior se ve robustecido por el hecho de que el procedimiento únicamente puede ser iniciado por la comisión estatal respecto de recomendaciones aceptadas. Al aceptar una recomendación la autoridad asume un compromiso de tomar las acciones que se encuentren dentro de sus facultades para reparar las violaciones reconocidas. Parte de la finalidad del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos es que ese compromiso no sea incumplido a menos que exista alguna razón justificada para ello.
En segundo lugar, si bien es cierto que la Constitución Federal prevé como mecanismo para el cumplimiento de las recomendaciones la solicitud de comparecencia del servidor público ante la legislatura local para explicar la negativa de aceptar la recomendación o el incumplimiento de una recomendación aceptada, ello no significa que se haya establecido una prohibición a las entidades federativas para establecer otros tipos de mecanismos. Pienso que la interpretación sistemática del artículo 102, apartado B, junto con la soberanía originaria de los Estados en su régimen interior reconocida en los artículos 40 y 41, todos ellos de la Constitución Federal, exige llegar a la conclusión de que las entidades federativas deben establecer el mecanismo de cumplimiento de recomendaciones mediante solicitud de comparecencia, pero tienen libertad configurativa para establecer mecanismos de cumplimiento distintos.
En tercer lugar, soy de la opinión de que el establecimiento de un juicio de cumplimiento obligatorio de recomendaciones de ninguna manera impide que las personas interpongan recurso de inconformidad ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ni que la Comisión Nacional conozca de este recurso. Aquí es importante tener en cuenta que, de acuerdo con la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el recurso de inconformidad únicamente puede ser promovido por los quejosos o denunciantes, mientras que el juicio de cumplimiento obligatorio únicamente puede ser iniciado por el organismo de derechos humanos estatal. El que se establezca la posibilidad de que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México inicie el juicio no impide que los quejosos o denunciantes interpongan el recurso de inconformidad, ni que la Comisión Nacional modifique la recomendación del organismo de derechos humanos local o establezca el incumplimiento o cumplimiento de la recomendación. Ello más bien dependerá de la regulación específica que se haga del juicio, lo cual no se realiza en la Constitución de la Ciudad de México. Pienso que el Congreso de la Ciudad de México deberá ser cuidadoso de regular el juicio de cumplimiento de manera que se respeten las facultades de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, pero considero que no es posible establecer ex ante que necesariamente habrá una afectación a tales facultades.
Por último, quiero señalar que mi voto particular respecto de este punto es compatible con la manera en la que voté en el amparo en revisión 426/2013 que es citado como precedente en la resolución. En ese asunto la Primera Sala determinó que las víctimas no podían solicitar el cumplimiento de una recomendación aceptada por las autoridades responsables mediante el juicio de amparo, lo que no implica que no puedan establecerse medidas para el cumplimiento de recomendaciones mediante otros procedimientos.
11. Postura en torno al apartado F del proyecto y voto particular en relación con la declaratoria de invalidez del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 2 ("parámetro de constitucionalidad local y medios locales de control de constitucionalidad")(94)
En el apartado F se analizan las impugnaciones relacionadas con el control de constitucionalidad en la Ciudad de México. Al respecto, el Pleno determinó declarar la invalidez de porciones del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6; la validez del artículo octavo transitorio que establece que los derechos reconocidos en la Ciudad de México antes de la entrada en vigor de la Constitución local mantendrían su vigencia; la validez del artículo 4, apartado B, numeral 3, que establece que en la aplicación e interpretación de las normas de derechos humanos prevalecerá el principio pro persona; la validez del artículo 36, apartados A, numeral 1, B, numeral 1, y C, numeral 1, que prevén una acción constitucional local; la validez de artículo 36, apartado D, numerales 1, 2 y 3 que establece que la controversia constitucional local podrá tener efectos generales; y la validez del artículo 36, apartado B, numeral 3, que establece que los jueces de tutela de derechos humanos de la Ciudad de México conocerán de la acción de protección efectiva de derechos.
Coincido con las declaraciones de validez que fueron realizadas, pero no con las porciones que fueron declaradas inválidas del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6. Expresaré primero mis razones de disenso respecto de la propuesta del proyecto y después mis diferencias con la posición mayoritaria, que seguramente se verá reflejada en el engrose de la presente acción de inconstitucionalidad.
a) Razones de disenso respecto del proyecto
En el proyecto se proponía declarar la validez de ambos numerales. En él se argumentó que el concepto de invalidez de la Procuraduría consistente en que el artículo altera el parámetro de regularidad constitucional partía de una confusión de dos instituciones jurídicas: el parámetro de regularidad constitucional y el ejercicio de control constitucional que pueden emprender los jueces locales teniendo como referente ese parámetro. Se adujo que en la acción de inconstitucionalidad 75/2015, el Pleno de la Suprema Corte estableció que las entidades federativas no son competentes para regular la forma en la que debe ejercerse el control de constitucionalidad de las normas, al declarar inválida una norma de la Constitución local de Jalisco que establecía que en el control constitucional debían privilegiarse la interpretación y aplicación de normas de derechos humanos de origen convencional por encima de normas de carácter nacional. Se afirmó que en ese precedente en ningún momento se analizó si las entidades federativas pueden regular el parámetro de regularidad constitucional y el que las entidades federativas no puedan regular el control de constitucionalidad de ninguna manera implica que no puedan ampliar este parámetro. Se concluyó que, dado que se había reconocido el derecho de las entidades federativas de ampliar y crear derechos, así como el principio de progresividad de derechos humanos, debía considerarse que las entidades federativas pueden establecer parámetros de constitucionalidad locales, siempre y cuando éstos se estructuren respetando el parámetro de regularidad previsto en los artículos 1 y 133 de la Constitución General.
Tal y como expresé en sesión, no comparto la postura del proyecto. En primer término, creo que la calificación por parte del proyecto sobre la supuesta confusión de la Procuraduría de "dos instituciones jurídicas", es equivoca, ya que me parece que sí existe en estas impugnaciones un problema de procesos de protección y contenidos sustantivos de los derechos, y que la separación "conceptual" que pretende el proyecto nos lleva por un camino que no permite distinguir de manera clara los inconvenientes de la regulación de los procesos de protección que sí conllevan problemas de constitucionalidad.
Me parece que la estructura y funciones de los sistemas de control locales en relación con el constitucional efectivamente inciden en la homogeneidad y aplicabilidad del parámetro de regularidad, por lo que no estoy de acuerdo con la pretensión del proyecto de que la parte sustantiva o material y los mecanismos, vías o procesos de control sean dos elementos que no se condicionan recíprocamente.
Me parece que aquí el proyecto reincidía en el mismo problema que se identificó en su primera parte y subordinaba las facultades de los órganos de un orden de competencia a las cuestionas sustantivas de derechos, por lo que reitero mi posición acerca de que los derechos no confieren de manera automática las facultades para desarrollarlos, configurarlos o aun protegerlos, esto es, el artículo primero no otorga facultades a autoridades específicas, como el proyecto pretendía al parafrasear la fórmula del artículo primero acerca de que "todas las autoridades del país deben reconocerlos y privilegiarlos con independencia de la fuente que los prevea, lo que implica que los actos que emitan deben ser coherentes en su contenido".
Es por ello que me parece que desechar sin más el problema del "parámetro de regularidad" constitucional para analizar exclusivamente las condiciones de los mecanismos y sistemas de control, perpetuaría el riesgo de diluir el concepto mismo de derechos humanos y sus contenidos pero, además, en este caso se pudo haber adicionado el riesgo de generar dobles estándares de control constitucional, cuestión que siempre ha intentado evitar este Tribunal, lo que se evidencia en la línea de precedentes que cita el proyecto, y que es justamente el contenido e intención de la acción de inconstitucionalidad.
Y aquí considero que hay que tener sumo cuidado, ya que de las aserciones del proyecto pudiera llegar a entenderse que, primero, no solamente son los derechos de fuente constitucional y convencional los que forman un parámetro de regularidad constitucional, sino que también son los establecidos en la Constitución de la Ciudad, lo cual si bien pudiera ser cierto desde la perspectiva de los sistemas de control locales, no resulta cierto para los sistemas de control del orden constitucional; segundo, que lo que se integra como parámetro de regularidad sin relaciones jerárquicas entre sí son los derechos de fuente constitucional y convencional, pero no así las normas que los establecen.
De ahí justamente es donde parte mi posición frente a lo sostenido por el proyecto, considero que el control de regularidad constitucional local puede controlar los actos y normas de las autoridades locales desde su propio parámetro de control de regularidad, esto es, desde su propia Constitución. El que las Constituciones locales pueden desarrollar, matizar, y aun establecer derechos nuevos en relación con la Constitución Federal no significa que pueda establecerse localmente un mecanismo o vía de control que empalme no solamente la mecánica de control sino al parámetro utilizado para ello constitucionalmente, esto es, funcionalmente no podemos aceptar que si ya existe un sistema de control constitucional con ciertas funcionalidades, proceso y objeto, se le agregue un control local que modifique sus condiciones de aplicación y mezcle los parámetros de control.
Debo subrayar que esto no significa que me oponga a la posibilidad de sistemas de control de constitucionalidad locales, aunque dudo mucho de su utilidad práctica; sin embargo, creo que para que estos sistemas sean constitucionales deben cumplir al menos dos condiciones: a) deben referirse exclusivamente al parámetro de control local, aun cuando este parámetro incorpore, desarrolle, matice o amplíe derechos previamente contenidos en el ámbito constitucional, si bien materialmente pueden estos coincidir, si resulta relevante la diferencia formal del parámetro de control, cada uno de ellos se refiere a una función que corresponde a un ámbito de competencia distinto; y, b) debe, en todo caso, existir una vía para homogeneizar las posibles discordancias entre las interpretaciones realizadas en estos mecanismos que puedan afectar materialmente el parámetro de regularidad del ámbito constitucional.
Pienso que lo que el proyecto pretendía contestar no es si la Ciudad de México puede establecer un "parámetro de constitucionalidad local" para la protección de sus propios derechos, sino si este puede incluir, además, a los derechos reconocidos en esa Constitución, esto es, derechos que no son de su propio orden de competencia.
El constituyente local no puede disponer del parámetro de control constitucional de ningún modo. El que pueda establecer sus propios derechos de ningún modo implica que en el parámetro de constitucionalidad local se puedan incluir los derechos contenidos en el parámetro de regularidad constitucional. Se me dirá que esto es una mera repetición o redundancia, pero funcionalmente esto no es así. El parámetro de regularidad constitucional, en particular el difuso o de inaplicación, deriva de que la misma Constitución federal es la que faculta a los órganos judiciales de todo el Estado mexicano a realizar el control de manera directa con base en su propio parámetro y éste nunca se "complementa" con los derechos establecidos en la Constitución local, aun cuando se establezca localmente un control de inaplicación similar. La fuente en la que se faculta cada uno de los controles es distinta, el control constitucional encuentra su parámetro y competencia en la misma Constitución, mientras que el control local encuentra su parámetro y competencia en la constitución local; éstos aunque paralelos, no se mezclan, cada uno tiene su fuente, ámbito, competencia proceso y parámetro diferenciado.
Es por ello que no puedo estar de acuerdo con la posición del proyecto de que los derechos locales "complementen" (párrafo 796) o "potencien" al parámetro de regularidad constitucional, sino que creo que es de la mayor relevancia que ambos parámetros y mecanismos de control de constitucionalidad sean claramente diferenciables. Si bien es cierto que el parámetro de control de regularidad constitucional debe ser observado por los órganos judiciales locales y puede llevar a la inaplicación ex officio de una norma local mediante el ejercicio del control difuso de manera incidental en un juicio ordinario, esto será en el ámbito de sus competencias y por la facultad establecida constitucionalmente en los artículos 1º y 133 de la Constitución; la constitución local no puede alterar ni facultar de nuevo a los mismos órganos para realizar este control. De ahí que resulte claro que la Constitución local solo podrá establecer un control difuso local, con base en un parámetro de regularidad local, el cual en su momento será revisable por un control regularidad en control semi-concentrado de amparo como un control de mera legalidad.
Lo que, insisto, no puede hacerse es mezclar y empalmar el parámetro, ya que esto no resulta ni teóricamente adecuado ni prácticamente conveniente: es una cuestión de básica certidumbre jurídica para un juez local el poder distinguir cuál es el orden de competencia que lo faculta para realizar un control de constitucionalidad. La certeza sobre la orden de competencia y fuente de la norma que debe aplicarse es componente básico de la función judicial y su indefinición generará, sin lugar a dudas, un impacto en los sujetos que deberían beneficiarse del mismo, esto es, la personas que gozan de estos derechos, lo que quiero decir es que, finalmente, estaríamos poniendo en entredicho al propio estado de derecho.
Por ello considero que, contrariamente a lo que sostiene el proyecto, sí resulta directamente aplicable el precedente de la acción de inconstitucionalidad 75/2015; me parece que las consideraciones y condiciones en las que se generó este precedente son directamente aplicables al caso que no ocupa y no es una hipótesis distinta, esto es, en ambos caso estamos frente a alteraciones de las funciones de control establecido en la Constitución Federal mediante la Constitución local. Bajo la fachada de la observancia de las normas y parámetro federal, el constituyente de la CDMX integró en su parámetro de regularidad local normas que quedan fuera de su disposición y que no pueden ser mezcladas con aquellas que se pretende protejan a los habitantes de la CDMX desde su propio ámbito de competencia local.
Es por todo lo anterior que voté en la sesión en el sentido de que se declarara la invalidez de ciertas porciones normativas del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6, de manera que únicamente hicieran referencia a normas que se encuentran dentro del ámbito de competencia local. De acuerdo con esa propuesta, los numerales hubieran quedado de la siguiente manera:
Art. 4º. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.
A. De la protección de los derechos humanos.
1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en esta Constitución y en las normas locales.
6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a esta Constitución y las leyes que de ella emanen.
b) Razones de disenso respecto de la posición mayoritaria
La mayoría también consideró que debían invalidarse porciones del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6. Determinó que debía invalidarse el último enunciado del numeral 1, que establecía que los derechos humanos previstos en el numeral conformarían el parámetro de regularidad local. Si bien es cierto que no todos los ministros coincidieron en las razones para invalidar esta porción, la razón medular para ello fue que, si bien las entidades federativas podían establecer un parámetro de regularidad local, no pueden incluir en él normas que forman parte del parámetro de regularidad constitucional, ya que este último no es disponible para las entidades federativas. Argumentaron que la combinación de parámetros podía generar confusión y que el control difuso local y el control difuso constitucional tienen fuentes distintas. Consideraron que esto se evitaba eliminando la referencia al parámetro de regularidad y dejando al artículo como una norma meramente declarativa que establece los derechos de los que las personas gozan, pero no tiene efecto alguno en los medios de control de la Constitución Federal o local ni en la validez de normas.
En relación al numeral seis, la mayoría estableció que sí podía establecerse un control difuso local, pero que este no podía confundirse con el federal y no podía disponer del parámetro de regularidad constitucional previsto en los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal, por lo que únicamente podía tener como parámetro de control la Constitución de la Ciudad de México. Como resultado de esa votación, los numerales quedaron de la forma siguiente:
Art. 4º. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.
A. De la protección de los derechos humanos.
1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos
en la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales, de los que el Estado mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales.
6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a esta Constitución.
No coincido con las declaraciones de invalidez realizadas por dos razones. La primera es que no coincido con la decisión de la mayoría de invalidar la porción que se refiere a las normas locales en el numeral 6. Las leyes locales forman parte de la competencia de la entidad federativa, por lo que su inclusión a su parámetro de regularidad local de ninguna manera dispone del parámetro de regularidad constitucional, ni combina parámetros o mecanismos de control. En la sesión, algunos Ministros sostuvieron que la razón por la que debía eliminarse la referencia a las leyes locales es que serán precisamente esas leyes las que serán objeto de control y podrán ser inaplicadas en caso de ser contrarias a la Constitución local. Sin embargo, el que los tratados internacionales sean objeto de control en el control difuso de constitucionalidad previsto en la Constitución Federal de ninguna manera se consideró un obstáculo para incorporar las normas de derechos humanos de esos tratados en el parámetro de regularidad constitucional, por lo que, en el mismo sentido, creo que el hecho de que las leyes locales sean objeto del control difuso local de ninguna manera impide que los derechos humanos que prevén sean incorporados al parámetro de regularidad local de la Constitución de la Ciudad de México.
En segundo lugar, pienso que los efectos de las declaraciones de invalidez respecto del numeral 1 y el numeral 6 son incongruentes. La argumentación que se proporcionó para invalidar las porciones de ambos numerales parte de la misma premisa de que la Ciudad de México puede establecer un control difuso y parámetro de regularidad local, pero no puede disponer del parámetro de regularidad constitucional, alterar las reglas del control difuso constitucional, ni combinar o confundir parámetros de regularidad y mecanismos de control difuso constitucionales y locales. Por lo anterior, considero que ambos artículos debieron haberse armonizado para que hicieran referencia a las mismas normas que forman parte del ámbito competencial de la Ciudad de México: la Constitución local y las leyes locales. Lo anterior hubiera permitido que el numeral 1 no se considerara únicamente declarativo y tuviera de hecho un efecto normativo y hubiera reconocido el carácter complementario de ambos numerales: el numeral 1 hubiera establecido el parámetro de control y el numeral 6 el control de regularidad local respecto de ese parámetro.
El Ministro José Ramón Cossío Díaz.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de diecinueve fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto particular y concurrente formulado por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE
QUE FORMULA EL MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
1. En sesión de seis de septiembre de dos mil dieciocho, los integrantes del Tribunal Pleno resolvimos finalmente la totalidad de la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, abordando la impugnación a varios preceptos de la Constitución de la Ciudad de México que no guardaban relación con aspectos electorales (los preceptos de contenido electoral ya habían sido tratados en una sentencia previa de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete). El asunto es de una trascendencia mayúscula, pues implica el examen de una gran variedad de temáticas
constitucionales novedosas como la definición de los alcances de la facultad para ampliar o reconocer nuevos derechos humanos, la posibilidad de implementar medios de control local para su protección, la delimitación de ámbitos competenciales en materia procesal penal, laboral, entre otras tantas cuestiones. La sentencia es rica en contenido y debe ser examinada con cuidado.
2. Sin embargo, como es ordinario en órganos colegiados, no todos los apartados de la sentencia se aprobaron por unanimidad de votos. El objetivo del presente documento radica en hacer las aclaraciones pertinentes respecto a mi posicionamiento particular o concurrente sobre la declaratoria de validez o invalidez de varias de las normas reclamadas. Expondré mis razonamientos siguiendo la metodología del propio fallo, ya que por lo voluminoso de la materia de impugnación, el estudio de fondo de la sentencia se dividió en cinco apartados generales (A a F), cada uno con sus sub-apartados.
I. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO A
3. En el primer apartado de estudio de los conceptos de invalidez, denominado como "apartado A" y relativo a si la Ciudad de México puede o no ampliar derechos humanos y reconocer nuevos derechos, el Tribunal Pleno reconoció la validez de los artículos 3, numerales 1 y 2, y 4 a 14, de la Constitución de la Ciudad de México, declarando infundados todos los argumentos de la Procuraduría General de la República. El razonamiento plasmado en el fallo radica en que la facultad de las entidades federativas (incluyendo a la Ciudad de México, dada su nueva naturaleza) para regular a los derechos humanos no choca con alguna delimitación competencial a favor de la Federación, es congruente con los fines del federalismo y con lo previsto en el artículo 124 constitucional, se enmarca en un proceso de descentralización en la materia y no vulnera el principio de universalidad y favorece el de progresividad.
4. Tal como se puede observar de la certificación de votación de este apartado, apoyé el sentido del fallo. Ha sido mi posición reiterada desde mi incorporación a esta Suprema Corte que, conforme a nuestro sistema constitucional federal, no hay una veda competencial para que las entidades federativas, incluyendo a la hoy Ciudad de México, definan o amplíen los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y/o reconozca nuevos derechos. Las entidades federativas pueden participar activamente en esta delimitación de contenidos normativos siempre y cuando sigan materialmente lo previsto por la Constitución Federal, por lo cual incluso voté en contra de la posición mayoritaria en la acción de inconstitucionalidad 75/2015 en donde se trató este tema.
5. Empero, estimo importante aclarar desde este momento (lo cual será útil para otras secciones del fallo) que, a pesar de apoyar la aludida declaratoria de validez de la Constitución de la Ciudad de México, me separo de las razones aportadas al inicio de este apartado para distinguir el caso que nos ocupa de lo resuelto previamente por el Tribunal Pleno en tres asuntos: la citada acción de inconstitucionalidad 75/2015 y las acciones de inconstitucionalidad 84/2015 y 87/2015 (en las que voté concurrente, justo porque se basaba en su predecesora). Al respecto, en la ejecutoria se dice que no hay una contradicción con tales precedentes, dado que en ninguno de ellos se sostuvo la incompetencia de las entidades federativas para referirse al parámetro de regularidad constitucional, sino que únicamente se afirmó la indisponibilidad del bloque de derechos humanos por parte de los Estados de la República. No comparto esta apreciación. Desde mi punto de vista, los integrantes del Pleno hicieron una lectura parcial de las consideraciones de dichos fallos, a fin de evitar un señalamiento frontal de que debían ser superados.
6. En la citada acción de inconstitucionalidad 75/2015, aprobada el catorce de junio de dos mil dieciséis por mayoría de diez votos, el Pleno declaró la invalidez del artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco. En la sentencia se señaló que las entidades federativas no podían incidir en la forma de ejercer el sistema de control constitucional federal; sin embargo, también se sostuvo expresamente que (negritas añadidas):
[...] [L]a Constitución Federal consagró de manera implícita la facultad a favor del Congreso de la Unión de expedir las leyes reglamentarias de los derechos humanos contenidos en la Constitución, a fin de establecer sus alcances.
Consecuentemente, no corresponde a Legislaturas de los Estados reglamentarlo, matizarlo o de cualquier forma referirse a él(95), no solamente porque carecen de competencia para ello, sino porque, de permitirse esa regulación podría generar un esquema diferenciado y múltiple en cada una de las entidades federativas, lo que lejos de coadyuvar a la generación de criterios uniformes y homogéneos en materia de la
protección de derechos humanos en el Estado mexicano, se traduciría en el detrimento de tales derechos en perjuicio de las personas. [...]
7. Me aparté tajantemente de estos argumentos. En mi voto particular expuse exhaustivamente como detrás de este razonamiento mayoritario de la "indisponibilidad" de los derechos humanos, se escondía una visión centralista del federalismo mexicano que no tiene cabida en nuestro régimen constitucional, precisamente por muchas de las razones que ahora se utilizan para validar la competencia de la Ciudad de México para ampliar el contenido de los derechos humanos o para reconocer nuevos(96).
8. Por otro lado, en la diversa acción de inconstitucionalidad 87/2015 (criterio que se reiteró textualmente en la acción de inconstitucionalidad 84/2015), se declaró a su vez la inconstitucionalidad del artículo 3, fracción VI, de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Quintana Roo, manifestándose que si bien (negritas añadidas):
[...] el legislador estatal de acuerdo con sus respectivas atribuciones competenciales, pueda desarrollar o incluso ampliar el contenido de un derecho humano previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales que contengan disposiciones de derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea parte.
Sin embargo, esta facultad no implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus respectivas leyes, definiciones específicas respecto a un derecho humano reconocido en algún ordenamiento de fuente constitucional, pues con ello se pretende contextualizar la naturaleza de este mismo, no obstante que el contenido y alcance del derecho ya se encuentra tutelado y delimitado por la propia norma suprema de la cual dimana, pudiendo solo restringirse en los casos y condiciones que la propia Constitución establezca de acuerdo con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 1º de la Constitución Federal. [...]
9. También voté en contra de estos razonamientos, reiterando mi posición de que las entidades federativas no tienen una prohibición competencial para definir los derechos humanos, pues de darse una contradicción, el problema no es competencial, sino de violación material a la Constitución.
10. Así, tomando en cuenta las consideraciones transcritas y tal como lo destaqué en los referidos votos particular y concurrentes, para mí es claro que el criterio tomado por el Tribunal Pleno en dichos precedentes consistía en que, aunque las entidades federativas pueden desarrollar o incluso ampliar un derecho humano, no pueden referirse al parámetro de regularidad federal ni definir el contenido de un derecho humano reconocido en la Constitución Federal, bajo penal de invadir competencias de la Federación. Lo cual, incluso, se hace evidente con lo resuelto por la mayoría de este Tribunal Pleno en el apartado F de la presente ejecutoria respecto a la invalidez de ciertas porciones normativas reclamadas que aludían al concepto de "parámetro de regularidad constitucional local" (que, a mi parecer, es contradictorio con lo resuelto en este primer apartado y de lo cual me ocuparé más adelante). Por ende, insisto, creo que es equivocada la distinción que se hace en el presente asunto respecto a los precedentes y, más bien, considero que lo que debió haberse señalado es la superación o al menos la matización expresa de las consideraciones de dichos asuntos.
II. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO B,
SUB-APARTADO 1
11. Tras examinar de manera genérica la competencia de la Ciudad de México para ampliar el alcance de los derechos humanos o reconocer nuevos, en la sentencia se efectúa un estudio de varios preceptos reclamados en atención a la posible invasión de competencias de la Federación. Esta sección se identificó como "apartado B" y se subdividió en 11 sub-apartados.
12. Al respecto, considero relevante hacer una aclaración sobre lo resuelto en el sub-apartado 1, en el
que se reconoció la validez de la totalidad del contenido de los artículos 9, apartado D, numeral 7, y quinto transitorio de la Constitución de la Ciudad de México, los cuales prevén el uso médico o terapéutico de la cannabis, índica y americana o marihuana y sus derivados.
13. En la sentencia se afirma que la salubridad general es materia concurrente, de conformidad con el artículo 73, fracción XVI de la Constitución Federal, por lo cual la ley general respectiva debe integrar el parámetro de control constitucional de las competencias de los estados, tal como lo hemos determinado en distintos precedentes. Bajo esa tónica, la mayoría de los integrantes del Pleno argumenta que, si bien, de conformidad con la Ley General de Salud es competencia de la Federación legislar en lo relativo al uso terapéutico de la marihuana o de la cannabis, las normas cuestionadas no generaban una transgresión constitucional porque sólo "constituyen una afirmación de que en la Ciudad de México se permitirán y respetarán las condiciones que en esta materia disponga la legislación aplicable, entendiéndose por ésta la que emita la Federación, por ser la única facultada para regular todas las actividades relativas a los estupefacientes"; lo cual de ningún modo trastoca, altera o interfiere con los diferentes contenidos y alcances que prevé la Ley General para el uso de la marihuana o de la cannabis.
14. Comparto parcialmente dicha conclusión. Desde mi perspectiva, la porción normativa del numeral 7, apartado D, artículo 9 reclamado que dice "médico y terapéutico" no supera un examen de regularidad constitucional al invadir una competencia de la Federación; por ende, debió haberse declarado su invalidez, a fin de que la norma quedara de la siguiente manera: "A toda persona se le permitirá el uso de la cannabis sativa índica, americana o marihuana y sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable". Contenido normativo resultante que es acorde al texto constitucional, pues ya no se regulan aspectos relativos al uso médico y terapéutico de la cannabis o marihuana y sus derivados en relación con la materia de salubridad, ámbito reservado por la Ley General para la Federación y el derecho que subsiste forma parte del ámbito regulatorio que puede implementar la Ciudad de México en materia de derechos humanos.
15. A mayor abundamiento, en primer lugar, mi postura parte de un hecho notorio: el uso de las mencionadas sustancias se encuentra regulado en la Ley General de Salud. La fracción XXI de artículo 3 de la Ley General de Salud establece que es materia de salubridad general "la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia". Por su parte, el artículo 234 de dicha ley precisa que "para los efectos de esta ley, se consideraran estupefacientes cannabis sativa, índica y americana o marihuana, su resina, preparados y semillas" y el artículo 13, apartado A, fracción II, prevé que el referido ámbito de salubridad general corresponde a la federación y no a los estados. La pregunta pertinente es si a la luz de estas disposiciones normativas, las entidades federativas pueden replicar o regular el uso médico o terapéutico de la cannabis o marihuana y sus derivadas en normas internas. Mi respuesta es negativa.
16. Atendiendo a lo previsto expresamente por la legislación general, las entidades federativas no retienen una competencia residual para reglamentar el uso de la cannabis, aun si lo hacen de una forma respetuosa con lo previsto en la ley general -es decir, a pesar de que no frustren o entorpezcan las políticas públicas federales- o si replican contenidos. El artículo 235 de la Ley General es claro al establecer que todas las actividades relacionadas con dicha sustancia deben entenderse sujetas a la referida ley, estableciendo que "la siembra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento, adquisición, posesión, comercio, transporte en cualquier forma, prescripción médica, suministro, empleo, uso, consumo y en general todo acto relacionado con estupefacientes o con cualquier producto que los contenga queda sujeto a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos".
17. Así, es evidente que todos los usos posibles de la sustancia en materia de salubridad es una materia de reglamentación de la ley general y su regulación se reservó a la Federación. No hay ámbito de actuación para las entidades federativas. Siendo irrelevante para esta posición que se diga que la respectiva regulación se hace condicionando tal contenido a lo dispuesto por las leyes aplicables (como se hace en las normas reclamadas), toda vez que al poder constituyente de las entidades federativas o a sus legisladores secundarios no se les reservó competencia alguna, ni siquiera para
replicar, lo previsto en las leyes generales al encontrarse ocupado la totalidad de dicho espacio normativo por la legislación general(97).
18. Dicho lo anterior, cabe realizar una matización de gran relevancia. Si bien debe atenderse a lo previsto en las referidas normas de la Ley General, a mi juicio, no puede pasarse por alto que todos los ámbitos de la conducta humana relacionados con las referidas sustancias (cannabis o marihuana y derivados) no se encuentran proscritos para ser regulados por parte de las entidades federativas. Lo único que se encuentra reservado a la Federación, en atención a la finalidad de la Ley General, es la regulación en materia de estupefacientes cuando dicho aspecto tenga conexión con la salubridad. Esa es la facultad que se otorgó al Congreso de la Unión para emitir la Ley General de Salud, pues lo establecido en el citado artículo 235 debe ser interpretado conforme a la materia que se reserva al Congreso de la Unión y no con otras. Es decir, si bien la Ley General de Salud pretende abarcar toda la regulación de cualquier acto relacionado con estupefacientes, tal norma debe interpretarse a la luz de los alcances de la propia legislación: los efectos que tales actos o sustancias puedan tener, pero en la salubridad.
19. Así, y tomando en cuenta el propio arreglo competencial de la Ley General de Salud, se estima que, con fundamento en el artículo 124 de la Constitución Federal, las entidades federativas detentan una competencia para regular todo lo relativo a estupefacientes que no se relacione de manera directa o indirecta con la salubridad (siempre y cuando no se frustren los mandatos de la Ley General de Salud). Dicho de otra manera, existe lo que puede denominarse como un reducto residual de competencia para las entidades federativas en torno a los actos relacionados con estupefacientes como la marihuana que no se encuentra incluido en el ámbito de la salud.
20. Consecuentemente y atendiendo a todos los razonamientos recién expuestos, estimo que resulta inconstitucional la aludida porción normativa "médico y terapéutico" al invadir una competencia reservada a la Federación. Empero, prescindiendo de dicho contenido normativo, el texto resultante de la norma cuestionada supera un examen de regularidad constitucional, ya que su objetivo será el reconocimiento del derecho al consumo de la cannabis o marihuana en los espacios del quehacer humano donde la Ciudad de México tiene competencias para regular el desarrollo del derecho humano a la intimidad o al libre desarrollo de la personalidad, cuando dicho consumo no afecte o se relacione con la salud pública.
21. El reconocimiento del derecho al consumo de la marihuana, como el lúdico, cuando no tiene repercusiones sociales evidentes al realizarse en el ámbito de intimidad, se ha reconocido por la Primera Sala de esta Suprema Corte como una modalidad del derecho humano al libre desarrollo de la personalidad y de intimidad, tal como se resolvió en el amparo en revisión 237/2014 (el cual apoyé), resuelto en sesión de cuatro de noviembre de dos mil quince, del cual derivó la tesis de rubro: "INCONSTITUCIONALIDAD DE LA PROHIBICIÓN ABSOLUTA AL CONSUMO LÚDICO O RECREATIVO DE MARIHUANA PREVISTA POR LA LEY GENERAL DE SALUD."
22. Por lo tanto, si la modalidad lúdica de la marihuana escapa al ámbito de salubridad pública y conforma una vertiente de un derecho humano, la Ciudad de México tiene competencias para desarrollar su contenido; por lo que, considero, el texto resultante de la norma reclamada tras la supresión de la porción normativa "médico o terapéutico" no frustra o contradice a la ley general, pues precisamente condiciona el derecho concedido a la Constitución y a la legislación aplicable.
23. En otras palabras, bajo el texto resultante de la norma reclamada "A toda persona se le permitirá el uso de la cannabis sativa índica, americana o marihuana y sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable", debe entenderse que este ejercicio de competencia que realizó el Poder Constituyente de la Ciudad de México tendrá efectos únicamente en los ámbitos de competencia de las entidades federativas, ya que este contenido normativo no incide de manera directa o indirecta en la normatividad de la Ley General de Salud ni frustra sus contenidos, ya que además tal prerrogativa se sujeta a la legislación aplicable como la Ley General de Salud.
III. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO B,
SUB-APARTADO 10
24. Por otro lado, en el sub-apartado 10 del citado apartado B de la ejecutoria, se examina si el Poder Constituyente de la Ciudad de México invadió o no la competencia federal en materia laboral con
motivo de la regulación relativa al derecho al trabajo. Por votaciones diferenciadas, una mayoría de integrantes del Tribunal Pleno reconoció la validez de la totalidad de los numerales 1 a 14 impugnados del apartado B del artículo 10 de la Constitución de la Ciudad de México.
25. Mi posición sobre este apartado es compleja. Por un lado, voté a favor de la constitucionalidad de los numerales 1, 2, 3, 5, incisos b), c), e), f), g), 9, 11, 12 y 13 cuestionados del apartado B del artículo 10. Ello, compartiendo las consideraciones expuestas en la ejecutoria al respecto. Sin embargo, considero que debían haberse declarado como inconstitucionales el numeral 4, incisos a), b), c), d) y e) (en algunas de sus porciones normativas); el numeral 5, incisos a) y d); y los numerales 6, 7, 8, 10 y 14, todos del citado apartado B del artículo 10 por invasión de competencias de la federación. A continuación, tras hacer un comentario general sobre las premisas en las que se basa el fallo, explicaré las razones para haber optado por esta posición en cada uno de los numerales.
26. En principio, en los párrafos 426 a 431 de la sentencia, se explica el régimen competencial que deriva de los artículos 73, fracción X, y 123 de la Constitución Federal. Se dice que es una facultad exclusiva del Congreso de la Unión expedir las leyes reglamentarias del trabajo (las cuales regirán las relaciones de trabajo subordinado de obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, de forma general, cualquier contrato de trabajo); sin embargo, se aclaran dos aspectos de suma importancia: el primero, que la Constitución Federal lejos de vedar cualquier competencia en la materia laboral, determinó en la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 que la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las entidades federativas (salvo en ciertas ramas industriales, servicios, empresas y materias), lo que ocasiona que las entidades federativas cuenten con facultados regulatorias aun por la vía legislativa para que se establezcan políticas públicas, programas y acciones que, sin alterar las bases establecidas por el Congreso de la Unión, se dirijan al fortalecimiento, protección, promoción, impulso y fomento de los derechos laborales de sus habitantes; y la segunda, que debe distinguirse esta facultad reservada de la federación para legislar en materia laboral del ámbito regulatorio relativo a las personas trabajadoras que realizan ciertas actividades de trabajo que no están sujetas a una relación subordinada o contrato de trabajo. En este aspecto existe competencia legislativa para las entidades federativas.
27. Sobre estos aspectos, comparto la segunda aclaración. La facultad de la Federación prevista en la fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal es exclusivamente para reglamentar el artículo 123 constitucional, el cual regula las relaciones de trabajo o todo contrato de trabajo. Así, las entidades federativas, de acuerdo al resto de su marco de competencias y, en particular, en atención al artículo 124 constitucional, están en posibilidad de regular las actividades que, siendo trabajo (pues producen bienes y servicios) no son subordinadas ni son objeto de un contrato de trabajo.
28. No obstante, no comparto los razonamientos inmersos en los referidos párrafos que derivan una facultad de índole legislativa de la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 constitucional. En ésta disposición se señala únicamente que "la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las autoridades de las entidades federativas, de sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a [...]".
29. En atención a los elementos previstos en los artículos 73, fracción X, y 123 de la Constitución Federal, se estima que la competencia legislativa para reglamentarlo es absoluta para la Federación. Las entidades federativas no pueden efectuar un quehacer legislativo para mejorar las condiciones de cualquier relación o contrato de trabajo. El objeto de haber reservado a la Federación la reglamentación del artículo 123 es que todas las relaciones de trabajo en el país cuenten con uniformidad u homogeneidad. Por lo tanto, cuando en la citada fracción XXXI se señala que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las entidades federativas, con excepción de ciertas ramas industriales, servicios, empresas o materias, no es un otorgamiento de facultades legislativas (como lo interpreta la ejecutoria), sino justamente es lo que dice: una permisión constitucional para que las entidades federativas apliquen la normatividad emitida por el Congreso de la Unión.
30. Bajo esa lógica, considero entonces que la competencia de las entidades federativas para emitir políticas públicas, programas o acciones a través de normas generales que buscan fortalecer, proteger, promocionar, impulsar o fomentar los derechos laborales de las personas (de las que habla el fallo), no surgen o derivan de esta facultad para aplicar las leyes de trabajo, sino de la potestad
regulatoria o legislativa que tiene toda entidad federativa con motivo del artículo 124 constitucional; en especial, a partir de la mencionada competencia que tienen para extender o definir en concreto el alcance de los derechos humanos, incluyendo aquellos involucrados en una relación subordinada o contrato de trabajo, como el de salud, igualdad, no discriminación, vivienda, etcétera.
31. Dicho de otra manera, la federación tiene reservada de manera absoluta la facultad para legislar respecto a todo lo relativo al artículo 123 constitucional (en general, todas las condiciones de las relaciones subordinadas o contratos de trabajo). A las entidades federativas se les reserva únicamente la facultad para aplicar las leyes de trabajo suscritas por el Congreso de la Unión, con excepción de ciertas ramas industriales, servicios, empresas o materias, tal como se dice en la fracción XXXI del apartado A del artículo 123.
32. Consecuentemente, tanto las normas necesarias (operativas u orgánicas) para aplicar las leyes de trabajo o cualquier otra norma que pretenda emitir la entidad federativa para promover, respetar, proteger y garantizar el derecho al trabajo y sus derechos humanos interrelacionados no deriva de un reducto competencial que se pueda identificar del artículo 123 (pues, justamente, serán válidas porque son normas que no regulan las relaciones subordinadas de trabajo o, en general, los contratos de trabajo), sino de la asignación competencial para regular otras materias o de la competencia residual que se prevé en el artículo 124 de la Constitución Federal para regular otras materias, incluyendo los alcances de ciertos derechos humanos. Lo que tendrá que analizar el operador jurídico correspondiente es si justo esas normas, materialmente, regulan aspectos de las relaciones subordinadas o contratos de trabajo que se reservan para ser reglamentados legislativamente sólo por el Congreso de la Unión o son contenidos normativos que, aunque tienen una relación indirecta con los aspectos señalados en el artículo 123, en realidad responden a la regulación de otras materias como puede ser la civil, la de asentamientos humanos, salud o a los derechos humanos.
33. Sentado lo anterior, respecto a la declaratoria de validez de los numerales 1, 2, 3, 5, incisos b), c), e), f), g), 9, 11, 12 y 13 del apartado B del artículo 10, voté que no existía una violación competencial o incongruencia con la Constitución Federal por las siguientes razones:
a) Numeral 1: Haciendo una interpretación textual, no se está refiriendo únicamente a las relaciones de trabajo subordinadas, sino a cualquier actividad que pueda generar bienes o servicios (lo cual sí está dentro del margen de competencias de los Estados). Por ello, aunque hace alusión al trabajo subordinado, se estima que esa referencia se relaciona más bien con el respeto y protección del derecho a la libre profesión, sin agregar ningún elemento regulativo de las reglas y principios establecidos en el artículo 123 constitucional.
b) Numeral 2: Es únicamente la enunciación de un principio en cuanto a que se reconocen los derechos humanos en materia laboral. No se está regulando el artículo 123, sino simplemente se está especificando el alcance del derecho a la libertad de trabajo previsto en el artículo 5º de la Constitución Federal. Los derechos laborales no se agotan en los trabajos subordinados.
c) Numeral 3: La norma señala que toda persona que desempeñe una ocupación en la ciudad, temporal o permanente, asalariada o no, tendrá derecho a ejercer un trabajo digno. Consiguientemente, a mi juicio, es una norma que enuncia el alcance de un derecho y que, se insiste, está relacionado con la regulación de la libertad de trabajo y, además, no tiene únicamente como ámbito de validez al trabajo subordinado (abarca también al no subordinado) ni implica una reglamentación de las diferentes reglas y principios del artículo 123 constitucional.
d) Numeral 5, inciso b): La norma reclamada prevé un seguro de desempleo. Para la sentencia, lo cual se comparte, es un ámbito no regulado por parte del artículo 123 constitucional, que sólo establece reglas y principios para las relaciones de trabajo. Lo que permite que las entidades federativas implementen una retribución social de este tipo. El fallo no lo señala, pero esta declaratoria de constitucionalidad se sustenta a pesar de lo previsto en la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución. En esta disposición se dice que la Ley de Seguridad Social es de utilidad pública, la cual comprenderá los "seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y
cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares". Este elemento normativo debe interpretarse no como una regulación de cualquier seguro de una persona que realiza o no un trabajo, sino sólo de los no asalariados. Por ende, es posible que las entidades federativas tengan competencia para abarcar el ámbito personal de validez de aquellas personas que no realicen un trabajo. La norma constitucional sólo alude a los no asalariados y otros sectores sociales y sus familias, de lo cual no se desprende necesariamente que sean las personas que no cuenten con un trabajo (subordinado o no subordinado).
e) Numeral 5, inciso c): Se regula únicamente el fomento a la formalización del empleo. Así, su constitucionalidad se deriva que su ámbito de validez debe entenderse referido a cualquier acto que genere bienes o servicios, y no a los trabajos subordinados que reglamenta el artículo 123 constitucional.
f) Numeral 5, inciso e): Se establece el mandato de protección especial de grupos de atención prioritaria y personas trabajadoras. Se respalda su constitucionalidad porque su ámbito personal y material de validez no es la materia laboral y, en específico, los trabajadores subordinados. Se trata de una norma que prevé una protección especial a grupos vulnerables
g) Numeral 5, inciso f): Se establece el mandato de reconocimiento del trabajo del hogar y de cuidados como generadores de bienes y servicios. Se respalda su constitucionalidad porque su ámbito personal y material de validez no es la materia laboral y, en específico, los trabajadores subordinados. Es claro que las y los trabajadores del hogar (no concebidas como empleados domésticos lógicamente) generan un trabajo no subordinado y, por ende, no queda bajo el margen de aplicación del artículo 123 constitucional.
h) Numeral 9: Es válido porque se trata de una mera repetición de las obligaciones previstas constitucionales.
i) Numeral 11: Se establece el mandato para que las autoridades impulsen la constitución y funcionamiento de cooperativas de las personas trabajadoras y otras formas de organización productiva. Tal ámbito no es exclusivo de la Federación: primero, porque abarca a cualquier trabajador y, segundo, porque tiene que ver con el derecho de asociación, en una modalidad no regulada por el artículo 123 para efectos de la materia laboral.
j) Numerales 12 y 13: Estas normas no establecen contenidos de índole laboral ni están destinados únicamente a las relaciones de trabajo. Por el contrario, su ámbito material y personal va destinado a reconocer prerrogativas a los trabajos no asalariados y por cuenta propia; especificando situaciones concretas si son artesanos, comerciantes, locatarios de mercado. Abordar a este grupo de personas (siempre y cuando no estén sujetas a una relación subordinada de trabajo) no se encuentra vedado a las entidades federativas.
34. Empero, voté por la inconstitucionalidad de los numerales 4, incisos a), b), c), d) y e) (en algunas de sus porciones normativas); 5, incisos a) y d); 6, 7, 8, 10 y 14 del citado apartado B del artículo 10, por las razones que siguen:
a) Numeral 4: Como he mencionado, las entidades federativas tienen vedado establecer regulación sobre los aspectos que abarcan el artículo 123 constitucional. Si bien el fallo está en lo correcto al afirmar que la parte inicial del numeral señala que la actuación de las autoridades se hará en el marco de sus competencias y sólo para promover tales acciones, se considera que aún cuando se impongan dichas condicionantes, lo previsto en los incisos subsecuentes tiene una incidencia en elementos que están regulados en el artículo 123 y, por ello, el legislador local no tenía competencias para imponer una obligación de "promoción". Así, estimo que son inconstitucionales los elementos normativos relacionados con derechos laborales o prohibiciones encaminadas a regular el trabajo subordinado, por lo que debió haberse declarado la invalidez de lo que sigue:
- La porción normativa que dice "así como la discriminación laboral" del inciso a).
- La porción normativa que dice "y el salario" del inciso b).
- La porción normativa que dice "el salario remunerador" del inciso c).
- Los incisos d) y e) en general.
Todos estos elementos normativos (salarios y discriminación laboral) abarcan aspectos del trabajo subordinado que, aunque alude a una mera promoción, la competencia exclusiva es de la Federación al estar previstos en las fracciones VI y VII del artículo 123 constitucional.
b) Numeral 5, inciso a): Esta norma alude que las autoridades establecerán, en el ámbito de sus competencias, programas de capacitación, adiestramiento, formación profesional y de acceso al empleo, así como servicios de asesoría y defensa gratuitos para que las personas trabajadoras, así como que la realización de las tareas de inspección del trabajo atenderán los requerimientos de la defensoría local. No se comparte la postura de que esta disposición no incide en el ámbito regulatorio de la Federación. La norma explícitamente otorga competencias para establecer programas y, en el artículo 123 constitucional, en su fracción XIII, ya regula lo relativo a la capacitación y adiestramiento, señalando que "Las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo. La ley reglamentaria determinará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación". Asimismo, la Ley Federal del Trabajo, para hacer valer el mandato del art. 123 de trabajo digno, ya establece y regula la defensa de los trabajadores a través de una Procuraduría (art. 530 de la Ley), por lo que no es un ámbito que le compete a las entidades federativas, ni siquiera en el establecimiento de un principio general.
c) Numeral 5, inciso d): En esta norma se tiene como sujeto regulado a las trabajadoras del hogar y los cuidadores de enfermeros. Al respecto, no es posible abarcar ningún ámbito regulatorio sobre estos sujetos, ya que necesariamente tal prestación de servicios generan una relación de trabajo, por lo que toda su reglamentación se compone a partir de las condiciones previstas en el artículo 123 constitucional. Además, el epígrafe del apartado A del artículo 123 constitucional reconoce expresamente a uno de estos sujetos, utilizando el concepto de "empleado doméstico".
d) Numeral 6: En esta disposición se establecen condiciones de ejercicio de la libertad sindical. En ese tenor, debe declararse su inconstitucionalidad, ya que es un elemento previsto en el Apartado A, fracción XVI, del artículo 123 constitucional y, por ende, toda regulación (incluyendo mandatos de salvaguarda o garantía) son competencia exclusiva de la Federación.
e) Numeral 7: En esta disposición se establecen el mandato para promover la negociación colectiva. Al igual que en numeral anterior, existe una invasión de competencias. Cualquier ámbito regulatorio relacionado con la negociación colectiva forma parte de los elementos previstos en el artículo 123, Apartado A, al ser parte de una relación de trabajo; en particular, por lo previsto en la fracción XXII Bis. Por ello, es competencia exclusiva de la Federación y las entidades federativas no pueden implementar una obligación legal para establecer un programa que tenga como fin promover dicha negociación.
f) Numeral 8: La disposición resulta inválida al regular aspectos relacionados con la libertad sindical, cuyas condiciones se encuentran dispuestas en el artículo 123 constitucional y deben ser reguladas en exclusiva por la Federación.
g) Numeral 10: Se establece que las autoridades locales, en el marco de su competencia, garantizarán una justicia laboral. Este ámbito está sujeto a las reglas y principios previstos por el artículo 123, fracción XX, de la Constitución Federal; por ende, sólo puede ser reglamentado en exclusiva por la Federación.
h) Numeral 14: Se establece que las autoridades de la Ciudad de México, conforme a la ley, protegerán los derechos laborales de las personas deportistas profesionales, de disciplinas artísticas, trabajadores de la cultura y locatarios de mercados públicos. Al respecto, se estima que existe una invasión de competencias porque se establece un mandato de protección, lo cual implica una regulación sustantiva de un ámbito laboral de sujetos que sí se encuentran en el margen de aplicación del artículo 123 constitucional. Los deportistas son trabajadores subordinados. Los artistas o trabajadores de la cultura, así como los locatarios de mercado pueden caer bajo esa conceptualización si son empleados por alguien. Si bien éstos últimos pueden ser trabajadores no subordinados y, por ende, no regulados por la Ley Federal del
Trabajo, su protección ya se encuentra prevista en los numerales 12 y 13 del propio artículo 10, apartado B. En ese sentido, se estima que no fue intención del Constituyente volverlos a regular, sino inmiscuirse en el ámbito del derecho laboral de los trabajadores subordinados.
IV. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO B,
SUB-APARTADO 2
35. En este sub-apartado 2 del apartado B de la ejecutoria se analizó la regularidad constitucional del artículo 6, apartados E y F, de la Constitución de la Ciudad de México ante un alegato de invasión de competencias de la Federación en materia de salubridad general y ante el supuesto razonamiento de que tales preceptos atentaban contra el derecho a la educación en relación con las libertades de conciencia y religión. Por unanimidad de votos, el Pleno declaró infundados los conceptos de invalidez.
36. Al respecto, a pesar de que coincido con el sentido y la mayoría de las consideraciones adoptadas, estimo oportuno hacer una aclaración. El fallo respondió de manera restrictiva el alegato de la Procuraduría General de la República consistente en que la incorporación del derecho de los niños, niñas y adolescentes a recibir información en materia de sexualidad y reproducción podía atentar con el derecho de los niños y sus padres a vivir de acuerdo con sus creencias religiosas. En la sentencia se afirma que la norma es válida, pues sólo reconoce la existencia de un derecho a la educación en sexualidad, sin definir el contenido de tales servicios, la manera en que habrán de prestarse o los aspectos que debe comprender la información sexual.
37. Ante dicha respuesta, considero que se perdió una excelente oportunidad para elaborar sobre un tema que al menos para la jurisprudencia comparada ha resultado bastante complejo. Desde mi punto de vista, la sentencia debió proponer los estándares mínimos que servirían para resolver escenarios concretos de colisión entre esos dos derechos. Aunque la referida respuesta dogmática es consistente con el hecho de que se lidia con la consagración abstracta de un derecho y no con su operatividad en casos concretos, insisto, estábamos ante un caso idóneo para haber desarrollado mayormente el contenido de la autonomía progresiva de los niños y adolescentes para ejercer sus derechos, los derechos a la libertad de conciencia y religión y el principio de laicidad de la educación impartida por el Estado. Se pudo haber recuperado los estándares nacionales e internacionales sobre autonomía progresiva para distinguir claramente entre niños y adolescentes con las consecuencias que esto tiene para definir la calidad de información que se les comparte; sobre interés superior de la infancia; derecho a la salud y su relación con el derecho a la información, así como dar contenido a la obligación a cargo del Estado de garantizar estos derechos y cómo esto se cumple prodigando información veraz y científica sobre sexualidad y reproducción.
V. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO D,
SUB-APARTADO 3
38. En el apartado D, sub-apartado 3, el Tribunal Pleno reconoció la validez del artículo 7, apartado C, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México, que regula el secreto profesional de periodistas.
39. El fallo considera que la Procuraduría parte de una premisa inexacta ya que asume que porque el secreto profesional esté expresamente regulado para los periodistas, significa que por ello no está reconocido para otras personas que también lo requieren, cuando la realidad es que el Constituyente de la Ciudad de México enmarcó la salvaguarda del secreto profesional en beneficio de los periodistas en el contexto normativo de la libertad de expresión, lo que encuentra sustento precisamente en la naturaleza de las funciones propias del ejercicio de su profesión.
40. La lectura de la norma no revela que el Constituyente local hubiera excluido ni mucho menos prohibido que se proteja o salvaguarde el secreto profesional para otras profesiones que también lo requieran, sino que en el marco de la protección de la libertad de expresión estimó necesario destacar que una de las profesiones que cuenta con la salvaguarda del secreto profesional es justamente la periodística, situación que se justifica para así garantizar el derecho a la información y
ante la necesidad de proteger a las personas que se encargan de hacerla llegar a la población. Por tal motivo, no puede exigirse un catálogo de las profesiones que deban guardar el secreto profesional, sino que esto debe suceder en el caso concreto, como ya sucede por ejemplo: (i) en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (aplicable para abogados), (ii) en la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (aplicable por ejemplo a médicos), y la Ley del Notariado para el Distrito Federal (notarios públicos).
41. Coincido con el sentido y las consideraciones de la ejecutoria. Sin embargo, me gustaría plantear una aclaración adicional. La declaratoria de validez de esta norma se hace en términos abstractos, por lo que no me pronuncio sobre la regularidad constitucional de posibles supuestos de excepción. Es decir, dado que la dicción de la norma es genérica, pues se afirma que los profesionales de la información tienen derecho "a mantener el secreto profesional, que salvaguarda a periodistas y colaboradores periodísticos en cumplimiento de sus funciones, así como a no ser obligados a revelar sus fuentes de información", mi voto por su constitucionalidad en abstracto no involucra un pronunciamiento anticipado sobre la constitucional de todos los escenarios de aplicación.
42. Lo anterior, pues la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que el secreto profesional en la labor periodística está estrechamente ligado con el derecho a la información y a la libertad de expresión y que toda acción estatal que tenga como fin obligar las personas periodistas a revelar sus fuentes restringe el derecho a la libre circulación de información y, por ende, desincentiva la expresión o divulgación de información pública relevante. Sin embargo, la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 13.2 y nuestro texto constitucional prevén que el derecho a la libertad de expresión (como ningún otro) no es absoluto y admite restricciones, como el respeto a los derechos o a la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública. Esta restricción puede hacerse extensiva al derecho de acceso a la información y, por ende, al derecho al secreto profesional de los profesionales de la información. Consecuentemente, analizaré la viabilidad o no de un supuesto de excepción y de sus condiciones mínimas de aplicación, si es que existieran, cuando el caso se presente.
VI. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO D,
SUB-APARTADO 6
43. En el apartado D, sub-apartado 6, se reconoció la validez del artículo 6, apartado D, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México, el cual establece que todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado.
44. La sentencia califica como infundado el concepto de invalidez porque considera que la Procuraduría parte de una premisa falsa pues, si bien el artículo está redactado de forma amplia, de éste no se desprende un reconocimiento (o prohibición) de las relaciones polígamas. Por un lado, se argumenta que el objetivo del Poder Constituyente es perfectamente compatible con la doctrina jurisprudencial de esta Corte encaminada a extender la protección de la familia a todos los tipos de comunidad familiar (el concepto de "familia" no es inmutable). Y por otro lado, se señala que el tema de las relaciones polígamas jamás fue abordado por la Asamblea Constituyente, sino que lo que tuvieron como intención fue fortalecer la protección que reciben en la Ciudad las personas con preferencias sexuales diversas y que históricamente han sufrido discriminación de forma sistemática, lo cual es compatible con la doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte, que ha estado encaminada a extender la protección de la familia a todos los tipos de comunidad familiar.
45. Al respecto, coincido con el sentido del fallo: como lo ha establecido el Pleno de esta Corte, el término familia es un concepto social y dinámico susceptible de transformarse y cambiar de significado con el paso del tiempo y con la transformación de las prácticas sociales. Por lo tanto, el reconocimiento de múltiples formas de familia no sólo es acorde con el parámetro de regularidad constitucional, sino que es una obligación por parte de las autoridades locales con el fin de garantizar los principios de igualdad y no discriminación.
46. Sin embargo, me separo de las consideraciones de la ejecutoria donde se alude al tema de la poligamia. Mi duda es de orden argumentativo: si bien la ejecutoria reconoce que las entidades federativas tienen la facultad de ampliar en el ámbito local la protección a todas las formas de familia, al momento de hacer un pronunciamiento genérico para excluir la poligamia de ese ámbito de
protección, el fallo realiza una restricción concreta que supera la discusión sobre las facultades y competencias de la Ciudad de México para ampliar la protección y el reconocimiento de derechos.
47. En ese sentido, considero que la sentencia debió de limitarse a señalar, tal como lo hicieron la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México y el Jefe de Gobierno, que la protección a todas las formas de familia establecida por la constitución local es acorde con el parámetro de regularidad constitucional, en específico, con el artículo 15 del Protocolo San Salvador. De esta manera se da respuesta al concepto de invalidez sin incurrir en la misma presuposición que la Procuraduría General de la República y no se sienta un precedente que, en estricto sentido, no corresponde a la discusión actual sino a una posterior; es decir, si es posible considerar a la poligamia como una forma de familia que debe gozar de la protección constitucional establecida por el artículo 4 de la Constitución Federal (de la cual no emito pronunciamiento anticipado).
VII. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL APARTADO F
48. Finalmente, en el apartado F del estudio de fondo se analizan las impugnaciones relacionadas con las normas que reglamentan el control constitucional en la Ciudad de México, el cual se dividió en dos sub-apartados generales titulados el "parámetro de regularidad constitucional local y el control constitucional por inaplicación" y "los medios de control de constitucionalidad". Me pronunciaré respecto a cada uno de ellos.
Primer sub-apartado
49. En esta sección del fallo se analiza la regularidad constitucional de los artículos 4, apartados A, numerales 1 y 6, y B, numerales 1 y 3, así como el artículo Octavo Transitorio, de la Constitución de la Ciudad de México, cuyo texto es el siguiente.
Artículo 4
Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos
A. De la protección de los derechos humanos
1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales. Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local. [...]
6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad y convencionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en esta Constitución y las leyes que de ella emanen. [...]
B. Principios rectores de los derechos humanos
1. La universalidad, interdependencia, indivisibilidad, complementariedad, integralidad, progresividad y no regresividad son principios de los derechos humanos. [...]
3. En la aplicación e interpretación de las normas de derechos humanos prevalecerá el principio pro persona.
Artículo Octavo Transitorio
Los derechos humanos reconocidos en la Ciudad de México antes de la entrada en vigor de esta Constitución mantendrán su vigencia y se aplicarán conforme al principio de progresividad en todo lo que no se oponga a la misma.
La ley constitucional en materia de derechos humanos y sus garantías desarrollará los derechos humanos, principios y mecanismos de exigibilidad reconocidos por esta Constitución. Esta ley deberá entrar en vigor el 1 de febrero de 2019.
El Congreso expedirá la ley para la organización, funcionamiento y atribuciones de la Comisión de Derechos Humanos, así como la ley para regular el Sistema Integral de Derechos Humanos a que se refiere el artículo 5, apartado A, numeral 6, a más tardar el
30 de abril de 2019.
50. En suma, por votaciones diferenciadas, se llegó a las siguientes conclusiones: por un lado, se reconoció la constitucionalidad del artículo Octavo Transitorio y del artículo 4, apartado B, numerales 1 y 3, de la Constitución de la Ciudad de México y, por otro lado, se declaró la inconstitucionalidad del artículo 4, apartado A, numeral 1, en la porción normativa que señala "Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local" y numeral 6, en las porciones normativas que señalan "y convencionalidad". "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en" y "y las leyes que de ella emanen". Asimismo, se desestimó la invalidez de la porción normativa que dice "generales" (relativa a las normas generales y locales) al no alcanzarse la mayoría calificada necesaria. Lo anterior, a partir de la respuesta a dos preguntas generales:
· ¿Puede la Ciudad de México establecer un "parámetro de constitucionalidad local" que incluya no sólo los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, sino también los reconocidos en la Constitución capitalina? (Se analiza concretamente los artículos 4, apartado A, numeral 1, y Octavo Transitorio)
· ¿La Constitución de la Ciudad de México puede disponer que los jueces de la capital inapliquen normas no sólo cuando resulten contrarias a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, sino también cuando vulneren los reconocidos en la Constitución local? (Se analiza concretamente el artículo 4, apartado A, numeral 6, y apartado B, numerales 1 y 3)
51. A decir de la mayoría de los integrantes del Pleno, partiendo de la premisa de que debe distinguirse entre los derechos humanos reconocidos a favor de las personas y la actividad consistente en revisar si cierto acto o norma es o no contrario a esos derechos humanos, si bien el Poder Constituyente de la Ciudad de México puede establecer una norma que reitere que los habitantes de dicha ciudad gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales (norma innecesaria pero no por ello inválida); empero, no puede utilizar el concepto "parámetro de regularidad constitucional" al tener éste una connotación clara en el orden constitucional, pues además aludir a la creación de un parámetro de regularidad constitucional calificado como "local" genera incertidumbre en el ejercicio de control que emprenden las autoridades jurisdiccionales capitalina.
52. Por su parte, para declarar la inconstitucionalidad de las referidas porciones normativas, la mayoría del Pleno razonó que en atención a lo previsto en el artículo 1º de la Constitución Federal y a lo resuelto en la citada acción de inconstitucionalidad 75/2015, a pesar de que la finalidad de lo previsto en el numeral 6 del apartado A del artículo 4 impugnado es reiterar la obligación constitucional de las autoridades jurisdiccionales locales de ejercer el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, el dilema radica en que su regulación no es materia de competencia de los legisladores de las entidades federativas y su redacción da lugar a confusión sobre si las autoridades jurisdiccionales locales pueden ejercerlo directamente frente a las normas que integran el parámetro de regularidad constitucional e, incluso, se genera confusión respecto a los efectos que pueden imprimir a sus sentencias.
53. No comparto ninguno de estos razonamientos; por lo cual, aunque apoyé los reconocimientos de validez realizados en este sub-apartado y sólo voté en contra de las declaratorias de invalidez, me separo de la totalidad de las consideraciones que justifican estas conclusiones, las cuales se encuentran en los párrafos 760 al 795 (y que responde a las dos preguntas referidas). A mi juicio, todas las normas impugnadas que se analizan en este sub-apartado superan un examen de regularidad constitucional.
54. Primero, los preceptos cuestionados transcritos que replican los principios rectores de los derechos humanos, que detallan su vigencia dentro del orden jurídico de la Ciudad de México o que reiteran que sus habitantes gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, lejos de provocar una violación a la Constitución Federal, son la asimilación e interiorización de sus contenidos por parte del Poder Constituyente Local. No existe ninguna norma constitucional que evite reiterarlos o referirse a los mismos en la legislación estatal. La única condición es que, materialmente, se respeten sus contenidos (no tiene que hacerse una transcripción textual, sino acatarse el contenido materialmente), lo cual ocurre en el caso concreto.
55. Segundo, a mi parecer, contrario a la opinión de la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno, el
concepto de "parámetro de regularidad" no es privativo del Poder Constituyente Federal. Una entidad federativa puede crear su propio parámetro de regularidad constitucional local, incluyendo tantos contenidos normativos a los que quiera sujetarse. La única consecuencia es que dicho parámetro será utilizado por sus propias autoridades y tendrá como objeto controlar actos o normas que correspondan a su orden jurídico estatal. Su validez dependerá de su congruencia con las normas que la propia Constitución Federal exige que sean respetadas; es decir, el parámetro local será inválido cuando sus contenidos normativos sean contrarios a la Constitución Federal, pero ese parámetro puede estar conformado por todos los derechos humanos u otros contenidos normativos (independientemente de su fuente y su jerarquía normativa) que determine el legislador local.
56. Bajo esa tónica, estimo que la decisión del Poder Constituyente Local de que el parámetro de regularidad constitucional de la Ciudad de México se integre por los derechos humanos, vistos en su conjunto (a saber, todos los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal, en los tratados internaciones, en la Constitución de la Ciudad de México o en las normas generales y locales), mas que ir en contra del artículo 1º de la Constitución Federal, es una determinación soberana por parte de las entidades federativas que debe ser respetada porque busca cumplir justo con ese precepto constitucional.
57. Nada impide a las entidades federativas concebir como parámetro propio el parámetro de regularidad que reconoce la Constitución Federal, más cuando ese parámetro se integra por derechos que son universales, interdependientes, inalienables, imprescriptibles, indivisibles y progresivos. Por el contrario, señalar que un parámetro de regularidad local no puede incluir al parámetro de regularidad que deriva de la Constitución Federal, a partir de una diferenciación formal de los distintos órdenes jurídicos (constitucional, federal, estatal y municipal), es no asimilar verdaderamente el sentido sustantivo y valorativo de los derechos humanos. Los derechos humanos no pueden segmentarse o asignarse conforme a órdenes normativos.
58. Por su parte, las consideraciones de la mayoría se fundamentan, sin explicitarlo, en la idea de que la fuente en la que se otorga y faculta cada uno de los parámetros y controles de regularidad es distinta y, por eso, no pueden mezclarse: el control de regularidad constitucional encuentra su parámetro y competencia en la Constitución Federal, mientras que el control local encuentra su parámetro y competencia en la Constitución Local; los cuales, aunque paralelos, no se pueden intricar, toda vez que cada uno tiene su fuente, ámbito, competencia, proceso y parámetro diferenciados.
59. Sin embargo, a mi juicio, esta posición ya no puede sostenerse precisamente por el contenido vigente de los artículos 1º y 133 de la Constitución Federal. Los derechos humanos son reconocidos por el Estado mexicano y son exigibles tanto a las autoridades federales como a las estatales (y también a los particulares). El término "reconocer" previsto en el artículo 1º de la Constitución Federal no es un vocablo carente de sentido, sino más bien es la forma en que el Poder Reformador dio valor a la dignidad del ser humano para efectos de darle eficacia valorativa y normativa a los derechos que por esa sola razón le corresponden, independientemente de la autoridad u orden normativo de que se trate; por lo que la configuración competencial de cada orden jurídico, incluyendo la implementación de ciertos medios de control, no impide que los derechos humanos permeen en todo el ordenamiento jurídico mexicano.
60. Así, la mayoría de los integrantes del Pleno, a pesar de aclarar en la sentencia que una cuestión son los derechos humanos y otra sus medios de control, a la postre los confunden. La distinción entre los medios de control que derivan de la Constitución Federal y los medios de control constitucional de la Ciudad de México no involucra necesariamente que el parámetro de regularidad que vaya a ser utilizado en cada uno deba forzosamente ser diferente o que la revisión del respeto y protección de los derechos humanos de la Constitución por parte de las autoridades sea privativa del ámbito competencial federal. Al contrario, las entidades federativas pueden implementar tantos medios de control de constitucionalidad local o legalidad consideren necesarios, siempre que sea para examinar actos o normas emitidas por sus propias autoridades, siendo soberana la decisión de delimitar un parámetro de regularidad para todas las actuaciones de autoridad o un parámetro de regularidad para cada medio de control, en donde puede incluirse a todos los derechos humanos al ser éstos universales, interdependientes, interdependientes, inalienables, imprescriptibles, indivisibles y progresivos.
61. Por ello, tal como lo hizo el Poder Constituyente de la Ciudad de México y a diferencia del criterio de
la mayoría, estimo que la postura más acorde con el alcance del artículo 1º de la Constitución Federal es que, si lo que se busca es la protección y salvaguarda de los derechos humanos, el parámetro constitucional local de la Ciudad de México para examinar la regularidad de las actuaciones de sus autoridades puede incluir válidamente, desde un punto de vista material, a todos los derechos humanos reconocidos en el texto constitucional y en los tratados internacionales (a saber, al denominado parámetro de regularidad de la Constitución Federal).
62. Además, partiendo de que los derechos humanos (como derechos subjetivos con ciertas características) no sólo tienen su fundamento en la Constitución o en los tratados internacionales, sino que también pueden tener su fuente normativa, por ejemplo, en otras normas secundarias como una Constitución Local o leyes estatales (bajo la propia lógica de que las entidades federativas pueden reconocer derechos humanos que no se reconocen en la Constitución Federal o en los tratados), guarda congruencia a su vez que una entidad federativa considere a los derechos humanos reconocidos en sus propias normas constitucionales o legales como parte de su parámetro de regularidad local.
63. Un derecho humano no deja de ser derecho ni pierde sus respectivas características por reconocerse en una norma que no sea la Constitución Federal o los tratados internacionales. Por ende, la mera formulación en la citada norma reclamada de que los derechos humanos, en su conjunto, deben concebirse como el parámetro de regularidad constitucional en la Ciudad de México, desde mi punto de vista, no genera ningún conflicto material ni competencial con la Constitución Federal. La norma sólo tiene aplicabilidad en la Ciudad de México y no desatiende o menosprecia el contenido del parámetro de regularidad de la Constitución Federal, sino en cambio lo reitera materialmente y lo complementa con normas locales. Así, el efecto de esta norma únicamente hubiera sido que los distintos operadores jurídicos (autoridades o particulares) tendría que haber sido particularmente cuidadoso en la conformación de ese parámetro de regularidad constitucional local al momento de ejercer sus respectivas competencias o al exigir el respeto y protección de sus derechos.
64. Reitero entonces mi posición que he manifestado en otros casos resueltos por esta Suprema Corte de que, la decisión de la mayoría de invalidar una porción normativa como la que alude al "parámetro de regularidad constitucional local" del numeral 1 del apartado A del artículo 4 reclamado, en realidad abona a la limitación, cada vez mayor, de la posibilidad de un constitucionalismo multi-nivel de protección de los derechos humanos, sensible a las preferencias mayoritarias en cada entidad federativa. Con este criterio, se limita a las entidades federativas oponerse a los derechos humanos y explorar nuevas formas de protección desde la creatividad de sus procesos democráticos regionales; restringiendo gravemente la posibilidad de encontrar en los estados laboratorios democráticos de experimentación que produzcan experiencias de la mejor manera de proteger a los derechos humanos o a los principios constitucionales, lo que paradójicamente la mayoría de los integrantes del Pleno hace en nombre del federalismo y para garantizar una visión centralista cuyo único valor sea la certeza y uniformidad.
65. En resumen, comparto la premisa de la ejecutoria de que el parámetro de control de la Constitución Federal es indisponible para las entidades federativas; a saber, que éstas no gozan de una competencia legislativa para desconocer sus contenidos ni sus implicaciones normativas como se definan en sede de control constitucional. Empero, si la indisponibilidad se debe traducir al lenguaje de las competencias (como lo quiere la mayoría de ministros y ministras), sólo es para identificar una inhabilitación normativa para contradecir lo previsto en la Constitución a través normas secundarias, pero no para prohibir utilizar el concepto "parámetro de regularidad" y mucho menos para evitar la configuración precisamente de un "parámetro de regularidad constitucional local" que incluya materialmente a los derechos humanos previstos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales. Sería como impedir a las entidades federativas que atiendan a la misma fórmula utilizada en el artículo 1º de la Constitución Federal para determinar cuáles son los contenidos normativos de mayor jerarquía en su ordenamiento jurídico interno para controlar los actos o normas de su régimen interior. Insisto, la protección de los derechos humanos, incluyendo los reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales, no sólo le compete a las autoridades federales, sino también a las locales; existiendo libertad configurativa de las entidades federativas para que cada una elija sus medios de control y sus respectivos parámetros de regularidad.
66. Por otro lado, considero que tampoco existe una restricción competencial en la Constitución Federal
para que las entidades federativas hagan referencia a la necesidad de que las autoridades jurisdiccionales locales ejerzan un control constitucional de carácter difuso. La mayoría de los integrantes del Pleno erran en la apreciación del problema: insisto, la limitante constitucional no es competencial, sino material. Una entidad federativa está en la libertad de reiterar la obligación que tiene todos los jueces de ejercer el control difuso de constitucionalidad. De los artículos 1º y 133 de la Constitución Federal no es posible derivar una prohibición o impedimento competencial para las entidades federativas en este aspecto. No obstante, en el supuesto de que las entidades federativas regulen el control difuso, lo que deberá analizarse es si la respectiva reglamentación frustra el objetivo y alcance constitucional en relación con dicho control difuso.
67. En el caso, es claro que el numeral 6 del apartado A del artículo 4 de la Constitución de la Ciudad de México pretendía regular el control difuso. De una lectura del proceso constituyente, el proyecto original de la Constitución de la Ciudad de México señalaba en su artículo 19 que los miembros del Poder Judicial debían ejercer un control difuso de constitucionalidad y convencionalidad inaplicando las normas contrarias a la Constitución Federal, a los tratados y su jurisprudencia internacional, a la propia Constitución Local y a las leyes que de ella emanaran. La Comisión de Carta de Derechos aceptó la necesidad de incluir este contenido en la Constitución; sin embargo, lo incorporó al numeral 6 del Apartado A del artículo 9, prescindiendo del concepto "difuso" y señalando que esa obligación correspondería a todas las "autoridades jurisdiccionales". Posteriormente, ese artículo 9 pasó a ser el actual artículo 4 impugnado, sin mayores cambios en su texto.
68. Ahora, atendiendo a estos antecedentes, estimo que la incorporación de esta norma en la Constitución de la Ciudad de México no genera ninguna incidencia a la Constitución Federal. Tal como voté en la Acción de Inconstitucionalidad 75/2015, el mero reconocimiento de la competencia para ejercer un control difuso de constitucionalidad y/o convencionalidad en una norma secundaria no transgrede los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal; por el contrario, hace valer su contenido, al explicitar localmente la obligación de todas las autoridades jurisdiccionales para proteger los derechos humanos. Reitero, no hay en el texto constitucional una prohibición competencial para que las entidades federativas reconozcan normativamente la existencia del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad.
69. Adicionalmente, considero que la forma en que se incorporó esta obligación es acorde también a la Constitución Federal. Si bien se dice que la obligación de control constitucional y convencional de carácter difuso implica favorecer en todo tiempo a la persona e inaplicar aquellas normas contrarias a la Constitución Federal y a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales, también sujeta ese mismo proceder cuando se estime que las normas locales son contrarias a la jurisprudencia internacional y a lo previsto en la Constitución Local y en las leyes que emanen de ella. Desde mi punto de vista, tal cuestión no frustra la obligación derivada de los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal, sino que la complementa, en atención a todas las consideraciones señaladas en párrafos previos. Además, si la Ciudad de México puede reconocer derechos humanos que no están contemplados en la Constitución Federal ni en los tratados internacionales, me parece lógico aceptar la posibilidad que, en el ejercicio de ese control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, las autoridades jurisdiccionales se encuentran obligados a respetar y proteger esos derechos.
Segundo sub-apartado
70. En este segundo sub-apartado del apartado F de la ejecutoria se analiza la regularidad constitucional de varias normas que regulan los "medios locales de control de constitucionalidad". Dicho estudio se hace a partir de la formulación de tres preguntas. Para ordenar mi planteamiento, seguiré esta metodología y me pronunciaré sobre cada cuestionamiento.
¿Puede la Ciudad de México establecer medios locales de control constitucional que tengan por objeto contrastar un acto o normas locales no sólo contra la Constitución capitalina, sino también frente al parámetro de regularidad constitucional?
71. En esta sección se sientan las bases para analizar el artículo 36, apartado B, numerales 1, inciso c) y 3, de la Constitución de la Ciudad de México, en donde se establecen la acción de inconstitucionalidad local y la acción de protección efectiva de derechos competencia de las y los jueces de tutela de derechos humanos de la Ciudad de México.
72. Como premisa, en la ejecutoria se afirma que es posible establecer medios de control constitucional local, pero dichos medios de control deberán circunscribirse al contraste de normas o actos locales por estimarse directamente violatorios de los derechos reconocidos por la Constitución Local. Es decir, que las entidades federativas tienen vedado instaurar a nivel local mecanismos de control que persigan contrastar una norma local con el parámetro de regularidad constitucional. Aclarándose que ello no implica que los jueces puedan desatender el parámetro de regularidad constitucional, sino que deben considerarlo o tomarlo como referencia.
73. En relación con lo anterior, aunque coincido con la idea de que es válido establecer medios de control local en la Ciudad de México, no comparto ninguna de las consideraciones expuestas en los párrafos 797 a 820. Primero, porque varios de estos razonamientos son incongruentes con lo que ya se resolvió en torno a que las entidades federativas pueden complementar o ampliar el alcance de los derechos humanos. Si los derechos humanos pueden ser abordados por las entidades federativas, ¿en qué afecta que los medios de control en contra de normas o actos estatales puedan tener como parámetro el de la Constitución Federal? Al final de cuentas, todas las autoridades o actos jurídicos están sujetos a la Constitución Federal, por lo que parece un poco confusa la distinción que se quiere hacer en la sentencia, cuando además la propia Constitución de la Ciudad de México reconoce como derechos propios a los contenidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales.
74. Segundo, desde mi punto de vista, es obvio que los medios de control constitucional locales sólo pueden tener como parámetro el que mandate su propia Constitución Local o leyes. No obstante, ¿qué sucede cuando la Constitución Local toma como propio el parámetro de regularidad constitucional e incluso lo amplia? Mi respuesta, como lo he venido reiterando y en complemento a lo antes razonado, es que materialmente se trata de una revisión del contenido de la Constitución Federal y no hay regla o principio constitucional que prohíba esta situación. Esta posición la he sustentado en diversos asuntos en la Primera Sala donde se ha abordado una problemática similar.
75. En los Amparos Directos en Revisión 3057/2014 y 598/2015, la Primera Sala confirmó la interpretación de un tribunal colegiado consistente en que la Sala Constitucional de Nayarit, al resolver un juicio de protección de derechos fundamentales, no era posible revisar la violación de los derechos fundamentales de la Constitución Federal, sino sólo los de la Constitución Local. No respaldé dicha interpretación. Por el contrario, afirme que las entidades federativas pueden establecer un parámetro de constitucionalidad para sus medios de control locales y, este parámetro, puede válidamente incluir los derechos previstos en la Constitución Federal. Así, no debe confundirse la competencia con el parámetro de regularidad.
76. Una cuestión es qué actos o normas pueden ser revisados válidamente por una autoridad estatal y otra es qué parámetro decide el Constituyente Local que sea el utilizado como ámbito de validez. A mi parecer, a lo único que está limitado el legislador estatal es que el medio de control se ocupe únicamente de sus autoridades estatales y que su parámetro sea conforme a los principios y reglas constitucionales. Por ejemplo, los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal establecen el juicio de amparo como un medio de control constitucional concentrado de todos los actos de autoridad. Sin embargo, tal norma no es una delimitación competencial, sino, se insiste, el mero establecimiento de un medio de control que el Constituyente Permanente considera necesario en el orden constitucional.
77. Por ello, tal como lo he venido explicando en el presente voto concurrente y particular, no existe un impedimento para que las entidades federativas, en uso de su libertad configurativa, puedan incorporar mecanismos de control concentrados que examinen también los actos de autoridad a través de la lupa de los derechos constitucionales, siempre y cuando se trate de actos o normas locales. Tal como se dijo en el expediente Varios 912/2010, con motivo de la reforma constitucional de diez de junio de dos mil once, nuestro sistema de medios de control es concentrado, en una parte, y difuso en otra. Así, una de las consecuencias de haber aceptado la existencia de ese control difuso de constitucionalidad es que no sólo los órganos del Poder Judicial de la Federación pueden, permítanme la expresión de la palabra, "dialogar" en vía directa y concentrada con lo previsto en la Constitución, sino que también deben hacerlo cualquier autoridad jurisdiccional del país.
¿Es constitucionalmente válido que la Ciudad de México establezca acciones de inconstitucionalidad en su Constitución Local? Y si la Ciudad de México puede contar con una
acción de inconstitucionalidad propia, ¿es válido que las resoluciones de ese medio de control tengan efectos generales?
78. Bajo este cuestionamiento y atendiendo a las razones expuestas en la sección anterior, la ejecutoria reconoce la validez del artículo 36, apartado B, numeral 1, inciso c), y apartado D, numerales 1, 2 y 3, en donde se regula la acción de inconstitucionalidad de competencia de la Sala Constitucional de la Ciudad de México.
79. A partir de lo que he expresado en apartados anteriores de este voto sobre el parámetro de regularidad constitucional y la libertad configurativa que tienen las entidades federativas para generar medios de control locales, aunque coincido con la declaratoria de validez del precepto reclamado, lo hago por consideraciones distintas y, por ende, me separo de lo señalado en los párrafos 823 a 845.
80. Desde mi postura, partiendo de las premisas que he relatado en este documento, las normas reclamadas son válidas, primero, porque la normatividad es clara en cuanto el objeto y normas procesales de competencia de la acción de inconstitucionalidad local; en ese tenor, no existe ningún grado de confusión con la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 105 de la Constitución Federal. Y segundo, es cierto que puede existir un traslape, ya que en la acción de inconstitucionalidad competencia de la Suprema Corte también se pueden analizar leyes estatales. Sin embargo, no se trata de los mismos órganos legitimados ni del mismo parámetro de regularidad. Adicionalmente, no se genera incertidumbre jurídica, ya que ambos medios de control no son incompatibles y la Constitución de la Ciudad de México no provoca que se decida entre uno u otro medio de control.
81. Respecto a dicha cuestión, si bien la fracción III del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 65, prevé como una causal de improcedencia que la norma materia de la acción se encuentre pendiente de resolver mediante otro medio de control, para ello debe existir identidad de partes, normas y conceptos de invalidez y tal cuestión no se genera forzosamente en todos los casos donde la norma que se pretende cuestionar sea una ley de la Ciudad de México.
82. De igual manera, estimo que no existe impedimento constitucional para establecer ciertos efectos a las sentencias de esos medios de control; en algunos casos, con efectos generales. El Constituyente de la Ciudad de México actuó dentro de su margen de libertad configurativa. Se trata de un caso de experimentación democrática.
¿La Ciudad de México puede crear la acción efectiva de protección de derechos como parte de los medios de control constitucional en la capital?
83. Finalmente, en la última sección de la sentencia, se hace el examen de regularidad del artículo 36, apartado B, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México, declarándose su validez. En esta disposición se establece tanto la competencia de las y los jueces de tutela de derechos humanos de la Ciudad de México para conocer de la acción de protección efectiva de derechos competencia, así como sus supuestos de procedencia como los sujetos legitimados, sus reglas procesales de trámite y resolución y los supuestos de impugnación.
84. Como en los apartados anteriores, voté a favor de la constitucionalidad de todo este contenido normativo; empero, me separo de la totalidad de las consideraciones que se encuentran en los párrafos 851 a 857. Como en las secciones anteriores, la ejecutoria parte de la premisa de que es posible crear la acción efectiva de protección de derechos como un medio de control local y que, en el caso, ésta no invade la esfera de competencias del Poder Judicial de la Federación, ya que el parámetro de control no es la Constitución Federal, sino la Constitución Local.
85. Como mencioné anteriormente, este razonamiento no me parece una respuesta suficiente. No encuentro un impedimento para establecer como parámetro local a los contenidos de la Constitución Federal. Máxime que los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal no restringen la competencia de las entidades federativas. Sólo establecen un medio de control del orden constitucional, sin que ello genere una exclusividad de los jueces federales para interpretar los contenidos o derechos
constitucionales en una vía directa y concentrada. Insisto, uno de los requisitos para la validez de un medio de control local es que se ocupe de aspectos que le competen a la entidad federativa. No hay que confundir la asignación de una competencia a un juez con el parámetro de regularidad.
86. A partir de esta distinción, en el caso, los contenidos normativos reclamados cumplen con este requisito. Primero, ya que la acción efectiva de protección tiene como objeto únicamente los actos de las autoridades de la Ciudad de México. Es decir, no hay una invasión de los ámbitos de atribución de la Federación.
87. Segundo, esta acción tiene como finalidad proteger los derechos previstos en la Constitución de la Ciudad de México. Así, a diferencia del fallo, argumentar que esa delimitación a lo previsto en la Constitución Local es justo la que evita su inconstitucionalidad es una petición de principio. Desde mi punto de vista, la propia Constitución de la Ciudad de México hace suyo el parámetro de regularidad que deriva de la Constitución Federal. Consecuentemente, desde un punto de vista material, la distinción conceptual que se pretende hacer entre proteger la Constitución Local o los derechos de la Constitución Federal es artificial. En cambio, considero que el establecimiento de este parámetro local, que incluye al parámetro constitucional, forma parte de la libertad configurativa de la entidad federativa y no genera una incidencia en los principios de seguridad o legalidad jurídica.
88. Adicionalmente, este medio de control constitucional local y el juicio de amparo no tienen el mismo objeto de análisis y, aunque puede existir una especie de traslape respecto a actos o normas de autoridades locales, no hay identidad de procesos o reglas procesales. Los supuestos de procedencia del juicio de amparo siguen intocados. Además, como ocurre ya con cualquier acto de autoridad, los propios supuestos de procedencia del juicio de amparo serán los que darán pie a verificar si un determinado acto debe o no ser cuestionado primigeniamente mediante la acción efectiva, antes que a través del juicio de amparo. En otros palabras, de decidirse que este medio de control local tiene la posibilidad de revertir los efectos del acto o la norma reclamada, no se cancela la protección de la Constitución Federal, sino que aplican las reglas de procedencia del juicio de amparo. Además, las sentencias de la acción efectiva de protección de derechos podrán a su vez ser cuestionadas a través del juicio de amparo, lo que asegura la protección al principio de supremacía constitucional. Por todas estas razones estimo que no hay una violación a la Constitución Federal.
El Ministro, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veintiún fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con la original del voto particular y concurrente formulado por el señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO QUE FORMULA EL MINISTRO ARTURO ZALDIVAR LELO DE LARREA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017, PROMOVIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS MORENA Y NUEVA ALIANZA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En sesiones de 20, 21, 23, 27, 28 y 30 de agosto de 2018, así como de 3, 4 y 6 de septiembre del mismo año, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la presente acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas, en las que se analizó la validez de diversas disposiciones de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Presento este voto pues, si bien concuerdo en términos generales con las conclusiones alcanzadas por el Tribunal Pleno y con las consideraciones que las sustentan, en relación con algunos puntos estimo necesario realizar ciertas precisiones y dar razones diversas a las que sustentan el fallo. En otros aspectos puntuales, respetuosamente difiero de las determinaciones alcanzadas por la mayoría de los Ministros.
Para explicar estas razones, el presente voto se estructurará de la siguiente manera: I. Voto concurrente respecto de la posibilidad de que la Ciudad de México amplíe derechos humanos y reconozca nuevos derechos; II. Voto concurrente relativo al reconocimiento del derecho al agua por la Constitución de la Ciudad de México; III. Voto particular relativo a la decisión mayoritaria de reconocer la invalidez de la figura de revocación de mandato; IV. Voto concurrente sobre el sistema de designación para el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México; V. Voto concurrente relativo a la interpretación del derecho a la libertad de culto y protección especial a las minorías religiosas; y VI. Voto concurrente respecto de la argumentación relativa al reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar.
Ahora bien, previo a entrar a los apartados en específico, debo aclarar que no comparto la metodología y ciertas líneas argumentativas con las que se resuelven diversos apartados específicos; en concreto: los puntos 2, del apartado B; 2, 5 y 8 del C; 2 del E; y 2 del F. Sin embargo, es innecesario reparar en cada una de ellas, ya que éstas se derivan de mi postura genérica sobre la competencia del constituyente de la Ciudad de México para ampliar y reconocer nuevos derechos que explico en el siguiente apartado.
I. Voto concurrente respecto de la posibilidad de que la Ciudad de México amplíe derechos humanos y reconozca nuevos derechos
En el apartado A de la sentencia, la problemática a resolver consistió en determinar si la Ciudad de México -y, en general, las entidades federativas- pueden en su constitución local: 1. Ampliar o extender los derechos humanos reconocidos en la Constitución General y los tratados internacionales; y 2. Reconocer o instaurar nuevos derechos humanos que no encuentran referente en el parámetro de regularidad constitucional.
Después de un análisis muy pormenorizado, la sentencia arriba a la conclusión de que las entidades federativas sí pueden válidamente establecer normas de derechos humanos en sus constituciones locales, mediante las cuales se amplíe el contenido de los derechos humanos o se reconozcan nuevos derechos, siempre que esto no contravenga el parámetro de regularidad constitucional. Lo anterior, en tanto que del diseño del sistema federal mexicano se advierte que los derechos humanos son una responsabilidad compartida entre los diferentes niveles de gobierno -y no sólo de los órganos federales-, de donde se deriva que los derechos humanos reconocidos en la Constitución General y los tratados internacionales en realidad constituyen estándares mínimos que pueden ser ampliados o potenciados por otras normas jurídicas más concretas.
No obstante, como se adelantó en el párrafo anterior, la sentencia reconoce que esta facultad de las entidades federativas para ampliar derechos humanos se ve limitada por el parámetro de regularidad constitucional, entendiéndose que "mientras más desarrollado esté un derecho fundamental por las normas del parámetro de regularidad constitucional, menos margen de maniobra tendrán los órganos de las entidades federativas para ampliarlo a través del derecho local".(98) Sobre este punto, la sentencia desarrolla tres directrices para determinar en abstracto los límites que impone la Constitución General a las normas locales que pretendan ampliar derechos humanos o crear derechos nuevos, a saber:
a) Facultades exclusivas de la Federación. No es posible ampliar ni crear derechos humanos cuando la competencia legislativa respectiva se haya reservado en exclusiva para la Federación por la Constitución General.
b) Identidad y contenido esencial de un derecho humano. No es posible alterar la identidad ni el contenido esencial de algún derecho humano reconocido por la Constitución y/o los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano.
c) Funciones de la Ciudad de México como sede de los Poderes Federales. Las normas de la Ciudad de México que creen o amplíen derechos humanos no pueden obstaculizar las funciones que tiene como Capital de la República y sede de los Poderes Federales.
Si bien coincido con la conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno y con la mayor parte de los argumentos que la sustentan, en este punto, debo expresar algunas consideraciones adicionales.
Al resolver la contradicción de tesis 350/2009(99) y la acción de inconstitucionalidad 87/2015,(100) así como dentro de mi voto particular respecto de las acciones de inconstitucionalidad 11/2009(101) y 62/2009,(102) sostuve claramente que las entidades federativas pueden ampliar los derechos fundamentales, ya sea mediante el desarrollo de nuevos derechos o mediante la extensión de los efectos protectores de los derechos fundamentales ya tutelados en la Constitución General.(103)
Este criterio lo he sustentado además en diversos asuntos de los que correspondió conocer a la Primera Sala, entre los que destacan los amparos directos en revisión 1705/2014,(104) 3057/2014,(105) 3550/2014,(106) 598/2015,(107) 6283/2015(108) y 6641/2015.(109) En estos asuntos, se sostuvo fundamentalmente que los constituyentes locales tienen márgenes decisorios en el ámbito de los derechos fundamentales, particularmente en lo que concierne a la definición de los niveles de protección de las nomas sobre derechos. Así, se concluyó que las entidades federativas están facultadas para gobernarse de acuerdo a su propia Constitución, en la que válidamente puede establecer derechos fundamentales.
Ahora bien, mi postura en el tema que nos ocupa se sustenta en argumentos de diversa naturaleza. Primero, advierto una razón histórica: desde la primera Constitución Federal de 1824, se entendió que la creación y el desarrollo de los derechos fundamentales puede ser realizado por las entidades federativas. Dicha Constitución no contaba con un catálogo de derechos, por lo que fueron las constituciones locales de la época las que fueron reconociéndolos y desarrollándolos. Desde entonces se ha entendido que las entidades federativas tienen atribuciones para desarrollar derechos fundamentales e, incluso, para crear nuevos; pues se concibió que los derechos fundamentales establecidos en la Constitución General no son más que un mínimo.
Adicionalmente, considero que reconocer esta facultad a las entidades federativas es acorde con el sistema federal mexicano. El federalismo es una forma vertical de distribución del poder en el cual conviven dos fuentes de autoridad autónomas en un mismo territorio con poderes distribuidos mediante una Constitución General. En este sentido, existe una soberanía compartida y una distribución de funciones entre dos o más niveles de gobierno, aunque cada nivel de gobierno tiene incidencia directa sobre los ciudadanos.
Partiendo de esta base, me parece que existen dos características clave de nuestro federalismo que se compaginan con que el constituyente local pueda instaurar derechos nuevos. Primero, el federalismo busca reconocer las peculiaridades distintivas que se presentan en cada entidad federativa a lo largo del territorio nacional y obedece a la necesidad de que las autoridades que estén más próximas a las necesidades locales sean las que decidan ciertos aspectos importantes de esa comunidad. Segundo, el federalismo surgió también como un mecanismo de protección de derechos de los ciudadanos, pues dota a las entidades federativas de facultades para intervenir directamente sobre la vida de éstos con el propósito de que se potencien sus derechos. Estas dos ideas justifican a mi parecer la facultad de los Estados para desarrollar derechos locales.
En suma, la existencia de derechos locales no está en tensión ni es incompatible con la idea del federalismo, en tanto que -desde mi punto de vista- el objetivo de este último consiste precisamente en contribuir a la protección de los derechos del ciudadano mediante derechos adicionales y que pueden ser distintos al piso mínimo de derechos fundamentales del orden federal, en tanto recogen las particularidades de cada región y limitan los poderes locales.
En otro orden de ideas, considero que la facultad del Constituyente local de instaurar derechos fundamentales se desprende también de una interpretación sistemática de la Constitución General. En primer lugar, la Constitución General autoriza a las entidades a emitir sus propias constituciones locales y a organizar en ellas el poder público local, lo que conlleva la posibilidad de auto limitar ese poder a través del reconocimiento de derechos a las personas sobre las cuales se ejerce(110). Asimismo, todos los poderes están obligados a proteger y promover los derechos humanos, lo cual incluye, por supuesto, a los poderes locales. Estas obligaciones exigen que las entidades federativas reconozcan y garanticen la satisfacción de las necesidades que requieran todas las personas en el territorio nacional, de la forma más amplia posible, en el ámbito de sus competencias.(111)
Ahora bien, debe señalarse que los derechos humanos reconocidos por las entidades federativas y, en este caso, por la Ciudad de México, en modo alguno afectan el parámetro de regularidad constitucional, dado que aquellos tienen una jerarquía diferente al bloque de constitucionalidad. Lo anterior, en tanto que los derechos humanos establecidos en una entidad federativa tienen eficacia y vigencia para los habitantes de esa entidad, pero siempre estarán supeditados a lo que marcan los tratados internacionales sobre derechos humanos y la Constitución General de la República, en atención al principio de supremacía constitucional.
En efecto, el proceso de creación o ampliación de derechos fundamentales por parte del Constituyente de la Ciudad de México o de cualquier otra entidad federativa, no es una facultad absoluta o irrestricta. Hay supuestos claros en los que esta facultad de los Estados se verá limitada o restringida, tal y como se explica a continuación.
Primero, estos derechos no pueden afectar un derecho humano que sea parte del bloque de constitucionalidad del orden jurídico nacional, pues -como señalé anteriormente- los derechos reconocidos en Constituciones locales guardan una relación jerárquica distinta con los pertenecientes a este último grupo. Por tanto, resultará inválida cualquier norma de derechos humanos establecida en una Constitución local que afecte un determinado derecho tal como ha sido conceptualizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por la Corte Interamericana de Derechos Humanos o que pretenda establecer limitaciones o restricciones a los derechos humanos de fuente propiamente constitucional.
En segundo lugar, me parece que estos derechos no pueden afectar las facultades y competencias de la Federación o de otras entidades federativas; ya sea porque la Constitución General prevea que el desarrollo o reconocimiento de un determinado derecho corresponde a una materia reservada a la Federación, o bien porque simplemente se advierta la afectación a determinadas facultades de la Federación, aunque no se trate de facultades relacionadas con el otorgamiento o reconocimiento de derechos fundamentales.
Sobre este punto, cabe destacar que tratándose de derechos sociales, económicos, culturales y ambientales que no se sustenten en facultades concurrentes o en facultades derivadas de la Constitución General, éstos deberán satisfacerse con el presupuesto de la entidad federativa que los reconoce, crea o amplía. Ello fue objeto de pronunciamiento por parte de la Primera Sala en los amparos en revisión 1356/2015,(112) 1367/2015,(113) 1374/2015,(114) 750/2015,(115) 100/2016(116) y 306/2016.(117)
Por último, como también lo he manifestado en otros precedentes,(118) ni los Estados ni la Ciudad de México pueden -so pretexto de reconocer un derecho o desarrollarlo- cambiar al titular de derechos humanos entendido como persona. Reconozco que está entre sus facultades -como de hecho sucede en la Constitución que se analiza en la sentencia- el que puedan establecer como titulares de derechos humanos a entes colectivos o a grupos; sin embargo, considero que lo que les está vedado redefinir el concepto de persona, al tratarse de una materia reservada a la Constitución General y que no es disponible para los Estados.
Partiendo de todo lo anterior, comparto la conclusión de la sentencia en cuanto a que no existe razón alguna para negar al constituyente de la Ciudad de México la facultad de instaurar derechos en el mismo sentido que cualquier otra entidad federativa. Ello, pues si bien existen diferencias en el texto constitucional respecto de la Ciudad de México y las demás entidades federativas, de un análisis a dichas peculiaridades se desprende que se trata de diferencias que fundamentalmente buscan facilitar el correcto funcionamiento de los Poderes de la Unión en el espacio capitalino.
No obstante, advierto que la sentencia derivó la facultad de la Ciudad de México para crear y desarrollar derechos fundamentales principalmente de una interpretación del artículo 122, apartado A, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución General (véanse los párrafos 141 a 143 de la sentencia), el cual establece que "[l]a Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución."
Desde mi óptica, la atribución de la Ciudad de México -así como de las demás entidades federativas- en esta materia debe derivar directamente del artículo 124 constitucional; bajo la idea de que no hay una facultad expresa reservada a la Federación para reconocer, crear o desarrollar derechos humanos. En consecuencia, es claro que estas facultades se encuentran abiertas para todas las entidades federativas, incluyendo por supuesto a la Ciudad de México.
En conclusión, tomando en consideración los argumentos expresados anteriormente y con reserva de las precisiones apuntadas, concuerdo con lo que sostiene el Tribunal Pleno en cuanto a que las entidades federativas pueden ampliar, desarrollar, crear y reconocer nuevos derechos, siempre y cuando se respeten los ámbitos de competencia de la Federación y de las otras entidades federativas, así como el contenido de los derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad.
II. Voto concurrente relativo al reconocimiento del derecho al agua por la Constitución de la Ciudad de México
En este apartado, reconocimos la validez del artículo 9, apartado F, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México que caracteriza al agua como "inalienable, inembargable e irrenunciable".(119) Ahora bien, el tema en cuestión puede abordarse desde dos dimensiones diferentes: como un problema de distribución de competencias o como un problema de definición de derechos fundamentales.
Aunque la sentencia aborda ambas dimensiones, centra su análisis en la problemática de distribución competencial. En efecto, la resolución sostiene que las entidades federativas tienen una facultad residual para regular el agua, ya que el artículo 27 constitucional sólo reserva competencia a la federación respecto a las aguas nacionales. En este sentido, concluye que el constituyente de la Ciudad de México tenía facultades constitucionales para establecer regulación sobre las aguas de jurisdicción local y, en esa medida, para imponerles ciertos atributos o características en su constitución local.
Si bien esos argumentos son acertados, me parece que era necesario profundizar en torno a la segunda de las dimensiones, esto es, en cuanto al derecho fundamental al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable reconocido en la norma impugnada.
El párrafo sexto del artículo 4° constitucional contempla el derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Adicionalmente, el derecho al agua también se reconoce en el apartado h) del párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,(120) el apartado c) del párrafo 2 del artículo 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño,(121) y el apartado a) del párrafo 2 del artículo 28 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(122)
Ahora, al tratarse de un derecho social, tal como sostuve en el amparo en revisión 566/2015,(123) el Estado tiene una obligación de proteger de manera inmediata su núcleo esencial. Asimismo, el Estado debe generar una política pública que progresivamente logre la satisfacción plena del derecho y debe abstenerse de adoptar medidas regresivas.
En cuanto al contenido del núcleo esencial de dicho derecho -tal como sostuve en el voto de minoría en la acción de inconstitucionalidad 48/2015-,(124) éste consiste en el acceso a la cantidad mínima razonable de agua para el uso personal y doméstico y para prevenir enfermedades, sobre una base no discriminatoria en la que se incluyan a grupos vulnerables o marginados, además de prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a servicios de saneamiento adecuados.(125) Por esa razón, en ese asunto voté por reconocer la validez de una norma del Estado de Aguascalientes que establecía que ante la falta de pago en tres ocasiones consecutivas, se debía continuar prestando el ser servicio de agua. En mi opinión, dicha norma garantizaba el contenido mínimo del derecho, asegurando que el suministro no fuera interrumpido ante la falta de pago.
Adicionalmente, el derecho al agua exige la protección de los demás derechos que son interdependientes de él en términos del artículo 1° constitucional. En el caso, la protección del derecho al agua se interrelaciona con la protección de otros derechos, tales como a la vida, la salud, la alimentación, la dignidad humana, un medio ambiente sano, entre otros vinculados con el desarrollo humano. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay,(126) sostuvo que una reducción en el suministro de agua implicaba también una violación del derecho a la vida digna (artículo 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) en tanto la falta de agua había expuesto a los miembros de dicha comunidad a riesgos y enfermedades.
Ahora, el artículo 9, apartado F, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México no contradice al artículo 4° Constitucional ni los tratados internacionales de la materia. Por el contrario, reconoce en los mismos términos un derecho universal al acceso al agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico de una forma adecuada a la dignidad, la vida y la salud.
Además, dicho artículo le da al derecho en cuestión una connotación adicional sosteniendo que el agua es "un bien público, social y cultural" y que "[e]s inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida." Ese contenido tampoco es contrario a los principios antes enunciados, sino que por el contrario, los amplía dándole un sentido mucho más social al derecho en cuestión, lo cual -tal como expliqué en la primer parte de este voto- es constitucional.
III. Voto particular relativo a la decisión mayoritaria de reconocer la invalidez de la figura de revocación de mandato
En este apartado el Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad del artículo 25, apartados A, numeral 5; G, numerales 1 y 2; y H, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México,(127) porque, a decir de la Procuraduría General de la República, la disposición impugnada establece un medio para fincar responsabilidades a los servidores públicos que no tiene sustento constitucional.
Ahora bien, el proyecto original proponía apartarse de los precedentes aplicables y reconocer la validez del precepto en razón de que la figura de la revocación de mandato en la Ciudad de México no representaba un mecanismo sancionatorio, sino un medio de democracia participativa que se encontraba dentro del margen de libertad configurativa con el que cuentan las entidades federativas. Sin embargo, una mayoría de seis Ministros votó en contra de la propuesta original y por la invalidez de los preceptos impugnados, por las razones expresadas tanto en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas como en la acción de inconstitucionalidad 8/2010.(128)
No comparto la opinión de los Ministros que desecharon la propuesta original del proyecto. Tal como sostuve en el voto particular que formulé en la acción de inconstitucionalidad 8/2010,(129) en el marco de nuestro sistema federal, las entidades federativas tienen la facultad de establecer las reglas que organicen su régimen interior sin más límites que lo dispuesto en el texto constitucional, el cual no contiene ningún límite o prohibición que impida la adopción de mecanismos de democracia participativa como lo es la revocación de mandato.
En efecto, el sistema de responsabilidades previsto en la Constitución General no debe ser interpretado como una limitante en cuanto a las posibles causas de separación del cargo de los servidores públicos. La obligación de establecer regímenes locales de responsabilidades administrativas no implica establecer un catálogo cerrado de vías para la remoción de funcionarios electos.
Tampoco existe una limitación derivada del sistema representativo. La revocación del mandato es un mecanismo de democracia participativa cuya finalidad es mejorar el funcionamiento del sistema representativo. Por otra parte, la existencia de plazos fijos y cerrados para el desempeño de los cargos públicos tampoco es obstáculo para el establecimiento de la revocación de mandato ya que éstos en modo alguno implican una prohibición de terminar anticipadamente el cargo a través de un mecanismo de democracia participativa.
En suma, la posibilidad de instaurar la revocación de mandato es inherente a la facultad que tienen los Estados de organizar sus poderes en términos de sus constituciones y se encuentra dentro del ámbito de libertad que tienen para diseñar sus instituciones con apego a los principios de la Constitución General.
IV. Voto concurrente sobre el sistema de designación para el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México
En este apartado, se analizó la constitucionalidad del artículo 35, apartado E, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México,(130) en el que se establece que el Consejo de la Judicatura local se conforma por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano (cuyos integrantes son nombrados por el Poder Legislativo local). Asimismo, se dispone que tres de los consejeros deben ser de carrera judicial y que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia no podrá presidir el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia consideró que cada tema debía ser estudiado por separado. Así, esta cuestión fue dividida en tres apartados separados, en los que se evaluó la validez de (i) establecer un Consejo Judicial Ciudadano que el Poder Legislativo local designa para nombrar a los consejeros de la judicatura, (ii) no establecer una mayoría de consejeros de la judicatura de carrera judicial, y (iii) prohibir que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia pueda encabezar el Consejo de la Judicatura capitalino.
Respecto al primer tema, el proyecto proponía declarar la validez de la norma, en tanto que la atribución del Consejo Judicial Ciudadano de designar a los Consejeros de la Judicatura local no vulneraba la independencia del Poder Judicial local, pues el mecanismo no supone en sí mismo una subordinación o sometimiento del Poder Judicial de la Ciudad al Poder Legislativo local. Sin embargo, una mayoría de Ministros se pronunció en contra de la propuesta y por la invalidez; aunque, como dicha oposición no logró la mayoría de 8 votos constitucionalmente exigida, este punto fue desestimado.
Con relación al segundo tema, la mayoría sostuvo que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del Consejo de la Judicatura queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que no tienen conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan. Por tanto, la composición que establece el artículo impugnado vulnera la independencia y autonomía del Poder Judicial local.
Finalmente, en el tercer tema originalmente se propuso reconocer la validez del artículo impugnado, porque, como el Consejo de la Judicatura local se iba a componer por una mayoría de miembros con carrera judicial, no había razones para suponer que se vulnerara la autonomía del Poder Judicial. No obstante, una mayoría de siete Ministros votó en contra de esas consideraciones y por la invalidez, así que este tema fue desestimado.
Desde mi perspectiva, no existe una violación constitucional en que el Consejo de la Judicatura local se integre por una mayoría de consejeros externos al Poder Judicial, o en que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia no sea quien presida el Consejo de la Judicatura local. A mi juicio, el problema de constitucionalidad está en el diseño del sistema en su conjunto y no en alguno de sus elementos específicos.
Las Entidades Federativas tienen libertad configurativa, por lo que no están obligadas a tomar como modelo el sistema federal para el diseño de sus instituciones -siempre que no exista un mandato expreso en la Constitución General-. Además, es sano que exista una apertura a la ciudadanía mediante órganos de participación para la integración de organismos públicos como el Consejo Judicial Ciudadano. Sin embargo, considero que el sistema para la designación de los consejeros locales establecido en la Constitución de la Ciudad de México, visto en su totalidad, es violatorio de la autonomía del Poder Judicial.
Reconozco que los sistemas existentes son perfectibles y que es necesario buscar nuevas fórmulas para mejorar el funcionamiento de la administración de justicia. No obstante, debido a la importancia del Consejo de la Judicatura en la designación, remoción y adscripción de jueces y magistrados, me parece muy riesgoso que el nombramiento de los consejeros locales quede en control de mayorías parlamentarias, quienes podrían incidir en las decisiones del Consejo Judicial Ciudadano con mucha facilidad.
Es cierto que no existe ningún sistema que garantice por completo la independencia judicial ya que siempre existe el riesgo de que los órganos políticos influyan indebidamente. Sin embargo, la ingeniería constitucional debe evitar este tipo de riesgos y no fomentarlos.
En este sentido, no me parece adecuado analizar aisladamente la constitucionalidad de que la mayoría de consejeros cuenten con carrera judicial, o la prohibición de que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia pueda encabezar el Consejo de la Judicatura local, ya que, desde mi perspectiva, el sistema debe analizarse globalmente y es éste el que resulta, en su totalidad, inconstitucional.
Por esas razones, considero que el sistema en su conjunto establecido en la Constitución de la Ciudad de México para la designación de los consejeros integrantes del Consejo de la Judicatura viola la independencia y autonomía del Poder Judicial. En efecto, dicho sistema facilita que mayorías parlamentarias incidan indebidamente en la designación, remoción y adscripción de jueces y magistrados, lo cual podría generar un vínculo de dependencia del Poder Judicial hacia el Legislativo que no es deseable en una democracia constitucional.
V. Voto concurrente relativo a la interpretación del derecho a la libertad de culto y protección especial a las minorías religiosas
En este apartado analizamos si los artículos 6, apartado I, y 11, apartado P,(131) omiten incluir la libertad religiosa en términos de la Constitución General y si solo protegen tal libertad para las minorías discriminando a las mayorías.
La sentencia considera válidas las normas, pues no regulan la materia de culto público sino que se limitan a reconocer un derecho. Por otra parte, sostiene que artículo 11, apartado P, no es discriminatorio al referirse a los "Derechos de las Minorías Religiosas", pues éstos aplican a cualquier persona sin importar si es parte o no de una minoría. Además, argumenta que no se cumplen las condiciones para considerarlos una discriminación indirecta sino que se trata de una protección intensificada para las minorías religiosas.
Aunque coincido con el sentido de la sentencia, considero que se podría haber ahondado más en las razones detrás del artículo 11 de la Constitución de la Ciudad de México. En mi opinión, dicha disposición es una forma de visibilizar a grupos vulnerables que históricamente han sido olvidados por nuestra sociedad. En ese sentido, el mandato de generar mecanismos que protejan a dichas minorías se enmarca en la tutela del derecho a la igualdad; es una protección reforzada para aquellos que más lo necesitan.
En ese sentido, estimo que la protección especial o reforzada que tienen ciertos grupos no es discriminatoria, ni puede, ni debe evaluarse como un caso de discriminación por exclusión tácita. No se excluye al otro grupo, sólo se reconoce la situación de vulnerabilidad de la minoría. En efecto, los derechos de las minorías no eliminan los derechos de las mayorías, sólo hacen evidente la vulnerabilidad y el cuidado que deben tener las autoridades frente a la protección de determinados grupos. En estos casos, no se establecen acciones afirmativas, sino protecciones reforzadas. Son un llamado de atención y de prevención.
VI. Voto concurrente respecto de la argumentación relativa al reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar
En la sentencia se analizó la constitucionalidad del artículo 6, inciso D, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México,(132) porque, a decir de los accionantes, la norma podría llegar a proteger la poligamia, la cual violenta los derechos de las mujeres.
Para desestimar ese planteamiento, el Pleno consideró que el argumento planteado por la accionante partió de una premisa falsa, pues de la redacción del artículo no se desprende un reconocimiento de las relaciones polígamas. Luego, sostuvo que "[a]sumir que esa consecuencia se desprende de la normativa local sería tanto como sostener que la Constitución capitalina protege también la poliandria, las relaciones incestuosas, los matrimonios infantiles o incluso la esclavitud sexual". De este modo, se declararon infundados los argumentos de la Procuraduría y, por lo tanto, se reconoció la validez constitucional del artículo impugnado.
Coincido plenamente con la determinación de validez realizada. Sin lugar a dudas, el artículo pretende retomar los estándares más altos de protección a la familia mediante un lenguaje que no excluya las diversas manifestaciones que ésta puede tener.
En la acción de inconstitucionalidad 2/2010,(133) esta Suprema Corte sostuvo, a partir de una interpretación evolutiva del artículo 4º constitucional, que este precepto no alude a un "modelo de familia ideal" sino al mandato constitucional de protección a la familia, el cual implica reconocer a la familia como realidad social. Así, la protección constitucional a la familia se extiende a todas sus formas y manifestaciones, incluyendo matrimonios, uniones de hecho o cualquier otra forma que denote un vínculo similar.
Así, esta Suprema Corte ha reiterado el reconocimiento de la protección a la familia, entendida en todas sus formas y manifestaciones en cuanto realidad existente, sin encontrarse sujeta a una concepción predeterminada, al pronunciarse en diversos temas, tales como matrimonio igualitario,(134) divorcio incausado,(135) y las figuras del concubinato y el matrimonio a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación.(136)
Por lo anterior, coincido con la mayoría. No obstante, los párrafos 658 y 661 -en los que el proyecto se pronuncia sobre la bigamia- son innecesarios, ya que bastaba con señalar que el precepto impugnado se refiere a las estructuras familiares protegidas por la Constitución. En ese sentido, considero que la pregunta sobre si una figura en particular recibe la protección de la Constitución debe diferirse a otro tipo de asuntos.
El Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Rúbrica.
LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de doce fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con la original del voto concurrente y particular formulado por el señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO
QUE FORMULA EL MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017.
Nota introductoria
En sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete(137), el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el primer grupo de temas(138) planteados en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, promovidas en contra del decreto promulgatorio y de diversos preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Dicho asunto se resolvió en el sentido de declarar parcialmente procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, exclusivamente en la materia de las impugnaciones sobre el proceso legislativo y las relacionadas con la materia electoral; sobreseer en la acción de inconstitucionalidad 15/2017, promovida por el Partido Político Morena, en relación con los artículos 25, apartados C, numeral 1, y F, numeral 2, 29, apartado B, numeral 3, y 69, numeral 5, párrafos primero y tercero, de la Constitución Política de la Ciudad de México; sobreseer en la acción de inconstitucionalidad 16/2017, promovida por el Partido Nueva Alianza, respecto de los artículos 5, 15, 17, 19, 42, 54 y 55 de la Constitución Política de la Ciudad de México; reconocer la validez del proceso legislativo que le dio origen y declarar la validez e invalidez de diversos preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México.
De manera particular:
· Se reconoció la validez de los artículos 29, apartados A, numeral 2, y B, numerales 1 y 2, inciso a), y 53, apartado A, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México; y
· Se declaró la invalidez de los artículos 27, apartado D, numeral 2, y 29, apartado B, numeral 3, en la porción normativa para un sólo período consecutivo', de la Constitución Política de la Ciudad de México.
El análisis de los distintos conceptos de invalidez formulados por los partidos políticos MORENA y Nueva Alianza, así como por el Procurador General de la República, y agrupados en el primer bloque de discusión, se realizó de conformidad a las siguientes líneas temáticas:
| Temas
| Normas impugnadas
| Acción y promovente
|
| Tema 1 Obligación de consultar a las personas con discapacidad y los pueblos y comunidades indígenas | Artículos 2, 4, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 25, 26, 27, 52, 53, 57, 58 y 59 | Acción 18/2017 Procurador General de la República. |
| Tema 2 Violaciones al procedimiento legislativo relacionadas con la actuación de la Conferencia de Armonización de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México | Toda la Constitución | Acción 18/2017 Procurador General de la República. |
| Tema 3 Principio de representación proporcional en la integración del Congreso de la Ciudad de México. | Artículo: 29, apartado A, numeral 2, y B, numerales 2, inciso a) y 3. | Acción 15/2017 Partido Morena |
| Tema 4 Régimen de elección de las Alcaldías. | Artículo: 53, apartado A, numeral 3 | Acción 16/2017 Partido Nueva Alianza |
| Tema 5 Supuestos de Nulidad de elecciones. | Artículo: 27, apartado D, numeral 2 | Acción 18/2017 Procurador General de la República. |
| Tema 6 Reelección consecutiva de Diputados al Congreso de la Ciudad de México. | Artículo: 29, apartado B, numeral inciso 3); | Acción 18/2017 Procurador General de la República. |
Así, se agotó el estudio de todos los temas planteados por los partidos políticos promoventes, de manera que las acciones de inconstitucionalidad 15/2017 y 16/2017 quedaron resueltas en su totalidad; no obstante, las restantes impugnaciones presentadas por la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se discutieron en sesiones celebradas los días veinte, veintiuno, veintitrés, veintisiete, veintiocho y treinta de agosto, así como tres, cuatro y seis de septiembre dos mil dieciocho, al tenor de los apartados siguientes:
| APARTADO A ¿PUEDE LA CIUDAD DE MÉXICO AMPLIAR DERECHOS HUMANOS Y RECONOCER DERECHOS NUEVOS? |
| APARTADO B IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS |
| APARTADO C IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES |
| APARTADO D IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE O LA INTERPRETACIÓN DE DERECHOS ESPECÍFICOS |
| APARTADO E IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO |
| APARTADO F IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO |
Pues bien, dichos apartados regirán el posicionamiento de quien suscribe el presente voto con respecto al fallo aprobado por la mayoría, mismo que si bien, en lo general, comparto, contiene consideraciones específicas sobre las que estimo necesario realizar algunas precisiones:
APARTADO A
¿PUEDE LA CIUDAD DE MÉXICO AMPLIAR DERECHOS HUMANOS Y RECONOCER DERECHOS NUEVOS?
Sobre esta interrogante, se definió en el Tribunal Pleno que no era posible establecer criterios generales que permitan una metodología de análisis única o transversal a las diversas situaciones que son objeto de regulación estatal; de ahí que la respuesta en cuanto a la viabilidad de que la Ciudad de México pueda o no ampliar la protección a determinados derechos humanos y reconocer nuevos derechos, ampliando el catálogo contemplado en la Constitución Federal, tendría que estar sujeta al análisis específico del marco competencial previsto en la Ley Fundamental para cada supuesto o materia particular de regulación cuestionada.
Así, con dicho parámetro, se procedió al análisis de los distintos planteamientos de la Procuraduría General de la República, en torno a temas como el uso medicinal de la cannabis, los derechos sexuales y reproductivos, el derecho a una muerte digna, la justicia cívica, los derechos de los migrantes, la celebración de tratados y política exterior, el derecho al agua, el patrimonio de la Ciudad, la ciencia y tecnología, los derechos laborales y las impugnaciones relacionadas con la materia procesal penal.
Si bien en cada uno de dichos temas expresé mi postura específica, me parece importante destacar mi postura general sobre la interrogante anunciada en el presente apartado.
Al respecto, durante la sesión, externé que, desde mi perspectiva, la problemática que se presenta en relación con el tema competencial, se resuelve directamente con el texto del artículo 122 de la Constitución, Apartado A, base I, párrafo último(139), y que estimo, debe interpretarse de manera amplia para poder establecer que hay facultades concedidas de manera expresa por la Constitución Federal para la Ciudad de México, en el sentido de que en su Constitución se pueden ampliar, desarrollar y desde luego maximizar los derechos humanos, y también incluso el de proporcionar mayores garantías para hacer efectivo su ejercicio.
Me parece que en relación con el tema de los límites a ese ejercicio de producción normativa por parte de la Ciudad de México, como bien apuntó el proyecto presentado a discusión, esta posibilidad no es ilimitada.
Para quien suscribe el presente voto, el límite radica esencialmente en el hecho de que la ampliación o reconocimiento de derechos humanos y de sus garantías, no impida el pleno ejercicio y disfrute de los distintos derechos humanos que ya reconoce la Constitución Federal, ni se oponga a las restricciones expresas que también considera el pacto federal.
Tal postura, está referida en exclusiva al caso analizado de la Ciudad de México, pues mi pronunciamiento se enfoca a la interpretación del referido artículo 122 constitucional, en tanto que la realización de un análisis referido al caso de otras entidades federativas, tendría que estar sujeto a otras directrices constitucionales que no necesariamente llevarían a similar conclusión, cuestión que si bien no descarto, debo apuntar a fin de dejar asentada mi reserva sobre la respuesta que pudiera darse a la interrogante que nos ocupa, pero aplicada a entidades distintas a la Ciudad de México, y que insisto, tendría que descansar en un análisis de otros sustentos de orden constitucional.
También debo precisar en ese voto, que, desde mi perspectiva, la propuesta que se presentó a discusión, no contraviene los precedentes establecidos en el Tribunal Pleno; en primer lugar, porque a mi parecer, en ninguno de dichos precedentes se había presentado la temática que específicamente abordada en esta acción de inconstitucionalidad, es decir, el planteamiento general sobre la posibilidad o la competencia de la Ciudad de México para expedir normas que reconozcan derechos humanos.
Esto es así, porque desde mi óptica, en la acción de inconstitucionalidad 84/2015, se analizaron distintos preceptos de la Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Federal, por lo que únicamente se abordó el estudio de una norma secundaria, y no el de una norma constitucional de orden local. En dicho asunto, se determinó la invalidez del artículo 5, fracción XI del ordenamiento citado, bajo la consideración de que el órgano legislativo local sustituyó la facultad del Constituyente para reconocer y dotar de contenido a un derecho humano que ya se encuentra tutelado a nivel constitucional federal, y ésta fue la temática sobre la que bordó ese precedente, sin que se analizara en ese caso el alcance del referido artículo 122 constitucional, en su apartado A, base I, segundo párrafo.
De hecho, en dicha acción y en otras afines, su servidor formuló voto concurrente para separarme de distintas consideraciones, por lo que, en todo caso, no compartí totalmente lo fallado en dichos asuntos.
De manera especial, por lo que hace a la distinta acción de inconstitucionalidad 87/2015, referida a la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Quintana Roo, en la misma, se estableció, de manera expresa, la posibilidad de que los Estados puedan legislar respecto a los derechos humanos de fuente constitucional, siempre y cuando no se afecte el contenido esencial de los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema; y, por otro lado, también se reconoció la posibilidad de que los legisladores estatales, de acuerdo a sus respectivas atribuciones competenciales puedan desarrollar o incluso ampliar el contenido de un derecho humano previsto en la Constitución Federal y en los tratados internacionales sobre esa base, es decir, que no se altere el contenido esencial previsto en la Constitución Federal.
A la vez, en dicho precedente se señaló que esta facultad no implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus respectivas leyes definiciones específicas, respecto a un derecho humano reconocido en algún ordenamiento de fuente constitucional; lo que se acotó a los casos en que el contenido y alcance del derecho específico de que se trate se encuentre tutelado y delimitado por la propia Norma Suprema Federal.
De esta forma, cuando en la referida acción de inconstitucionalidad 87/2015, se estableció que "este Tribunal Pleno considera que el legislador estatal carece de competencia para establecer definiciones de derechos humanos que son reconocidos por la norma suprema, ya que al derivar del orden constitucional, su contenido y alcance no resulta disponible para las entidades federativas, pues de lo contrario se desnaturalizaría su función normativa, jerárquica, universal y de contenido superior respecto al resto de las normas del orden jurídico"; en mi concepto, ello no impide y por lo menos no voté en ese asunto con esa idea, que el Constituyente local y en el caso el Constituyente de la Ciudad de México, puedan reconocer nuevos derechos humanos a favor de sus habitantes o ampliar los derechos reconocidos por la Constitución Federal.
Lo único que, desde mi punto de vista, se determinó en ese precedente, es que está prohibido para el legislador o constituyente local redefinir o cambiar la definición de los derechos humanos conceptualizados en el pacto federal o en tratados internacionales, sobre la base de que dicho ejercicio impediría el contenido y alcance fijado de esos derechos; sin embargo, insisto, ello no impugna la posibilidad de que, en ese contexto, la Ciudad de México pueda, en su Constitución, ampliar el catálogo de derechos humanos y las garantías para su protección, en tanto no impida precisamente el ejercicio de los ya concedidos por la Constitución Federal y por los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, y en tanto ello no se enfrente a una restricción constitucional expresa, supuesto que estaría sujeto a un análisis más cuidadoso con respecto a las implicaciones de una previsión de esta naturaleza.
Por otra parte, y en relación con la acción de inconstitucionalidad 75/2015, asunto en el que se analizó el artículo 52 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que permitía a los tribunales locales garantizar el control de convencionalidad de los derechos humanos en todas sus actuaciones, me resulta fundamental aclarar que, en ese caso, mi voto fue en el sentido de que existía incompetencia del órgano legislativo local para legislar sobre una materia definida y regulada por el artículo 1º constitucional, es decir, el sistema de control de convencionalidad a nivel federal, que está establecido en el primer precepto de la Ley Fundamental.
Una vez realizadas las aclaraciones pertinentes, puedo resumir que mi voto a favor del proyecto, en este apartado, comparte la esencia de las consideraciones aprobadas por la mayoría y reflejadas en el proyecto de engrose que fue circulado al efecto, aunque con distintos matices y mi personal reserva de pronunciarme en este caso única y exclusivamente por cuanto hace a la competencia de la Ciudad de México para ampliar o reconocer nuevos derechos humanos; salvando la opinión que sobre esa misma materia pueda tener cuando eventualmente se analicen competencias similares, pero aplicables a otras entidades federativas. En cualquier caso, más allá de mi postura general sobre este apartado, comparto la aproximación que realiza el fallo aprobado, en cuanto a realizar un estudio concreto por cada derecho humano debatido, a efecto de determinar si, en cada supuesto, la competencia de la Ciudad de México para ampliar o reconocer nuevos derechos humanos y sus garantías, se apegó al orden constitucional establecido.
APARTADO B
IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON INVASIÓN DE COMPETENCIAS
En este punto, se analizaron diversos puntos, del que sólo me aparto del punto marcado con el número 11, relativo a las impugnaciones relacionadas con la materia penal, el cual a su vez se subdivide en 3 temas, de los que únicamente me separo de algunas consideraciones del primer punto relativo al procedimiento penal.
En efecto en este punto la sentencia señala que en cuanto a que la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial" del artículo 44, apartado A, numeral 3, de la Constitución capitalina es inconstitucional, puesto que se refiere a contenidos propios del procedimiento penal que ya se encuentran reglamentados en la legislación única emitida por el Congreso de la Unión.
El Título X del Código Nacional de Procedimientos Penales contiene un Capítulo (III denominado "Acción penal por particular") que se dedica a detallar pormenorizadamente las condiciones en las que los particulares podrán ejercer acción penal: (i) su acumulación de causas; (ii) los supuestos y condiciones en los que procede; (iii) los requisitos formales y materiales a cumplir; (iv) los contenido de la petición; (v) las reglas sobre su admisión, entre otras generales. Así, toda vez que los contenidos previstos en la porción en estudio ya están previstos en la legislación única emitida por el Congreso de la Unión, en términos de nuestros precedentes, debe invalidarse.
En virtud de lo anterior, se consideró parcialmente fundado esta parte del concepto de invalidez esgrimido por la Procuraduría y, por un lado, se desestima la acción en relación con la porción normativa: "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público" y, por otro, se invalida la porción normativa: "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial", ambas del artículo 44, apartado A, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México.
Ahora, si bien coincido con la invalidez de la Proción normativa impugnada, lo cierto es que desde mi óptica debió invalidarse la totalidad del numeral 3 del aparado A del artículo 44, apartado A, numeral 3 que refiere que: "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial."
Lo anterior, pues como lo ha sostenido el Tribunal Pleno, en diversos precedentes(140), el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, en lo que al caso interesa, prevé que el Congreso de la Unión será competente para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias en materia penal y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto.
En términos de este precepto, al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley única en proceso penal y demás supuestos supracitados, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar en relación con esa materia.
La citada reforma constitucional, tiene como finalidad la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional, según se advierte de lo expuesto durante el procedimiento legislativo.
El Congreso de la Unión en ejercicio de la potestad constitucional que tiene, expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de marzo de dos mil catorce, estableciendo que su entrada en vigor se hará de manera gradual, sin que pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil dieciséis.
Ahora en el caso que nos ocupa, el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público y de los particulares, se prevé en los siguientes preceptos del Código Nacional de Procedimientos Penales, que dicen:
Artículo 127. Competencia del Ministerio Público
Compete al Ministerio Público conducir la investigación, coordinar a las Policías y a los servicios periciales durante la investigación, resolver sobre el ejercicio de la acción penal en la forma establecida por la ley y, en su caso, ordenar las diligencias pertinentes y útiles para demostrar, o no, la existencia del delito y la responsabilidad de quien lo cometió o participó en su comisión.
"Artículo 131. Obligaciones del Ministerio Público
Para los efectos del presente Código, el Ministerio Público tendrá las siguientes obligaciones:
...
XVI. Ejercer la acción penal cuando proceda;
..."
CAPÍTULO III
ACCIÓN PENAL POR PARTICULAR
Artículo 426. Acción penal por particulares
El ejercicio de la acción penal corresponde al Ministerio Público, pero podrá ser ejercida por los particulares que tengan la calidad de víctima u ofendido en los casos y conforme a lo dispuesto en este Código.
Artículo 427. Acumulación de causas
Sólo procederá la acumulación de procedimientos de acción penal por particulares con procedimientos de acción penal pública cuando se trate de los mismos hechos y exista identidad de partes.
Artículo 428. Supuestos y condiciones en los que procede la acción penal por particulares
La víctima u ofendido podrá ejercer la acción penal únicamente en los delitos perseguibles por querella, cuya penalidad sea alternativa, distinta a la privativa de la libertad o cuya punibilidad máxima no exceda de tres años de prisión.
La víctima u ofendido podrá acudir directamente ante el Juez de control, ejerciendo acción penal por particulares en caso que cuente con datos que permitan establecer que se ha cometido un hecho que la ley señala como delito y exista probabilidad de que el imputado lo cometió o participó en su comisión. En tal caso deberá aportar para ello los datos de prueba que sustenten su acción, sin necesidad de acudir al Ministerio Público.
Cuando en razón de la investigación del delito sea necesaria la realización de actos de molestia que requieran control judicial, la víctima u ofendido deberá acudir ante el Juez de control. Cuando el acto de molestia no requiera control judicial, la víctima u ofendido deberá acudir ante el Ministerio Público para que éste los realice. En ambos supuestos, el Ministerio
Público continuará con la investigación y, en su caso, decidirá sobre el ejercicio de la acción penal.
Artículo 429. Requisitos formales y materiales
El ejercicio de la acción penal por particular hará las veces de presentación de la querella y deberá sustentarse en audiencia ante el Juez de control con los requisitos siguientes:
I. El nombre y el domicilio de la víctima u ofendido;
II. Si la víctima o el ofendido son una persona jurídica, se indicará su razón social y su domicilio, así como el de su representante legal;
III. El nombre del imputado y, en su caso, cualquier dato que permita su localización;
IV. El señalamiento de los hechos que se consideran delictivos, los datos de prueba que los establezcan y determinen la probabilidad de que el imputado los cometió o participó en su comisión, los que acrediten los daños causados y su monto aproximado, así como aquellos que establezcan la calidad de víctima u ofendido;
V. Los fundamentos de derecho en que se sustenta la acción, y
VI. La petición que se formula, expresada con claridad y precisión.
Artículo 430. Contenido de la petición
El particular al ejercer la acción penal ante el Juez de control podrá solicitar lo siguiente:
I. La orden de comparecencia en contra del imputado o su citación a la audiencia inicial, y
II. El reclamo de la reparación del daño.
Artículo 431. Admisión
En la audiencia, el Juez de control constatará que se cumplen los requisitos formales y materiales para el ejercicio de la acción penal particular.
De no cumplirse con alguno de los requisitos formales exigidos, el Juez de control prevendrá al particular para su cumplimiento dentro de la misma audiencia y de no ser posible, dentro de los tres días siguientes. De no subsanarse o de ser improcedente su pretensión, se tendrá por no interpuesta la acción penal y no podrá volver a ejercerse por parte del particular por esos mismos hechos.
Admitida la acción penal promovida por el particular, el Juez de control ordenará la citación del imputado a la audiencia inicial, apercibido que en caso de no asistir se ordenará su comparecencia o aprehensión, según proceda.
El imputado deberá ser citado a la audiencia inicial a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a aquella en la que se fije la fecha de celebración de la misma.
La audiencia inicial deberá celebrarse dentro de los cinco a diez días siguientes a aquel en que se tenga admitida la acción penal, informándole al imputado en el momento de la citación el derecho que tiene de designar y asistir acompañado de un Defensor de su elección y que de no hacerlo se le nombrará un Defensor público.
Artículo 432. Reglas generales
Si la víctima u ofendido decide ejercer la acción penal, por ninguna causa podrá acudir al Ministerio Público a solicitar su intervención para que investigue los mismos hechos.
La carga de la prueba para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad del imputado corresponde al particular que ejerza la acción penal. Las partes, en igualdad procesal, podrán aportar todo elemento de prueba con que cuenten e interponer los medios de impugnación que legalmente procedan.
A la acusación de la víctima u ofendido, le serán aplicables las reglas previstas para la acusación presentada por el Ministerio Público.
De igual forma, salvo disposición legal en contrario, en la substanciación de la acción penal
promovida por particulares, se observarán en todo lo que resulte aplicable las disposiciones relativas al procedimiento, previstas en este Código y los mecanismos alternativos de solución de controversias.
De lo todo lo anterior se advierte que la norma es inconstitucional, en tanto que al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley única en proceso penal y demás supuestos supracitados, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar en relación con esa materia; por lo que las entidades federativas no pueden ni reiterar las estipulaciones establecidas en el Código Nacional referido.
Así, aun cuando se reproduzca el texto de la norma Constitucional, lo cierto es que la materia procedimental penal es competencia del Congreso de la Unión, por lo que, el que el hecho de haberse integrado la misma cuestión a la Constitución de la Ciudad de México vulnera la esfera competencial del Congreso, en tanto tales estipulaciones ya se regulan en el Código Nacional referido, de manera que desde mi óptica la simple reiteración de tales cuestiones es inconstitucional; en tanto, no se trata de leyes necesarias para implementar las estipulaciones del Código Nacional ni una cuestión orgánica, por lo que como señalé considero que el artículo 44, apartado A, numeral 3, impugnado sí es inconstitucional.
Por lo que, no coincido en que las entidades federativas pueden legislar en materias exclusivas de la federación si reproducen palabra por palabra el texto constitucional, ya que lo importante no es la reiteración textual, sino la competencia que tiene para regular una materia.
APARTADO C
IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL ALCANCE DE LA LIBERTAD CONFIGURATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO RESPECTO A SU RÉGIMEN Y ORGANIZACIÓN INTERIORES.
En este punto, también comparto diversas determinaciones tomadas en los puntos en los que se subdividió el apartado; sin embargo me separo de algunas consideraciones que se contiene en el punto 5 de este apartado, relativo a las facultades del parlamento metropolitano,
En efecto, en este punto el Procurador General de la República adujo que los artículos 29, apartado D, inciso q)(141) y 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México, son inconstitucionales por reconocer una figura que se encuentra por encima del Congreso local y que realizará una etapa de evaluación dentro del proceso legislativo previsto para la Ciudad de México.
En la sentencia se precisa en principio que es importante aclarar que la redacción de los preceptos impugnados confunde al inciso q) con el inciso p) de la disposición impugnada y este error de técnica legislativa es causante en parte de la argumentación de la Procuraduría en su demanda. El artículo 30, numeral 7, de la Constitución capitalina señala que "el sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 [...] realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes". Sin embargo, el inciso q) del artículo 29, apartado D, al que se remite, no establece ningún sistema, sino que hace referencia a la figura del parlamento metropolitano. En cambio, el sistema de evaluación está previsto en el diverso inciso p) del mismo artículo y apartado. Si la Asamblea Constituyente hubiera hecho referencia al inciso p) y no al q) en el numeral 7 del artículo 30, no habría duda de que se trata de un mecanismo de evaluación legislativa a cargo del mismo Congreso local y no de una actividad que lleva a cabo el parlamento metropolitano.
Las discusiones en el seno de la Asamblea Constituyente refuerzan la conclusión de que se trata de un error dentro del proceso legislativo, así pues, a pesar de tratarse de una confusión entre los incisos p) y q) del artículo 29, apartado D, de la Constitución de la Ciudad, analizaremos el concepto de invalidez de la Procuraduría siguiendo textualmente los artículos impugnados. Para este fin se parte de la premisa de que, según la Procuraduría, el parlamento metropolitano puede llevar a cabo funciones de evaluación de las leyes que emita el Congreso local y de la ejecución de éstas por parte de las autoridades de la Ciudad de México.
Así la sentencia señala que, en principio, conviene precisar que el sistema señalado en el artículo 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México no constituye una etapa distinta dentro del proceso legislativo diseñado desde la norma fundamental local, sino que se trata de una función de cualificación de la actividad legislativa o de mejora regulatoria que ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes con el
objeto de evaluarlas a la luz de sus resultados y el impacto que éstas han tenido en la sociedad. Adicionalmente, que la figura del parlamento metropolitano se limita a ser una instancia de coordinación entre poderes legislativos locales que el Congreso de la Ciudad de México promoverá.
Lo anterior se desprende de la redacción de los artículos impugnados y puede también corroborarse con el dictamen de la Comisión de Ciudadanía, Ejercicio Democrático y Régimen de Gobierno de la Asamblea Constituyente, que menciona que el sistema de evaluación tendrá por objeto examinar el ordenamiento normativo de la Ciudad y evaluar los objetivos propuestos y los resultados obtenidos por cada ley que se emita.
Así, se concluye que, tanto del texto del artículo 30, numeral 7, como del dictamen mencionado, la evaluación propuesta ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes y no como una instancia de revisión inmediata de las mismas, pues lo que se busca es analizar el impacto que su aplicación generó en la sociedad a fin de advertir los medios técnicos y administrativos que fueron empleados, el grado de participación ciudadana, el cumplimiento de legalidad y reglamentación por los destinatarios de la norma. Las conclusiones a las que lleguen estos instrumentos de evaluación carecen de un carácter vinculante y, por ello, el Legislativo de la Capital puede en todo caso tomarlas o no en cuenta para su acción soberana.
Si bien el nombre de "parlamento metropolitano" y su localización dentro del apartado relativo al procedimiento legislativo se prestan a confusión, lo cierto es que ese cuerpo colegiado en realidad no legisla. En la historia política de la Ciudad de México dichos parlamentos han sido creados con el objeto de llegar a propuestas, acuerdos y compromisos políticos a fin de que en los congresos locales se promuevan e impulsen reformas a las leyes en aspectos sensibles para la población del área metropolitana del Valle de México.
De los preceptos impugnados tampoco se desprende que el así llamado "parlamento metropolitano" ejerza poder soberano, ni que en ese órgano resida parte o la totalidad del Poder Legislativo local. Al contrario, estimamos que derivado de la facultad de promover la conformación de dicho parlamento que la Constitución local le otorga al Congreso de la Ciudad de México, éste podrá establecer que algunos de los legisladores locales formen parte de dicho cuerpo, pero únicamente con la finalidad de llegar a acuerdos políticos con sus pares de otras entidades federativas para impulsar reformas a las leyes de la ciudad, quedando siempre a decisión del Congreso local aceptar o no la pertinencia de las mismas. Nada obsta para que el mismo parlamento metropolitano también realice labores de evaluación sin carácter vinculante de las leyes capitalinas, su ejecución y puesta en práctica.
En ese sentido, se consideró válido, que el Constituyente capitalino haya establecido métodos de evaluación y mejora regulatoria por medio de un sistema que no constituye un acto adicional del procedimiento legislativo, sino una evaluación ex post de las políticas públicas diseñadas en las leyes locales. Tampoco el parlamento metropolitano, de llegar a existir, constituye según la Constitución impugnada una instancia en la que resida el Poder Legislativo local, sino un mecanismo de coordinación política entre los Congresos locales de entidades federativas con problemas comunes que requieren cierta coordinación.
En virtud de todas las consideraciones anteriores, se declaró infundado el concepto de invalidez que la Procuraduría esgrime en este rubro y, por lo tanto, se reconoció la validez constitucional de los artículos 29, apartado D, inciso q), y 30, numeral 7 en la inteligencia de que este último se refiere al sistema precisado en el inciso p) del apartado D del referido artículo 29, de la Constitución de la Ciudad de México.
Una vez señalado lo anterior, debo precisar que no comparto la determinación relativa al artículo 30, numeral 7, pues contrario a lo que se afirma, considero que el precepto sí es contrario al principio de certeza jurídica.
En efecto, como se afirma en la sentencia la redacción de los preceptos impugnados confunde al inciso q) con el inciso p) de la disposición impugnada y este error de técnica legislativa es causante en parte de la argumentación de la Procuraduría en su demanda. El artículo 30, numeral 7, de la Constitución capitalina señala que "el sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 [...] realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes". Sin embargo, el inciso q) del artículo 29, apartado D, al que se remite, no establece ningún sistema, sino que hace referencia a la figura del parlamento metropolitano. En cambio, el
sistema de evaluación está previsto en el diverso inciso p) del mismo artículo y apartado. Si la Asamblea Constituyente hubiera hecho referencia al inciso p) y no al q) en el numeral 7 del artículo 30, no habría duda de que se trata de un mecanismo de evaluación legislativa a cargo del mismo Congreso local y no de una actividad que lleva a cabo el parlamento metropolitano.
Se considera que el sistema señalado en el artículo 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México no constituye una etapa distinta dentro del proceso legislativo diseñado desde la norma fundamental local, sino que se trata de una función de cualificación de la actividad legislativa o de mejora regulatoria que ocurrirá con posterioridad a la emisión de las leyes con el objeto de evaluarlas a la luz de sus resultados y el impacto que éstas han tenido en la sociedad. Adicionalmente, se considera que la figura del parlamento metropolitano se limita a ser una instancia de coordinación entre poderes legislativos locales que el Congreso de la Ciudad de México promoverá; sin embargo, ello no se deprende de la norma impugnada.
Así las cosas, no coincido en que se deba considerar que el así llamado "parlamento metropolitano" al establecer que algunos de los legisladores locales formen parte de dicho cuerpo, tenga únicamente la finalidad de llegar a acuerdos políticos con sus pares de otras entidades federativas para impulsar reformas a las leyes de la ciudad, quedando siempre a decisión del Congreso local aceptar o no la pertinencia de las mismas, pues como se dijo, ello no se deprende de la norma impugnada.
Así coincido con el Procurador, en cuanto afirma que de los artículos 29, apartado D, inciso q) y 30, numeral 7), de la Constitución de la Ciudad de México al otorgarle al "parlamento metropolitano" funciones de evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes lo coloca por encima del Poder Legislativo local, sin tener una base constitucional de la cual derive esa atribución; por lo que considero que como mínimo los preceptos impugnados vulneran el principio de seguridad jurídica y por ello resulta inconstitucionales.
Por otra parte, también considero pertinente precisar mi criterio respecto del punto 6 del propio Apartado C, relativo al Consejo de la Judicatura local.
En efecto la Procuraduría General de la República impugnó que el artículo 35, apartado E, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad no garantiza una mayoría de miembros de carrera dentro del Consejo de la Judicatura, el hecho de que el Legislativo local integre en su totalidad al Consejo Judicial Ciudadano que, a su vez, nombra a los consejeros de la judicatura en la Ciudad constituye, según la Procuraduría, una subordinación del Poder Judicial al Poder Legislativo.
Como lo precisa la sentencia, sobre este tema, el proyecto presentado a este Tribunal Pleno sostenía que la atribución del Consejo Judicial Ciudadano de designar a los Consejeros de la Judicatura no vulnera la independencia del Poder Judicial local. Bajo tal postura, el mecanismo no supone en sí mismo una subordinación o sometimiento del Poder Judicial de la Ciudad al Poder Legislativo local y que ni los miembros del Consejo Judicial son representantes de la mayoría parlamentaria que los nombró, ni los consejeros de la judicatura, una vez nombrados, representan al Consejo Judicial que los designó, pues éste cesa en sus funciones y desaparece. Por último, que la norma impugnada sería coherente con los controles que pueden ejercer los Poderes de cada entidad federativa de manera recíproca.
Sin embargo, una mayoría de siete ministros (entre los que me encuentro) votamos en contra de las conclusiones del proyecto y por la invalidez del precepto impugnado. De este modo, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Federal y 72 de la Ley Reglamentaria, al no alcanzarse una mayoría de ocho votos por la invalidez de los preceptos impugnados, se desestimó la acción de inconstitucionalidad 18/2017 respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano".
Por otra parte y en relación con el cuestionamiento relativo a si es constitucionalmente válido que no se garantice una mayoría de consejeros de la judicatura de carrera judicial en la Ciudad de México, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ya ha establecido (en la controversia constitucional 32/2007) que la debida independencia de la judicatura local se garantiza cuando el voto mayoritario en el Consejo de la
Judicatura de una entidad federativa proviene de consejeros que son jueces y magistrados, porque al formar parte de la carrera judicial ya han desempeñado funciones jurisdiccionales y, por tanto, conocen las necesidades específicas de su labor a la que regresarán al final de su encargo como consejeros de la judicatura.
La sentencia estima que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del Consejo queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que, por supuesto, no se reincorporarán a las funciones jurisdiccionales al término de su encargo como consejeros. Por tanto, no tienen prima facie conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan. Por tanto, la composición que establece el artículo 35, apartado E, numeral 2, es inconstitucional por vulnerar la independencia y autonomía del Poder Judicial capitalino.
Finalmente, se estudió el tercer tema propuesto por la Procuraduría General de la República a través del que ataca la prohibición de que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. La Procuraduría alega que la disposición impugnada vulnera la autonomía judicial pues el Consejo de la Judicatura requiere necesariamente la participación del Tribunal Superior de Justicia, sin la cual se podrían tomar decisiones que invadan las funciones jurisdiccionales de los jueces y magistrados, provocándose conflictos innecesarios.
Nuevamente la sentencia precisa que, el proyecto presentado a este Tribunal Pleno argumentaba como válida la limitación al Presidente del Tribunal Superior de Justicia para encabezar también el Consejo de la Judicatura local que establece el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución capitalina. Sin embargo, una mayoría de siete ministros (entre los que se encuentra el suscrito) votó en contra de las conclusiones del proyecto y por la invalidez del precepto impugnado. De este modo, al no alcanzarse una mayoría de ocho votos por la invalidez de los preceptos impugnados, se desestima la acción de inconstitucionalidad 18/2017 respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad de México.
Una vez precisado lo anterior, quiero señalar que mi voto en contra de la propuesta del proyecto presentado a la consideración del Tribunal Pleno respecto del artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano" y segundo párrafo, se sostuvo en que como los sostuvo el propio Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 32/2007 (lo cual fue reiterado al resolverse recientemente las controversias constitucionales 179/2017 y 150/2016), entre las atribuciones del Consejo se encuentran el nombramiento de jueces y magistrados, la disciplina judicial y la eventual remoción del personal administrativo del Poder Judicial de la Ciudad de México, incluyendo la adscripción y remoción de los magistrados y jueces, así como la elaboración del presupuesto de egresos del Poder Judicial capitalino. Además, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de México detalló aún más las facultades del Consejo de la Judicatura.
De esta manera, el Consejo de la Judicatura capitalino tiene atribuciones orgánicas, funcionales, sistemáticas y estructurales que inciden sobre las garantías de autonomía e independencia del Poder Judicial capitalino en general y de los juzgados y tribunales de la Ciudad, en particular, por lo que su tutela exige una conformación mayoritaria de jueces y magistrados que pertenecen al mismo Poder Judicial.
Por las razones anteriores, el Consejo de la Judicatura también goza de la protección de la garantía de independencia y autonomía judiciales, pues es parte del Poder Judicial. Además, debe ser independiente al cumplir sus funciones, tanto de agentes ajenos al Poder Judicial como de los jueces y magistrados de la Ciudad de México, para facilitarles que centren su atención en sus labores propiamente jurisdiccionales.
El Consejo es un órgano de autogobierno de la judicatura capitalina y, por tanto, cuando su integración cuenta con una mayoría de consejeros de carrera judicial, cumple a cabalidad con la garantía de autonomía e independencia judicial porque son una mayoría de jueces y magistrados los que administran la labor de sus
pares; agregando que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del Consejo queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que, por supuesto, no se reincorporarán a las funciones jurisdiccionales al término de su encargo como consejeros. Por tanto, no tienen conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan.
Ahora, tomando en cuenta tales estipulaciones, considero que eran fundadas las impugnaciones realizadas en lo tocante al mecanismo de nombramiento de los Consejeros de la Judicatura capitalina por parte del Consejo Judicial Ciudadano y respecto de la prohibición de que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México, por las siguientes razones:
El artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo primero, establece que el Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano; mientras que en el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, se establece la prohibición de que quien sea el Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. En ese sentido, debe recordarse que en las diversas controversias constitucionales 179/2017 y 150/2016, se ha hecho alusión también a que la independencia y la autonomía judicial son principios tutelados por la Constitución Federal, lo que se traduce en un adecuado proceso de nombramiento o designación de titulares de los órganos, la inamovilidad en el cargo, así como la garantía contra presiones externas.
En el mismo sentido (igualmente se dijo), que el Consejo de la Judicatura también goza de la protección de la garantía de independencia y autonomía judiciales al ser parte del Poder Judicial, es por ello, que se considera que, es inconstitucional el precepto de la Constitución Política de la Ciudad de México que establece la prohibición de quien sea el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, lo sea también del Consejo de la Judicatura de esta Ciudad, pues viola la autonomía de la que goza el Consejo, ya que podría representar un impedimento que -de darse el caso- quien sea Titular del Tribunal e integrante del Consejo, no pueda ser elegido como Presidente de este último.
Libertad de autonomía que se ve mermada cuando la Constitución Política de la Ciudad de México para la designación de los consejeros, establece que la totalidad de los consejeros de la Judicatura deben ser nombrados por este Consejo Judicial Ciudadano; en tanto, que se está modificando el sistema y la lógica del sistema.
Esto pues en el modelo federal, se establece en la integración del Consejo de la Judicatura Federal con la participación de los tres Poderes de la Unión, en tanto hay consejeros de la Judicatura Federal designados por esta Suprema Corte de Justicia, que deben ser necesariamente personas con carrera judicial, hay dos plazas que designa el Senado de la República y, una más, el Poder Ejecutivo.
Esta composición, tiene como base el principio contramayoritario de los jueces, es decir, los jueces no somos electos por lo menos, en nuestro país por votación popular, sino que, por la especialización que implica el desempeño de la labor de impartición de justicia, se ha definido que no debe ser esa la manera de nombrar a los jueces, sino a través, por ejemplo, como se hace a nivel federal, de concursos de oposición, en donde se requiere un perfil, una antigüedad y una experiencia determinadas.
Partiendo de esta base, se hizo el diseño constitucional en mil novecientos noventa y cuatro, en el sentido de darle participación a los otros Poderes de la Unión, que son electos por votación popular y, en esa medida, cubrir un este aspecto en el sentido de que pueda tener la población participación en la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial, a través, por un lado, de sus representantes en la Cámara de Senadores, porque son electos por votación popular representantes de las entidades y, por otro
lado, dando participación al Poder Ejecutivo que también es electo por voto del pueblo.
En ese sentido, se trata de una afectación a la independencia y autonomía del Poder Judicial, en tanto tienen funciones esenciales en el desempeño del Poder Judicial de la Ciudad de México.
Por otra parte, el precepto limita la elección de los miembros del Consejo para elegir a su Presidente como el integrante más capaz o que tenga mayores conocimientos, que en cuyo caso, pudiera ser el mismo Titular del Tribunal.
En ese contexto, conviene decir que el diseño del Consejo de la Judicatura Federal supone la participación del Presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia como su cabeza, sin embargo en la Constitución Federal no se observa, alguna indicación de que este mecanismo se deba replicar por la Ciudad de México, por lo que su contenido es coherente con la libertad configurativa que le otorga el mismo artículo 122 de la Constitución Federal a la Ciudad de México; sin embargo, tal libertad no puede llegar al extremo de impedir que los consejeros integrantes de dicho órgano elijan libremente a quien deba ser su presidente, bajo criterios de idoneidad, experiencia, capacidad etc.
En suma, la prohibición de establecer que quien sea el Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de esta Ciudad si es contraria a la norma fundamental, al representar una limitante a la autonomía del consejo para sus miembros.
Lo que incluso se ve reflejado la tesis jurisprudencial P. /J. 112/2009 emitida por el Pleno, de rubro y texto:
"CONSEJOS DE LA JUDICATURA LOCALES. PRINCIPIOS ESTABLECIDOS POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EN RELACIÓN CON SU CREACIÓN. Los Consejos de la Judicatura, como órganos de administración del Poder Judicial, sólo son obligatorios en el régimen Federal y en el ámbito del Distrito Federal, conforme a los artículos 100 y 122, apartado C, base cuarta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, su existencia en el ámbito estatal no es imperativa. Sin embargo, en caso de que las Legislaturas Locales decidan establecerlos en sus regímenes internos, por cuestión de coherencia con el sistema federal, de acuerdo con los artículos 40, 41, 49 y 116 de la Ley Suprema, ello no debe contravenir los principios establecidos por el Constituyente; antes bien, en acatamiento a los artículos 17 y 116, fracción III, constitucionales, debe seguirse garantizando la independencia y la autonomía del Poder Judicial Local, en función del principio general de división de poderes, sin perjuicio de que esta modalidad se oriente por los principios que para el nivel federal establece la propia Ley Fundamental de acuerdo con su artículo 40, lo que no significa mezclar diferentes regímenes del Estado mexicano, sino sólo extraer los principios generales que el Constituyente Permanente ha establecido para los Consejos de la Judicatura en pleno acatamiento al sistema federal imperante en el país, en el que los Estados de la República son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la Norma Suprema. En este tenor, de acuerdo con los procesos legislativos que han originado la creación de los Consejos de la Judicatura, el Constituyente Permanente ha establecido, por lo menos, dos principios fundamentales: 1. En la suma total de componentes de un Consejo, debe haber más sujetos directamente extraídos del Poder Judicial al que administrará, al cual previsiblemente regresarán una vez que terminen sus funciones; y, 2. La conformación del Consejo es de servicio administrativo a la función jurisdiccional, por
tanto, sus decisiones deben respetar los principios de autonomía e independencia judiciales, así como no controlar o invadir la esfera jurisdiccional del órgano al que administrará. Estos principios tienden al pleno respeto a la división de poderes como expresión de una correcta distribución de funciones, pues se garantiza que la función jurisdiccional se vea reflejada en las decisiones administrativas; se acotan funciones de otros Poderes para no permitir que, en ningún caso, formen mayoría que incida en las decisiones administrativas del Poder Judicial; se evitan suspicacias nocivas relativas a una posible intervención en la administración del Poder Judicial por parte de personas designadas por Poderes ajenos al mismo y, finalmente, se garantiza que exista una mayor representatividad de los integrantes del Poder Judicial en la toma de decisiones administrativas y organizacionales del indicado Poder, todo lo cual conduce a desempeñar correctamente la función encomendada relativa a otorgar una adecuada impartición de justicia hacia los gobernados"(142).
En ese sentido, si bien comparto la mayoría de las decisiones tomadas por el Tribunal Pleno al resolver las acciones acumuladas de las que deriva el presente voto, lo cierto es que respetuosamente me separo de las determinaciones y consideraciones precisadas en este documento.
El Ministro, Jorge Mario Pardo Rebolledo.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de dieciséis fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente y particular formulado por el señor Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
El Pleno de la Suprema Corte resolvió bajo mi ponencia las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, promovidas por MORENA, Nueva Alianza, la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quienes cuestionaron la validez de diversas disposiciones de la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada el cinco de febrero de dos mil diecisiete.
El estudio de las acciones de inconstitucionalidad se dividió en dos, por lo que el Tribunal Pleno emitió dos sentencias en este asunto. La primera en sesión del diecisiete de agosto de dos mil diecisiete, en la que se pronunció respecto de todos aquellos asuntos relacionados con el procedimiento legislativo, la materia electoral y las consultas a personas con discapacidad, así como a los pueblos y comunidades indígenas. La segunda en sesión del seis de septiembre de dos mil dieciocho, en la que se resolvieron el resto de las impugnaciones, siendo ésta última ejecutoria respecto de la cual versa este voto.
Si bien la mayoría de los temas que presenté en el proyecto original ante el Tribunal Pleno fueron aceptados en sus términos, varias porciones normativas de la Constitución de la Ciudad de México fueron declaradas inconstitucionales o desestimadas cuando a mi juicio debió haberse reconocido su validez, tal y como explicaré a continuación.
1. Revocación de mandato
El proyecto que presenté al Tribunal Pleno proponía reconocer la validez de la figura de revocación de mandato prevista en los artículos 25, apartados A, numeral 5, G, numerales 1 y 2 y H, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México. No obstante, una mayoría de seis Ministros consideró que por las razones expresadas tanto en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas, así como en la acción de inconstitucionalidad 8/2010, los artículos impugnados debían ser declarados inconstitucionales. Sin embargo, al no alcanzar la mayoría exigida por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria para ser declarados inválidos, la acción se desestimó respecto de esos artículos.
En mi opinión, era necesario que el Tribunal Pleno se apartara de los precedentes recién referidos pues en dichos asuntos relacionados con los Estados de Chihuahua y Yucatán se sostuvo que los únicos procedimientos para terminar de forma anticipada un cargo público eran los que prevé el Título Cuarto de la Constitución Federal para fincar alguno de los tipos de responsabilidad de los servidores públicos (política, penal, administrativa y civil) y, en consecuencia, que la inclusión de esa figura en los ordenamientos locales implicaba establecer un nuevo sistema de responsabilidades que no tenía sustento constitucional(143). En pocas palabras, se dijo que la revocación de mandato era inconstitucional porque "la propia [Constitución Federal] prevé otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos"(144).
Considero que debió realizarse una nueva reflexión motivada fundamentalmente por la introducción expresa a la Constitución Federal de la reelección legislativa a nivel local(145) y la nueva redacción del artículo 122 constitucional(146) y, por tanto, que los razonamientos vertidos en aquel entonces se basaron en una serie de premisas que debían ser reexaminadas. Es decir, los últimos desarrollos de la Constitución Federal relacionados con la democracia representativa en las entidades federativas, particularmente aquellos en torno a los cargos de elección popular en la Ciudad de México, sugieren que la revocación de mandato no es un mecanismo de responsabilidad de los servidores públicos y, por lo tanto, que dicha figura no debe ser considerada por sí misma contraria al marco constitucional.
Los precedentes referidos sostienen que la única manera de modificar el plazo previsto para un cargo de elección popular a nivel local es mediante alguno de los procesos establecidos en la Constitución Federal para fincar responsabilidades a los servidores públicos. Aunque no lo mencionen de manera explícita, esa postura partía de separar tajantemente la designación a un puesto de elección popular de la duración del encargo y, en consecuencia, termina por negar a los electores cualquier incidencia en la compleción del encargo de un funcionario ya designado. Como en ella se asume que el electorado únicamente tiene influencia en la designación, y anteriormente por disposición constitucional expresa la duración de cualquier encargo era de un solo periodo improrrogable, comprensiblemente en los precedentes se concluyó que cualquier modificación al plazo originalmente previsto en la Constitución Federal sólo podía derivar de un procedimiento de responsabilidad o, lo que es lo mismo, de la comprobación de una conducta ilegal al funcionario.
No obstante, la incorporación al texto constitucional federal de la reelección a nivel local es suficiente para demostrar que hoy día también la duración total del encargo en algunos puestos de elección popular depende en parte de la manifestación de la voluntad popular expresada en las urnas y, por ende, que la variación del tiempo contemplado originalmente por la Constitución Federal para un encargo de este tipo puede obedecer a razones distintas a la conducta ilegal del servidor público. Dicho de otro modo, hay motivos diversos a la responsabilidad que generan que el encargo de un servidor público electo democráticamente no concluya en el tiempo previsto inicialmente por la Constitución. Por ello la pertinencia de que en el análisis de constitucionalidad de la figura de revocación de mandato se tomaran en cuenta también esos otros motivos.
Asimismo, ambos precedentes concluyen la inconstitucionalidad de la revocación de mandato "sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa" a las cuatro vertientes de responsabilidad de los servidores públicos que establece la Constitución Federal(147). Sin embargo, si se tienen en cuenta las últimas reformas al régimen político de la Ciudad de México en la Constitución Federal, se puede advertir fácilmente que al menos para la Capital el texto constitucional hoy sí ofrece esa posibilidad. Por una parte, mientras que antes el artículo 122 constitucional establecía categóricamente que el ejercicio del encargo del Jefe de Gobierno del Distrito Federal "durará seis años(148) ", hoy dispone, en cambio, que el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México "no podrá durar en su encargo más de seis años". Si bien en el precepto constitucional federal se mantiene la prohibición para prolongar el encargo del Ejecutivo capitalino, esta nueva redacción claramente contempla la posibilidad de que aquél dure menos. En esta tesitura, para poder descartar completamente la constitucionalidad de la revocación de mandato, en mi opinión era conveniente analizar concretamente las razones por las cuales el encargo del Jefe de Gobierno de la Ciudad de México puede concluir antes de seis años.
En el mismo sentido, mientras que anteriormente el artículo 122 de la Constitución Federal disponía simplemente que los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal "serán elegidos cada tres años" sin establecer consecuencias jurídicas distintas a las cuatro vertientes de responsabilidad previstas en el Título Cuarto para hechos que se dieran durante el ejercicio del encargo, hoy ese precepto establece, en cambio, que los diputados capitalinos podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos si son postulados por el mismo partido político, "salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato". En otras palabras, la Constitución Federal establece expresamente consecuencias jurídicas para hechos suscitados durante el ejercicio del encargo que no necesariamente están vinculados a un procedimiento de responsabilidad, pero que sin duda tienen incidencia directa en la duración total del encargo de los legisladores de la capital.
En el caso de las alcaldías esto es incluso más claro. Antes de la reforma al régimen jurídico del Distrito Federal, el artículo 122 ni siquiera preveía de forma expresa la duración del cargo de los Jefes Delegacionales. El término estaba contenido en el artículo 105 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal(149). Hoy, en cambio, no sólo existe ya una previsión expresa de la duración del mandato de los alcaldes, sino que además se estableció la posibilidad de su reelección hasta por un periodo adicional bajo las mismas condiciones previstas para los diputados locales, es decir, que sean postulados por el mismo partido político o coalición salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
De este modo, si la Constitución Federal hoy contempla explícitamente una situación diversa a las cuatro vertientes de responsabilidad que también determina la permanencia de un diputado local o de un alcalde en el cargo, entonces la imposibilidad invocada en el pasado, a mi parecer, no puede sostenerse tomando en cuenta este nuevo contexto constitucional.
Comprobada así la pertinencia de llevar a cabo un nuevo análisis de constitucionalidad de la revocación de mandato que sea más amplio que los realizados hasta ahora, en mi opinión, lo conducente era examinar en sus términos la validez constitucional de dicha figura en la Ciudad de México. A mi parecer, al realizar una lectura integral de los numerales impugnados se advierte que la figura de revocación de mandato en la Constitución de la Ciudad de México se encuentra dentro del margen de libertad configurativa con que cuentan las entidades federativas para determinar todo lo concerniente a su régimen interior.
Como fue reconocido por la mayoría en apartados previos de la ejecutoria, las entidades federativas en general y la Ciudad de México en particular tienen libertad para configurar su régimen interior siempre y cuando con ello no contradigan el contenido de la Constitución Federal ni restrinjan los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales ratificados por México. Consecuentemente, en la medida que no haya alguna disposición en la Constitución Federal o tratado internacional que expresa o implícitamente la obligue a adoptar un esquema determinado, y que el diseño institucional local no acarree por sí mismo la vulneración de un derecho fundamental o principio constitucional, cada entidad federativa puede innovar y distinguirse tanto del régimen de gobierno que tienen las demás como del de la Federación. Ninguna de estas limitantes a la libertad configurativa de las entidades federativas se actualizaba en el presente caso.
Primero, en los términos en que está prevista la revocación de mandato en la Constitución de la Ciudad, no representa un medio para fincar una sanción que se pueda ubicar en el régimen de responsabilidades de los servidores públicos que regula el Título Cuarto de la Constitución Federal. Se trata más bien de un mecanismo de democracia participativa o semi-directa que busca empoderar a la ciudadanía capitalina frente a sus representantes para efectos de mejorar la calidad de los servidores públicos que ocupen puestos de elección popular.
El inicio del procedimiento no está ligado a la comisión de algún tipo de conducta ilegal, sino simplemente requiere que una vez transcurrida la mitad del periodo, un diez por ciento de la lista nominal de electores lo solicite a la autoridad competente(150). No busca, por tanto, imponer sanciones o penas adicionales a los supuestos ya existentes de responsabilidad ni mucho menos reglamentar las disposiciones del Título Cuarto de la Constitución Federal. Tan es así, que en las discusiones que desembocaron en la incorporación de esta figura a la Constitución capitalina se descartó explícitamente adoptar causales como las establecidas en los procedimientos de responsabilidad(151).
En esta tesitura, el proyecto original que presenté al Pleno estimaba que la Procuraduría partió de una premisa incorrecta en su impugnación, pues equiparó la revocación de mandato a un medio sancionatorio y, por lo mismo, confundió la conclusión anticipada de un cargo de elección popular con sus causas. Dicho de otra manera, en la medida en que redujo todo el análisis de constitucionalidad de la revocación de mandato al efecto "penalizador" que produce, a saber, la terminación anticipada del cargo de un servidor público, la Procuraduría soslayó que en la Constitución de la Ciudad de México las causas generadoras de tal terminación, los procedimientos que llevan a ella y los cargos de las personas implicadas, son completamente diferentes.
Por ejemplo, el artículo 110 de la Constitución Federal prevé el juicio político como medio para destituir a ciertos funcionarios federales y locales por su desempeño. Pese a que a simple vista genera la misma consecuencia jurídica que la revocación de mandato, ambos mecanismos tienen notables diferencias:
| Juicio político
| Revocación de mandato
|
| Es aplicable contra servidores electos y no electos | Sólo aplica contra servidores electos. |
| Se lleva a cabo en forma de juicio respetando las garantías jurisdiccionales del inculpado | Se lleva a cabo en una jornada electoral. |
| A nivel federal requiere una declaración de procedencia con la aprobación de mayoría absoluta de la Cámara y una votación de 2/3 partes de los miembros presentes del Senado. A nivel local requiere la votación de 2/3 partes del Congreso de la Ciudad. | Para su promoción requiere las firmas de al menos el 10% de la lista nominal- Para que la decisión tenga efectos vinculantes requiere una participación mayor al 40% de la lista nominal. |
| Está acotado a violaciones graves a la Constitución y a las leyes que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos públicos. | No requiere la actualización de alguna conducta específica por parte del servidor público. |
| La sanción es la destitución y la inhabilitación del funcionario para llevar a cabo cargos y funciones de naturaleza pública, de forma permanente. | No hay sanción, el efecto es la terminación anticipada del mandato. |
Del cuadro anterior se desprende claramente que la revocación de mandato consiste en someter el desempeño de un servidor público de elección popular a un proceso anticipado de evaluación frente a la ciudadanía, para determinar si continúa con la confianza del electorado para ostentar el cargo y, en caso de no ser así, se debe revocar el mandato conferido. Este mecanismo permite que los gobernados participen de forma activa en la evaluación de los servidores públicos que ocupan un cargo de elección popular, partiendo de la premisa de que son aquéllos los principales afectados o beneficiados de su gestión.
Por el contrario, el juicio político representa un proceso reglado que busca determinar si un funcionario público, no necesariamente de elección popular, ha incurrido en violaciones graves a la Constitución Federal y/o ha hecho uso indebido de recursos públicos. En esta tesitura, hay causas expresas establecidas en la Constitución y la ley y procedimientos específicos donde rigen principios como la presunción de inocencia y el debido proceso para determinar la responsabilidad. Si bien en ambos supuestos normativos la separación del cargo es una consecuencia, en el caso del juicio político ésta va acompañada, además, por la inhabilitación permanente del funcionario respectivo.
Se obtiene esta misma conclusión si se amplía este análisis comparativo al resto del sistema de responsabilidades de los servidores públicos que prevé el Título Cuarto de la Constitución Federal, pues la diferencia más evidente con la revocación de mandato en la Ciudad de México sigue siendo que las sanciones impuestas en aquéllos son siempre la consecuencia de una conducta ilegal del servidor público. Tan es así, que también en todos esos mecanismos se establecen causales y, además, se contemplan las garantías mínimas de audiencia y debido proceso en los que el funcionario puede esgrimir los medios de defensa que considere pertinentes. En cambio, en la revocación de mandato tal como está prevista por la Constitución capitalina no es necesario un comportamiento ilegal, pues se trata simplemente de un proceso de examinación del desempeño del funcionario frente a la ciudadanía a iniciativa de un porcentaje de ésta.
De este modo, tomando en cuenta que los numerales impugnados por la Procuraduría no establecen un sistema de responsabilidad de los servidores públicos en el sentido a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Federal, a mi parecer, debió reconocerse su validez pues no puede haber un sistema inconstitucional de responsabilidades ahí donde ni siquiera hay responsabilidades.
Incluso suponiendo que la revocación de mandato en la Ciudad de México estuviera regulada de tal manera que efectivamente instaurara un régimen sancionatorio para los servidores públicos locales, me parece que tampoco podría sostenerse que el régimen de responsabilidades establecido en el Título Cuarto de la Constitución Federal representa un límite absoluto a la libertad de configuración que tienen las entidades federativas para determinar la duración de los cargos de elección popular. Aquél se refiere fundamentalmente a la responsabilidad de los servidores públicos federales y, en cambio, solamente regula la responsabilidad de los funcionarios públicos locales por lo que hace a la violación de la Constitución y las leyes federales que de ella emanen(152). Tan es así, que para entablar con base en dicho Título Cuarto un juicio político contra un funcionario público local(153) u obtener una declaratoria para proceder penalmente contra él(154) se requiere necesariamente que se trate de violaciones a normas federales.
Tampoco considero que la regulación específica de la revocación de mandato en la Ciudad de México vulnere algún otro precepto de la Constitución Federal o de un tratado internacional relacionado con derechos humanos. Por una parte, no advierto cómo la medida pudiera vulnerar el derecho fundamental al voto activo previsto en los artículos 35, fracción I, de la Constitución Federal y 25, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, si en principio las personas que votaron por el funcionario y estén por su ratificación en el cargo también pueden votar en el procedimiento de revocación. Tampoco advierto cómo se pueda vulnerar el derecho fundamental al voto pasivo previsto en la fracción II del mismo precepto constitucional y en el referido inciso b) del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues al ser una medida introducida para la nueva Legislatura y el próximo Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, no se le está aplicando de manera retroactiva a funcionario público alguno y, a partir de ahora, todos aquellos quienes tengan interés en ocupar un cargo de elección popular sabrán desde un inicio que por disposición constitucional expresa su mandato está condicionado a que la ciudadanía no lo revoque después de transcurrida la mitad del periodo inicialmente previsto.
La revocación de mandato tampoco está sustentada en un retiro arbitrario del cargo público, sino en el ejercicio de la soberanía que reside en el pueblo y bajo procedimientos claramente establecidos en las constituciones y las leyes locales. No se pueden pasar por alto, por ejemplo, las limitaciones que previó el constituyente local, al requerir un mínimo del diez por ciento de la lista nominal para formular la solicitud, una participación efectiva del cuarenta por ciento del padrón para que el proceso sea válido y un sesenta por ciento de los votos a favor de revocar el mandato para que la resolución tenga carácter vinculante. Si bien la población de la Ciudad de México se caracteriza por presentar altos niveles de participación electoral, el porcentaje requerido no es una mera formalidad, pues está dentro de los parámetros del comportamiento de los capitalinos(155).
Finalmente, advierto que la reciente incorporación de la revocación de mandato en varias constituciones locales no ha sido objeto regular de impugnaciones a pesar de que los precedentes invocados por la Procuraduría y confirmados por una mayoría de seis ministros al resolverse este asuntodatan de dos mil nueve y dos mil doce. Ello ha desembocado en que existan sólo dos entidades en las cuales la inclusión de la figura fue anulada y ahora se encuentra prohibida(156), ocho entidades federativas en las que esta figura opera sin obstáculo alguno(157) y, finalmente, veintiuno en donde no se contempla(158) y su inclusión sigue siendo una posibilidad.
El hecho de que una mayoría de seis ministros haya votado por la invalidez de los preceptos y que por ello se haya desestimado la acción respecto de los mismos, abona a un desajuste innecesario a nivel de las entidades federativas. A mi parecer, el Tribunal Pleno debió inclinarse a favorecer la postura de que es más adecuado permitir que las entidades federativas incluyan estos mecanismos si así lo desean, en lugar de generar restricciones interpretativas. En virtud de todas las consideraciones anteriores es que considero que debió reconocerse la validez del artículo 25, en sus apartados A, numeral 5 en la porción normativa "y revocación de mandato"; G, y H, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México.
2. Impugnaciones relacionadas con el Consejo de la Judicatura local
2.1 Atribución del Consejo Judicial Ciudadano para designar a los Consejeros de la Judicatura local
El Tribunal Pleno debía determinar si el artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano", vulnera la independencia del Poder Judicial al atribuirle al Consejo Judicial Ciudadano la facultad de designar a los Consejeros de la Judicatura local. El proyecto que presenté al Pleno proponía reconocer su validez. No obstante, una mayoría de siete ministros votó por la invalidez del precepto impugnado, pero al no alcanzarse la mayoría requerida por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria, la acción de inconstitucionalidad 18/2017 fue desestimada respecto de dicha porción normativa.
En mi opinión, aunque existe un vínculo entre el Congreso de la Ciudad y el Consejo Judicial Ciudadano, este mecanismo de nombramiento no supone en sí mismo una subordinación o sometimiento del Poder Judicial de la Ciudad al Poder Legislativo local, en atención a lo siguiente:
Primero, porque los miembros de este consejo no son representantes de la mayoría parlamentaria que los nombró. No son representantes del Congreso porque no "hacen las veces" de los parlamentarios(159). El mecanismo consiste en un sistema de designación y no de representación(160). Por lo mismo, los miembros del Consejo Judicial Ciudadano carecen de un mandato por parte del Legislativo de la Ciudad y, por tanto, no están limitados o constreñidos de algún modo sobre el sentido de su labor al conformar al Consejo de la Judicatura. Esto se corrobora con que no tienen que dar explicaciones al Poder Legislativo sobre el sentido de su voto ni éste puede vetar su decisión una vez hecha. Si bien el diseño del artículo 37 de la Constitución de la Ciudad establece una participación del Legislativo local, ésta se ve limitada a nombrar al Consejo Judicial Ciudadano, que una vez nombrado, pierde todo vínculo con el Congreso capitalino.
Segundo, porque el diseño que la norma impugnada establece es coherente con los controles (pesos y contrapesos(161)) que pueden legítimamente ejercer los Poderes de cada entidad federativa de manera mutua(162). Así, el Constituyente capitalino decidió que el Congreso no intervenga directamente en la designación de los consejeros de la judicatura sino que integre un Consejo Judicial Ciudadano que a su vez nombrará a las o los integrantes del Consejo de la Judicatura. En mi opinión, sostener lo contrario es tanto como afirmar que la gran mayoría de los mecanismos de designación existentes en las entidades federativas para el nombramiento de magistrados de los poderes judiciales locales son inconstitucionales al prever una participación directa y relevante de sus congresos.
Finalmente, de la misma manera que la designación del Consejo Judicial Ciudadano por parte del Legislativo de la Ciudad de México no constituye una relación de representación entre ambas instancias, así también la designación del Consejo de la Judicatura por el Consejo Judicial Ciudadano no implica una relación de subordinación. El consejo judicial termina su encargo cuando nombra a los consejeros de la judicatura, por lo que una supuesta subordinación se torna imposible cuando una de las partes de la relación ha dejado de existir.
Por estas razones es que a mi parecer el diseño que establece la Constitución capitalina para la integración de su Consejo de la Judicatura no supone una intromisión, dependencia o subordinación del Poder Judicial al Poder Legislativo de la Ciudad de México, por lo que considero que debió reconocerse la validez del artículo 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano".
2.2 Prohibición de que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia local lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México
El Tribunal Pleno debía resolver si el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución de la Ciudad de México vulneraba la autonomía judicial al prohibir que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. El proyecto que presenté al Pleno proponía reconocer su validez. Sin embargo, una mayoría de siete ministros votó por la invalidez del precepto impugnado. No obstante, al no alcanzarse la mayoría requerida por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria, la acción de inconstitucionalidad 18/2017 fue desestimada respecto de dicha porción normativa.
A mi juicio, debió reconocerse su validez ya que si bien es cierto que el diseño a nivel federal del Consejo de la Judicatura supone la participación del Presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia como su cabeza, del artículo 122, apartado A, fracción IV, de la Constitución Federal no se advierte alguna indicación de que este mecanismo se deba replicar por la Ciudad de México. Una vez garantizada una composición mayoritaria de miembros de carrera judicial en el Consejo de la Judicatura como consecuencia de este fallo, no encuentro algún razonamiento que me lleve a concluir que la imposibilidad del Presidente del Tribunal Superior de Justicia capitalino pueda presidir el Consejo de la Judicatura, viole también la independencia judicial.
A mi parecer, el precepto en cuestión es coherente con la libertad configurativa que le otorga el mismo artículo 122 de la Constitución Federal a la Ciudad de México, en lo que toca a su régimen interior y a su organización política y administrativa. También es coherente con los motivos que delineó la reforma constitucional del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, consistentes en descargar a los juzgadores de las funciones organizacionales, administrativas y disciplinarias para que se enfocaran de lleno a sus labores propiamente jurisdiccionales y se pudiera fortalecer la carrera judicial. En este sentido, la independencia del Consejo de la Judicatura respecto al Poder Judicial que administra fue también una finalidad de la mencionada reforma(163).
Como se desprende de las discusiones en el seno de la Asamblea Constituyente de la Ciudad, la medida que impuso el Constituyente capitalino va encaminada a desvincular la administración, disciplina y carrera judicial de la labor propiamente jurisdiccional que llevan a cabo los jueces capitalinos y los magistrados que componen el Tribunal Superior de Justicia(164). Por otro lado, la Constitución capitalina es clara en prohibir al Consejo de la Judicatura modificar las resoluciones o invadir la función sustantiva de los órganos judiciales de la Ciudad de México que tienen una naturaleza jurisdiccional; afectar las resoluciones de los jueces y magistrados, e intervenir de cualquier manera en los asuntos del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados capitalinos(165).
Existen pues garantías en la propia Constitución de la Ciudad para tutelar la independencia tanto de los órganos jurisdiccionales como del Consejo de la Judicatura capitalinos. Es por ello que a mi parecer, la prohibición de que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia encabece también al Consejo, no es por sí misma inconstitucional. En este sentido, me parece relevante aclarar también que la Constitución de la Ciudad de México en forma alguna impide a los consejeros de carrera judicial (jueces y magistrados) ser Presidentes del Consejo si son elegidos para tal función por una mayoría de los propios consejeros.
En virtud de lo anterior, en mi opinión debió reconocerse la validez del artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución de la Ciudad de México.
3. Ejercicio del control de constitucionalidad y convencionalidad
El proyecto que originalmente presenté al Tribunal Pleno proponía reconocer la validez del artículo 4, apartado A, numeral 6, en la porción normativa: "Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad y convencionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en esta Constitución y las leyes que de ella emanen".
No obstante, una mayoría de nueve ministros estimó que las porciones: "y convencionalidad", "la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en" eran inconstitucionales al considerar que al Constituyente capitalino no le corresponde regular el ejercicio del control de constitucionalidad y de convencionalidad, simplemente porque esa obligación deriva de la propia Constitución Federal y de su interpretación por parte de esta Suprema Corte. Básicamente, lo que determinó la mayoría es que las Constituciones locales no pueden hacer referencia alguna al control de constitucionalidad de la Constitución y los tratados (aunque sí de su propia constitución local).
Me parece que si en términos de los artículos 1° y 133 de la Constitución Federal, así como la interpretación que esta Suprema Corte ha realizado de ellos, especialmente al resolver el expediente varios 912/2010, las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad de México y del resto de las entidades federativas pueden ejercer el control de constitucionalidad y convencionalidad, dejando de aplicar las normas contrarias a la Constitución Federal y a los tratados internacionales de los que México es parte, las constituciones locales de las entidades federativas pueden válidamente reiterar dicha facultad.
No hay justificación alguna que sustente que las entidades federativas carecen de competencia para replicar en sus constituciones la interpretación que la Suprema Corte realizó del artículo 1° y 133. Además, es patente que el Constituyente capitalino fue cuidadoso en no establecer algún tipo de matiz o reglamentación que pudiera incidir en la forma en que los jueces capitalinos realizarán el control de constitucionalidad o alterar o hacerla de manera diferente a los criterios de la Suprema Corte.
Además, es incongruente que las porciones normativas impugnadas se hayan declarado inconstitucionales bajo el argumento de que con ello podría generarse inseguridad jurídica cuando el ejercicio del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad se trata de una función que las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad de México ya ejercen.
Por otra parte, si bien el proyecto que presenté al Tribunal Pleno proponía reconocer la validez de la porción normativa "y las leyes que de ella emanen", del artículo 4, apartado A, numeral 6, de la Constitución de la Ciudad de México, una mayoría de ocho ministros estimó que ésta también era inconstitucional toda vez que las autoridades jurisdiccionales no pueden dejar de aplicar normas federales aunque sean contrarias a las leyes que emanen de su constitución local.
Al respecto, si en el Apartado A de la ejecutoria se resolvió que las entidades federativas sí pueden ampliar derechos humanos o crear derechos nuevos ya sea en sus constituciones o en la legislación que de ellas deriven, me parece un contrasentido sostener que dichas creaciones normativas no pueden ser consideradas para analizar la validez de las normas de la entidad, situación que de ninguna manera incide o altera de modo alguno la manera en que las autoridades deben ejercer el parámetro de regularidad constitucional.
Es decir, lo único que establece es que la inaplicación de normas por los jueces de la Capital puede justificarse bajo el argumento de que son contrarias a los derechos previstos en la Constitución local y las leyes que de ella emanen, con el propósito de permitir que la población haga exigible a todas las autoridades locales, en sus respectivos ámbitos de competencia, los derechos que se le han reconocido a través de dichos ordenamientos.
Por todas las consideraciones señaladas, a mi juicio debió haberse reconocido la validez de la totalidad del artículo 4, apartado A, numeral 6, de la Constitución de la Ciudad de México.
4. Ajustes a remuneraciones de servidores públicos
El proyecto que presenté al Pleno proponía reconocer la validez del artículo 33, numeral 1, en la porción normativa "Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano" al considerar que su adición fue parte de la incorporación del principio de accesibilidad en materia de derechos de las personas con discapacidad y que, por tanto, debía leerse como uno más de los principios que rigen a la Administración Pública capitalina y no como un posible ajuste de los salarios de los servidores públicos.
No obstante, una mayoría de ocho ministros consideró que la porción normativa debía invalidarse al vulnerar el derecho a la seguridad jurídica de los ciudadanos y de los servidores públicos, pues si bien el concepto "ajustes razonables" es un término comúnmente utilizado y definido en la legislación nacional e internacional en materia de derechos de las personas con discapacidad, la técnica legislativa del Constituyente local se prestaba a confusiones.
Considero que debió reconocerse la validez de la porción normativa impugnada, ya que de las iniciativas y de todos los debates del Constituyente de la Ciudad de México claramente se advierte que su adición fue parte de la incorporación del principio de accesibilidad en materia de derechos de las personas con discapacidad.
Asimismo, porque se trata de un término que no es utilizado de manera habitual para hacer referencia a alguna cuestión presupuestaria o de la hacienda pública (que son algunos de los temas que aborda el artículo en cuestión), por lo que, contrario a lo alegado por la accionante en el sentido que el término "ajustes razonables" no puede ser entendido como las "modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas (...)" porque éstas ya se contemplan en otros artículos de la Constitución local, señalé que precisamente porque varios de sus artículos hacen referencia a los "ajustes razonables"(166) siempre de manera consistente refiriéndose a las "modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas (...)", resultaría ilógico y contradictorio asumir que el Constituyente utilizó exactamente el mismo concepto para referirse a un posible ajuste de salarios de los servidores públicos.
Por lo anterior, a mi juicio debió reconocerse la validez de la porción normativa en cuestión, según las consideraciones que hice valer en el proyecto original.
5. Ejercicio de la acción penal
El proyecto que presenté al Pleno proponía reconocer la validez del artículo 44, apartado A, numeral 3 de la Constitución de la Ciudad de México en la porción normativa "El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público". No obstante, una mayoría de seis Ministros consideró que ésta invadía la competencia de la Federación y que por ende, debía declararse inconstitucional. Sin embargo, al no alcanzar la mayoría exigida por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria para declararse inválida, la acción se desestimó respecto de esa porción normativa.
A mi parecer, la porción impugnada no vulnera la esfera competencial del Congreso de la Unión, pues se limita a establecer de manera general que al Ministerio Público le corresponde ejercer acción penal ante los tribunales. Es decir, aunque su contenido inicialmente puede ser considerado una materia "procedimental penal" y, por ende, estar sujeto a las previsiones del Código Nacional de Procedimientos Penales, lo cierto es que sólo prevé contenidos orgánicos pues indica cuál es el órgano que en la Ciudad de México debe ejercer cierta función, lo cual según nuestros precedentes(167), las entidades federativas sí pueden hacer.
El Ministro Javier Laynez Potisek.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de once fojas útiles, concuerda fiel y
exactamente con el original del voto particular formulado por el señor Ministro Javier Laynez Potisek, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
En las acciones de inconstitucionalidad mencionadas en el rubro, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la validez de los artículos 9, apartado D, numeral 7(168), y quinto transitorio(169) de la Constitución Política de la Ciudad de México, relativos al uso médico y terapéutico de la marihuana y sus derivados.
Si bien en términos generales no estoy en contra de la permisión del uso medicinal y terapéutico de la marihuana y sus derivados, en el caso concreto considero que el sistema normativo establecido en la Constitución de la Ciudad de México no brinda seguridad jurídica a las personas y, por ello, debió declararse inconstitucional por el Pleno, como lo explicaré en este voto particular.
Resolución mayoritaria
Por mayoría de ocho votos a favor de los Ministros integrantes del Pleno fue reconocida la validez de los artículos 9, apartado D, numeral 7, y quinto transitorio de la Constitución Política de la Ciudad de México, relativos al uso medicinal y terapéutico de la marihuana y sus derivados, sobre la base de que si bien la regulación de estupefacientes es de competencia exclusiva de la Federación, lo cierto es que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México no interfirió en las atribuciones federales.
Ello porque en el primero de los artículos referidos no fue prescrita una función sobre la forma y los términos en que deben prestarse los servicios relacionados con estupefacientes, pues en esa disposición únicamente fue reconocido el derecho y hecha una remisión a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aunado a que el artículo transitorio impugnado condiciona su entrada en vigor a lo dispuesto en la Ley General de Salud.
Razones que sustentan mi disenso
Como lo mencioné en la sesión pública del Pleno del veintiuno de agosto de dos mil dieciocho, en mi opinión debimos invalidar la porción normativa del artículo quinto transitorio referido, en la cual la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México sujetó a una condición suspensiva la entrada en vigor del derecho al uso medicinal y terapéutico de la marihuana y sus derivados, por no brindar seguridad y certeza jurídica a las personas.
Lo anterior debido a que en dicha disposición normativa fue previsto que el derecho establecido en el artículo 9, aparado D, párrafo 7, de la Constitución Política de la Ciudad de México entraría en vigor cuando en la Ley General de Salud sea dispuesto ese derecho; sin embargo, en la fecha en que fueron resueltas estas acciones de inconstitucionalidad (seis de septiembre de septiembre de dos mil dieciocho), en la Ley General de Salud el Congreso de la Unión ya había regulado el uso medicinal y terapéutico de la marihuana y sus derivados mediante la reforma a ese ordenamiento legal del dieciséis de junio de dos mil diecisiete.
Así, en la fecha en que el Tribunal Pleno resolvió estas acciones de inconstitucionalidad, la condición suspensiva impuesta por la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México había desaparecido y, por ende, dado lo delicado de este derecho, desde mi perspectiva la disposición normativa transitoria en que fue prevista esa condición debió invalidarse, en aras de brindar mayor seguridad y certeza jurídica a las personas.
Atentamente
El Ministro José Fernando Franco González Salas.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de dos fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto particular formulado por el señor Ministro José Fernando Franco González Salas, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017.
En sesión celebrada el seis de septiembre de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, determinó, entre otras cosas, que la Ciudad de México cuenta con atribuciones para establecer en su Constitución particular y en su legislación, normas que regulen los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal, siempre y cuando no alteren su contenido esencial y se haga dentro de su ámbito de competencias.
De esta manera, si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por el Pleno de este Alto Tribunal, me permito exponer en este voto concurrente las razones por las cuales coincido en que el Constituyente de la Ciudad de México cuenta con facultades para regular derechos humanos y, en específico, expresaré las consideraciones por las que convengo con el estudio particular de los preceptos cuestionados.
Para ello, divido este voto en los siguientes cuatro apartados:
I. ¿Puede la Ciudad de México ampliar derechos humanos y reconocer derechos nuevos?
Coincido con la sentencia en cuanto se afirma, en esencia, por un lado, que el parámetro de regularidad de los derechos humanos en el país se integra por los reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales y, por otro, que los estados pueden emitir normas de regulación en la materia, siempre que no alteren su contenido esencial y observen las obligaciones generales establecidas respecto de ellos.
A partir de esta lógica, concluyo que, incluso, cuando se habla de "creación" o "establecimiento de un derecho nuevo" dentro del fallo, se hace referencia en realidad a aquellos que derivan o se desarrollan, justamente, a partir de las previsiones contenidas en la Ley Fundamental y los instrumentos internacionales que, de otra forma, no podrían servir como parámetro de éstos, ni entenderse como sus límites.
Esto, máxime que los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Federal, incluidos desde luego los derechos humanos, deben interpretarse en un sentido amplísimo, con la idea de que los conceptos que enarbolan constituyan el techo al que deberán ajustarse las normas locales cuando desarrollen los principios en ella contenidos.
Así es, en la Ley Fundamental cabemos todos y todos somos igualmente valiosos para ella, por lo que no deben abrazarse interpretaciones maniqueas respecto de su contenido, el cual, por el contrario, debe ser de tal amplitud y alcance que nos permita a todos gozar de su protección, con independencia de nuestras condiciones y circunstancias particulares.
Desde esta dimensión, coincido en que la legislación de desarrollo o instrumentación expedida por las legislaturas locales sobre derechos humanos, siempre que se ajuste a ese techo normativo previsto en la Constitución General y los tratados internacionales, será compatible con los principios de universalidad, progresividad y seguridad jurídica, por lo que no podría considerarse inconstitucional cualquier regulación general en esta materia, pues la calificación respectiva sólo podría darse al hacer un ejercicio de contraste entre los derechos establecidos en la ley estatal y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para robustecer mi posición, mencionaría que debe tenerse en consideración que el artículo 122, apartado A, fracción I, párrafo segundo(170), de la Ley Fundamental prevé un mandato constitucional en el sentido de que la Constitución de la Ciudad debe contener un catálogo de derechos humanos (cuando habla de "normas para el goce y protección de los derechos humanos") que, insisto, deben desprenderse de los establecidos en la Ley Fundamental y los tratados y respetar el contenido esencial que en ellos se define.
En relación con esto, vale la pena mencionar que considero que categorizar a la Ciudad de México como una entidad autónoma y no soberana no implica que deba restársele o limitársele la posibilidad de regular en relación con los derechos humanos que serán vigentes en ella, pues del procedimiento que dio origen a la reforma constitucional al artículo 122 es posible desprender que la intención de los legisladores fue transformar de fondo la naturaleza jurídica del entonces Distrito Federal para que pudiera dotar su régimen interior en condiciones similares a las demás entidades federativas, manteniendo dos características específicas: ser la capital de la República y la sede de los poderes de la Unión(171).
Desde esta perspectiva, entre los puntos rectores conforme a los cuales se desarrolló la modificación a este precepto, se estableció que en la propia Ley Fundamental y, concretamente, en el artículo 122 se incluirían de manera puntual las bases para que la Ciudad dictara, como el resto de los estados, su propia Constitución(172), dentro de la que quedaría contenida la facultad para definir todo lo concerniente a su régimen interior(173), tomando en cuenta las prohibiciones y límites que se prevén para el resto de los estados(174).
Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Diputados (revisora) se estableció, en lo que me interesa destacar, que con la reforma al artículo constitucional en comento, la Ciudad de México, a la que se reconoce como entidad autónoma en lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa(175), tendría su propia Constitución para regir la conducción del Estado, reconocer y proteger los derechos fundamentales, preservar las libertades y dotar de seguridad a los integrantes de su sociedad(176).
De esta forma, no encuentro ni dentro del texto constitucional ni en el proceso legislativo del que deriva, una previsión o argumento del que se desprenda o que pretenda sostener y justificar, en cualquier sentido, que el carácter autónomo de la Ciudad es una limitación para que lleve a cabo un desarrollo normativo en lo relativo a los derechos humanos pues, según indiqué, hay previsión en contrario dentro del propio texto constitucional y, además, la intención de la reforma a la Ley Fundamental tuvo la finalidad de permitirle regular su régimen interior en condiciones similares a las demás entidades federativas, sin soslayar su condición como capital de la República y sede de los poderes de la Unión.
Por tanto, reitero que, a mi juicio, válidamente pueden regular respecto de los derechos humanos, siempre que no alteren su contenido esencial y observen las obligaciones generales establecidas respecto de ellos en la Ley Fundamental y los instrumentos internacionales.
Reconocida la posibilidad indicada a la luz de la limitación general que señalé, y aun cuando me parece que esto sería suficiente para resolver el concepto de invalidez, podría coincidir también con las directrices que se proponen en torno a esta facultad (atender a la competencia legislativa, observar la jurisprudencia de este Alto Tribunal y no obstaculizar las facultades de los poderes de la Unión) y también con la idea de que son un primer acercamiento, pues me parecen congruentes con lo desarrollado en ella y, sobre todo, pertinentes para ir delimitando algunos aspectos que deben tomarse en cuenta para llevar a cabo esta atribución.
Ahora bien, la posición que he expresado es congruente con lo que he sostenido en distintos precedentes (acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009, además de la controversia constitucional 104/2009)(177) en los que he estimado, medularmente, que nuestro sistema constitucional no permite a las constituciones de los estados establecer derechos fundamentales, incluidos derechos humanos, en la idea de que no pueden contravenir lo previsto en el Pacto Federal ni contener aspectos que, por su naturaleza, sólo corresponden a la Constitución General de la República y, consecuentemente, son de exclusiva competencia del Constituyente Permanente.
Por tanto, he sostenido que, en principio, resultará inválida toda norma de una constitución estatal que pretenda determinar y establecer principios relacionados con los derechos humanos, pues estos sólo son materia de la Ley Fundamental y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte y, desde esta perspectiva, considero que la definición conceptual de los derechos humanos corresponden a la Ley Fundamental.
No obstante, también he dicho que el legislador ordinario podrá establecer normas relacionadas con los derechos humanos para concretar algún límite que se encuentre enunciado en la Constitución, regular el ámbito en el que el derecho se ejerce, o bien, desarrollar las disposiciones que, en su caso, sean necesarias para que dichos derechos puedan ejercerse o garantizarse, a fin de que no pierdan su plena eficacia como, por ejemplo, regulando la manera en que se puede dar efectividad al derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa.
Esto es, aun cuando pienso que las constituciones locales no podrán tener un contenido declarativo mediante el cual puedan definir conceptualmente los derechos humanos y, consecuentemente, darles contenidos diferentes y alterar su esencia o establecer conceptos independientes para atender situaciones políticas o sociales particulares de cada Estado, estoy convencido de que sí pueden legislar en relación con ellos, ampliarlos e, incluso, reglamentarlos en algunos casos siempre que no alteren su concepto e, insisto, creen una definición diversa a la prevista en la Norma Suprema, pues ello sí alteraría la uniformidad de estas instituciones nacionales y, consecuentemente, violaría la seguridad jurídica(178).
Por tanto, insisto, desde esta perspectiva comparto la propuesta que fue votada por el Tribunal Pleno en esta parte y, en todo caso, sólo precisaría que me aparto de varias de las consideraciones que se desarrollan en este apartado, pues me parece que son innecesarias para atender el concepto de invalidez planteado y que, por el contrario, podrían incluso comprometer la posición de este Alto Tribunal o la mía en la atención de otros asuntos que pudieran promoverse.
De esta forma, me separo de las consideraciones desarrolladas en torno a si los derechos humanos son una responsabilidad compartida de todas las autoridades en el sistema federal mexicano, en específico, lo relativo al cumplimiento de la cláusula federal de la Convención Americana de Derechos Humanos, y las diversas reflexiones desarrolladas en torno al federalismo, la finalidad y funcionalidad de los congresos locales y los ejemplos que se dan de legislaciones estatales que han regulado derechos humanos.
También me alejo de las consideraciones relacionadas con que las facultades de las entidades en derechos humanos se enmarcan en un proceso de descentralización en la materia como, con las que se llega a alguna conclusión abstracta en relación con el sentido o la razón de los distintos cambios en la regulación de los derechos fundamentales en el país.
Igualmente me distanciaría de algunos razonamientos del apartado en el que se analiza la no vulneración a los principios de universalidad y progresividad y que se formulan a partir de la doctrina y otras que se plantean como ejemplos o conclusiones particulares, además de las relacionadas con la distinción entre soberanía de los estados y autonomía de la Ciudad de México y otras tantas vinculadas con las diferencias entre esta entidad federativa y el resto de los estados del país, además de lo dicho respecto de las implicaciones que acarrea a la autoridad el establecimiento de derechos subjetivos dentro de la Constitución de la Ciudad.
Con estas precisiones y a partir de las consideraciones y los matices previamente apuntados, insisto, voté a favor de la resolución en este apartado.
II. Derechos sexuales y reproductivos.
En este tema, el Pleno determinó reconocer la validez del artículo 6, apartados E y F, de la Constitución de la Ciudad de México, que refiere lo siguiente:
"Artículo 6
Ciudad de libertades y derechos
(...)
E. Derechos sexuales
Toda persona tiene derecho a la sexualidad; a decidir sobre la misma y con quién compartirla; a ejercerla de forma libre, responsable e informada, sin discriminación, con respeto a la preferencia sexual, la orientación sexual, la identidad de género, la expresión de género y las características sexuales, sin coerción o violencia; así como a la educación en sexualidad y servicios de salud integrales, con información completa, científica, no estereotipada, diversa y laica. Se respetará la autonomía progresiva de niñas, niños y adolescentes.
F. Derechos reproductivos
1. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, voluntaria e informada tener hijos o no, con quién y el número e intervalo entre éstos, de forma segura, sin coacción ni violencia, así como a recibir servicios integrales para acceder al más alto nivel de salud reproductiva posible y el acceso a información sobre reproducción asistida.
2. Las autoridades adoptarán medidas para prevenir, investigar, sancionar y reparar la
esterilización involuntaria o cualquier otro tipo de método anticonceptivo forzado, así como la violencia obstétrica.
(...)".
Al respecto, el Pleno estimó que la norma citada no vulnera las competencias de la Federación en materia de salubridad general, y la educación en sexualidad no viola los derechos de los padres a educar a sus hijos conforme a sus creencias religiosas, por las siguientes razones:
1. La planificación familiar no es una competencia exclusiva de la Federación, sino concurrente en la que las entidades federativas conservan las atribuciones de organizar, operar, supervisar y evaluar los servicios de planificación familiar, en sus respectivos ámbitos de competencia y dentro del margen fijado por el Ejecutivo Federal.
2. El Ejecutivo Federal ha fijado los estándares y principios básicos que deben seguir las autoridades locales al prestar los servicios de planificación familiar, como son: proporcionar información completa, gratuita, especializada, científica, documentada, generalizada sin posibilidad de negarla por motivos de género o edad, y con respeto a los derechos fundamentales de hombres y mujeres y dignidad de la familia.
3. La norma impugnada no modifica los principios fijados por el Ejecutivo Federal, pues: a) únicamente reconoce la existencia de un derecho en beneficio de las personas, conforme al cual se les debe otorgar educación sexual y un servicio de planificación familiar integral; y b) reconoce un derecho en beneficio de las personas a recibir un servicio integral a fin de acceder al más alto nivel de salud reproductiva, y al acceso a información sobre reproducción asistida.
4. La norma no establece ni ordena la tipificación de un delito, pues solo faculta a las autoridades para adoptar medidas relacionadas con métodos anticonceptivos, así como de las violaciones obstétricas, lo que además se traduce en una forma de protección de los derechos humanos.
5. La norma impugnada, al establecer el derecho a la educación en sexualidad no viola la libertad de los padres de educar a sus hijos con base en la religión que profesen; sino que, por el contrario, con base en el interés superior y la autonomía progresiva del menor, se regula la información que debe ser provista por el Estado a fin de que los menores reciban la educación sobre todos los aspectos de su salud, incluyendo la sexual.
Ahora bien, como lo adelanté en el apartado anterior de este voto concurrente, la Ciudad de México puede prever en su Constitución, la regulación y desarrollo de los derechos humanos, incluso puede ampliarlos y, en algunos casos, reglamentarlos, pero ello está sujeto a que no alteren su concepto o creen una definición diversa a la prevista en la Constitución Federal.
Asimismo, considero que el cumplimiento de nuestro sistema de distribución de competencias es prioritario en un Estado de Derecho, no solo porque es un mandato constitucional que permea en todo el ordenamiento y que vincula a todas las autoridades, sino también, porque impide el solapamiento de competencias y, consecuentemente, al tener reglas claras y atribuciones bien delimitadas, disminuye el riesgo de que las entidades federativas y la Ciudad de México pudieran ser omisas en cumplir con sus obligaciones bajo el pretexto de que no le correspondía determinada carga legislativa.
De esta manera, convengo con la sentencia de este Tribunal Pleno en que el Constituyente capitalino sí puede legislar en materia de derechos humanos, siempre y cuando cumpla con dos presupuestos básicos: a) Que lo haga dentro de los límites constitucionales y convencionales -es decir, que no se altere el núcleo esencial del derecho-; y b) Que se lleve a cabo dentro del ámbito de competencias que nuestra Constitución ha previsto.
Siguiendo este hilo conductor, estoy de acuerdo con la sentencia del Pleno en cuanto reconoce validez del artículo 6, apartados E y F, de la Constitución local, en virtud de que el Constituyente de la Ciudad de México sí tiene competencia para legislar en materia de planificación familiar, y porque el establecimiento de programas de educación sexual no vulnera la libertad de conciencia y religión.
No obstante, si bien estoy de acuerdo con la posición de esta Suprema Corte, lo hago con algunas consideraciones adicionales respecto de la alegada vulneración del derecho de libertad religiosa y de conciencia.
En primer lugar, considero que la norma impugnada no desconfigura ni excede los límites del derecho a la salud, en su vertiente de planificación familiar y educación para la salud, que se encuentra definido en el artículo 4 de la Constitución Federal y delimitado en la Ley General de Salud.
En segundo lugar, estimo que la regulación contenida en esta norma, fue emitida dentro del ámbito de competencias de la Ciudad de México. En efecto, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, párrafo cuarto(179) y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal, la salubridad general es una materia concurrente entre la Federación y las entidades federativas, por lo que las bases mínimas y la distribución de competencias deben ser definidas por la Ley General de Salud correspondiente.
En relación con el aspecto competencial, como se prevé en el artículo 13, apartado B, fracción I, de la Ley General de Salud(180), corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios a que se refieren, entre otras, las fracciones V y XI del artículo 3° de la Ley General de Salud(181), relativas a la planificación familiar y a la educación para la salud.
En consecuencia, las entidades federativas y la Ciudad de México cuentan con competencias para organizar y operar los programas dirigidos a prestar servicios de planificación familiar y educación para la salud, lo cual debe interpretarse que incluye, también, la facultad de expedir la legislación correspondiente. Lo anterior, porque siguiendo el criterio adoptado al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008(182), en la que se analizaron las competencias del Distrito Federal para legislar en materia de protección a los no fumadores, los congresos locales pueden regular el ejercicio de las facultades que la ley general concede a las administraciones estatales.
Asimismo, estoy de acuerdo con el proyecto en que el artículo 6, apartado F, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México no prevé tipos penales dirigidos a sancionar la esterilización involuntaria o anticoncepción forzada, así como la violencia obstétrica, sino que únicamente establece la obligación de las autoridades de prevenir, investigar, sancionar y reparar este tipo de prácticas, lo cual podrá realizarse a través de campañas de prevención, información o incluso mediante procedimientos administrativos.
De igual forma, estimo que las normas impugnadas no vulneran el derecho de libertad de conciencia y religión consagrado en el artículo 24 de la Constitución Federal(183), en virtud de que el artículo 6, apartado E, impugnado, al reconocer el derecho a recibir educación en sexualidad, no menoscaba el derecho de los padres a que sus hijos reciban una educación acorde a sus creencias religiosas o morales.
Adicionalmente, quiero expresar que, desde mi punto de vista, el derecho de libertad de conciencia y religión lleva implícito, a su vez, el derecho de profesar algún credo o ideología, y de vivir conforme a tales postulados. Este derecho de libertad implica, también, el derecho de no profesar religión alguna o de dejar de practicarla.
Aunado a lo anterior, y conjuntamente con los derechos de libertad de conciencia y religión, el Estado debe proteger el principio de separación Iglesia-Estado o de laicidad, contemplado en el artículo 130 constitucional(184), pues uno de sus fines primordiales es la garantía de la libertad religiosa y de conciencia.
La protección del principio de laicidad y de la libertad de conciencia y religión impiden que el Estado adopte una posición de adoctrinamiento ideológico que rompa con estas libertades básicas.
Por lo anterior, considero necesario definir que la "educación en sexualidad" contemplada en la norma impugnada no es, a primera vista y en abstracto, contraria a la libertad de conciencia y de religión ni del principio de laicidad que protegen nuestra Constitución. Lo estimo así, toda vez que la educación no consiste, únicamente en trasmitir conocimientos, sino también en trasmitir valores, generar actitudes y hábitos de comportamiento, es decir, un mínimo común denominador ético de la sociedad.(185)
La trasmisión de los conocimientos no es la única finalidad que deben perseguir los poderes públicos a la hora de configurar el sistema educativo en general y los programas de enseñanza y promoción en el ámbito local, puesto que la educación debe de servir también a la garantía del libre desarrollo de la personalidad individual en el marco de una sociedad democrática; finalidad que se ve satisfecha más eficazmente cuando se aportan a los menores todos los elementos cívicos y de protección a la salud.
Es posible concluir, desde esta perspectiva, que los padres y tutores cuentan con el derecho para elegir si la educación que tendrán los menores sea laica como la impartida por el Estado, o bien, de carácter religioso conforme a las convicciones religiosas y morales que prefieran. Sin embargo, no puede sostenerse que la educación sexual atente, por sí sola y en forma abstracta sin conocer los contenidos educativos ni las campañas de concienciación, contra la libertad religiosa y de conciencia de los menores y de sus padres(186).
Aunado a ello, coincido en que los derechos sexuales y a la educación en sexualidad que contempla la norma impugnada, deben ejercerse de acuerdo con el principio de autonomía progresiva del menor, de manera que puedan ejercer sus derechos en forma gradual en la medida en que desarrollen un nivel de autonomía mayor(187).
En esta tesitura, estoy a favor de reconocer la validez de las normas impugnadas, pero por las razones antes señaladas.
III. Requisitos de reforma a la Constitución.
Por lo que hace a este tema, el Tribunal Pleno determinó reconocer la validez del artículo 69, numerales 3 y 6 y declarar la invalidez del artículo 69, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México que establecen los requisitos para reformar la Constitución capitalina. Las normas cuestionadas prevén lo siguiente:
"Artículo 69 de la Constitución de la Ciudad de México. Reformas a la Constitución
Esta Constitución podrá ser reformada o adicionada en cualquier tiempo, de conformidad con lo siguiente:
1. Las reformas que se propongan, para ser admitidas a discusión, requerirán cuando menos el voto de la mayoría de los miembros presentes del Congreso. (...)
3. Las iniciativas de reforma o adición admitidas, podrán ser votadas a partir del siguiente periodo en el que se presentaron.
(...)
6. En el caso de las adecuaciones derivadas de un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, serán admitidas de inmediato para su discusión y podrán ser aprobadas en el mismo periodo."
Al respecto, el Tribunal Pleno concluyó que la Ciudad de México, por regla general, sí puede modificar o agregar elementos, requisitos y previsiones para reformar su Constitución, siempre que no se contravengan los principios y el contenido de la Constitución Federal, pues es una cuestión que se encuentra dentro de la libertad configurativa de las entidades federativas.
De esta manera, en la sentencia se reconoció la validez del artículo 69, numerales 3 y 6, de la Constitución local, al considerar que no se vulneró el principio de supremacía constitucional, pues del propio numeral 6 del artículo impugnado se desprende que el proceso de reformas incluye tanto a las iniciativas que se dan con motivo de un cambio a la Constitución Federal, como las que derivan de cambios a las leyes generales, pues se sustentan en un mandato de la Constitución Federal.
No obstante, se declaró la invalidez del numeral 1, del artículo 69, controvertido, porque no es constitucionalmente legítimo permitir que la mitad de los diputados que conforman el órgano parlamentario local -esto es, el partido mayoritario-, tenga la facultad de desechar cualquier iniciativa, sin siquiera discutirla, impidiendo no solo la existencia de mecanismos de contrapesos y diálogo entre los distintos poderes que pueden presentar iniciativas (Jefe de Gobierno, Alcaldías, etcétera), sino que es totalmente contrario al principio de deliberación parlamentaria.
En este orden de ideas, estoy de acuerdo con la sentencia aprobada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en atención a las siguientes consideraciones que justifican mi voto.
En primer término, coincido con la propuesta, respecto a que no se vulnera el principio de rigidez constitucional por aumentar requisitos al procedimiento de reforma de la Constitución local; por el contrario, los artículos impugnados, son acordes con el artículo 122, apartado A, fracción II, párrafo quinto de la Constitución Federal(188), que establece, como parte del procedimiento agravado para reformar la Constitución de la Ciudad de México, que sus adiciones o reformas sean aprobadas por las dos terceras partes de los diputados presentes.
El hecho de que se adicionen otros requisitos dentro del procedimiento o, en su caso, se agilice el procedimiento en casos excepcionales, como la adecuación de la Constitución local derivada de un mandato de la Norma Fundamental, por un lado, se encuentra dentro de la libertad configurativa de la entidad y, por el otro, no incide en el procedimiento agravado de reformas, pues, en todos los casos, dichas modificaciones legislativas se deberán aprobar por las dos terceras partes de los diputados presentes, como lo establece la Constitución local en el artículo 69, numeral 4(189).
Asimismo, convengo, aunque por razones distintas, en que no se vulnera el principio de supremacía constitucional por omitir incluir dentro de los casos de excepción para agilizar el procedimiento, aquéllas reformas por adecuación a las leyes generales.
Es decir, contrario a lo que estimó el Tribunal Pleno, la lógica de excepcionalidad de este procedimiento, cuando se trate de una adecuación por mandato constitucional, no necesariamente incluye una adecuación a las leyes generales, de ahí que me aparto de ese razonamiento.
En efecto, el argumento de la Procuraduría General de la República parte de que la Constitución Federal y leyes generales tienen la misma jerarquía y, por eso deben tener el mismo tratamiento legislativo, lo que a mi juicio resulta incorrecto, ya que la Constitución está por encima de todo nuestro ordenamiento normativo, por lo que, partiendo de esa base, no se justifica que las adecuaciones a leyes generales deban tener el mismo trato de excepcionalidad que la Norma Fundamental.
Asimismo, la razón para reconocer la validez, radica en que la reglamentación del procedimiento de reformas de la Constitución local, se encuentra en el ámbito de la libertad configurativa de la Ciudad de México, siempre y cuando sea acorde a los mandatos constitucionales. En este caso, se respeta la única regla que impuso la Constitución Federal, consistente en que las reformas se aprueben con las dos terceras partes de los diputados presentes y, por tanto, el hecho de que no se contemple un procedimiento expedito para la adecuación a las leyes generales, a mi juicio, no lo torna inconstitucional.
En segundo lugar, también comparto el sentido de la sentencia, en cuando a declarar la invalidez del numeral 1, del artículo 69, de la Constitución de la Ciudad de México, pues, como lo sostuve en líneas precedentes, la reglamentación del procedimiento de reformas de la Constitución de la Ciudad de México se encuentra en el ámbito de la libertad configurativa de la entidad; sin embargo, esa libertad, se encuentra limitada por los mandatos y principios constitucionales, como lo es el principio de deliberación parlamentaria.
En diversos precedentes(190), este Pleno ha establecido que uno de los principios rectores del procedimiento de reformas es el principio de deliberación parlamentaria, conforme al cual se pugna por el derecho de participación de las fuerzas políticas con representación en condiciones de igualdad y libertad, que permita tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública.
En este sentido, el artículo 69, numeral 1, de la Constitución de la Ciudad de México, vulnera el principio de deliberación parlamentaria, ya que impide que todas las fuerzas políticas participen en condiciones de igualdad y libertad en el procedimiento legislativo, pues para que puedan llegar a discutir una iniciativa, se requiere la aprobación de la mayoría.
Lo anterior, desde mi perspectiva, constituye un requisito irrazonable dentro de nuestro sistema democrático, pues soy un convencido de que la deliberación parlamentaria es un presupuesto fundamental en una democracia. En efecto, la deliberación legislativa permite que mayorías y minorías políticas participen en el proceso de configuración normativa, sin restricción o condición alguna, basta con que se presente la iniciativa, para que todos los grupos políticos tengan oportunidad de moldear e influir, durante la deliberación pública, en la configuración normativa, que es lo que le da sentido a su condición de representantes de los ciudadanos, de manera que, condicionar u obstaculizar esa participación, resulta inconstitucional; de ahí que comparta la declaratoria de invalidez propuesta.
IV. Instituto de Defensoría como órgano constitucional autónomo.
Este Tribunal Pleno reconoció la validez de los artículos 46, Apartado A, párrafo primero, inciso f) y 51, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México, en los cuales se establece la naturaleza del Instituto de Defensoría Pública como un organismo constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios. Dichas normas prevén lo siguiente:
"Artículo 46. Organismos Autónomos
A. Naturaleza jurídico-política
Los organismos autónomos son de carácter especializado e imparcial; tienen personalidad jurídica y patrimonios propios; cuentan con plena autonomía técnica y de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y para determinar su organización interna de conformidad con lo previsto en las leyes correspondientes. Estos serán:
(...)
f) Instituto de Defensoría Pública; y
(...)".
"Artículo 51. Instituto de Defensoría Pública
1. El Instituto de Defensoría Pública tiene como finalidad la asistencia profesional de abogadas y abogados públicos que presten servicios gratuitos de defensa de las personas justiciables, con el objeto de regular la prestación del servicio de defensoría pública en asuntos del fuero local, garantizar el derecho a la defensa en materia penal y el patrocinio legal durante la ejecución penal; el acceso a la justicia mediante la orientación, asesoría y representación jurídica en las materias familiar, administrativa, fiscal, mercantil y civil.
(...)
3. El Instituto será un organismo constitucional autónomo especializado e imparcial; tiene personalidad jurídica y patrimonio propio. Contará con autonomía técnica y de gestión; plena independencia funcional y financiera; capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y para determinar su organización interna, de conformidad con lo previsto en la ley.
(...)".
Sobre este tema, el Pleno sostuvo que son infundados los conceptos de invalidez a través de los cuales se arguyó que la Ciudad de México solo puede contar con los organismos autónomos que se reconocen en la Constitución Federal, sin poder crear o agregar algún otro.
En este sentido, en la sentencia se reconoció que la Ciudad de México está facultada para crear el Instituto de Defensoría y concederle la naturaleza de órgano constitucional autónomo. Lo anterior, porque el artículo 122, apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal, únicamente vincula al legislador local a contar, por lo menos, con los órganos constitucionales autónomos que en ella se prevén para las entidades federativas, pero de ninguna manera prohíbe o impide que la Ciudad de México pueda establecer algún otro organismo.
Coincido con la sentencia en el sentido de reconocer la validez del artículo 46, apartado A, párrafo primero, inciso f), en relación con el 51, numeral 3, ambos de la Constitución de la Ciudad de México, y para este efecto, únicamente me permito expresar algunas razones adicionales.
En principio considero que el artículo 122, apartado A, fracción VII, de la Constitución Federal, al establecer que "la Ciudad de México contará con los organismos constitucionales autónomos que esta Constitución prevé para las entidades federativas", no puede ser interpretado en el sentido que limite a la Ciudad de México a establecer los órganos autónomos que explícitamente estén reconocidos en la Norma Suprema para los Estados(191).
La interpretación anterior, implicaría desconocer la autonomía que la Constitución Federal(192) le otorga a la Ciudad de México en lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.
Aunado a ello, si bien se establece que la Ciudad de México cuenta con los organismos autónomos que se prevén para las entidades federativas, comparto el criterio de este Pleno emitido en la Controversia Constitucional 32/2005(193), en el sentido de que las entidades federativas pueden establecer los órganos autónomos en términos de sus necesidades organizativas, siempre y cuando no contravengan las disposiciones del Pacto Federal, pues para mí, esta facultad se encuentra en el ámbito de la libertad configurativa de las entidades.
Asimismo, advierto que el artículo 17 de la Constitución Federal(194), establece como mandato que las entidades federativas deberán garantizar la existencia de un servicio defensoría pública de calidad para la población, sin que se establezcan las características de los organismos que prestarán este servicio; de ahí que las entidades federativas podrán determinar la forma en que se prestará el servicio y las características del órgano encargado de prestarlo, como en el caso de la Ciudad de México, que decidió constituirlo como un organismo autónomo.
Finalmente, el hecho de dotar de autonomía al Instituto de la Defensoría Pública de la Ciudad de México no incide en el Pacto Federal, por el contrario, hace más eficaz el desarrollo de los mandatos constitucionales -como la defensa adecuada- a través de la prestación del servicio de defensoría pública.
De esta manera, con base en las consideraciones de este voto concurrente y con los matices antes anunciados, estoy de acuerdo con la sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El Ministro, Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de trece fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por el señor Ministro Luis María Aguilar Morales, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULAN LOS MINISTROS JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO Y JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017
En las acciones de inconstitucionalidad mencionadas en el rubro, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la validez del artículo 21, apartado D, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de la Ciudad de México(195), en el cual la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México reguló lo relativo a la recepción de las alcaldías de recursos federales.
Si bien compartimos la decisión del Pleno sobre la validez de la disposición normativa referida, desde nuestra perspectiva los razonamientos hechos en la sentencia debieron partir de una interpretación conforme con lo establecido en el artículo 122, apartado A, fracción VI, párrafo tercero, inciso D), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones que expondremos a continuación.
Resolución mayoritaria
La Procuraduría General de la República planteó la inconstitucionalidad del artículo 21, apartado D, fracción I, inciso a), de la Constitución de la Ciudad de México por vulnerar el artículo 122, apartado A, fracción VI, párrafo tercero, inciso D), de la Constitución Federal, debido a que desde su perspectiva limita el acceso de las alcaldías a la recepción de recursos federales por sujetar su entrega a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México.
Al respecto, el Tribunal Pleno estimó que era suficiente una interpretación sistemática de la propia Constitución de la Ciudad de México debido a que aun cuando era cierto que el acápite del artículo impugnado señala que los recursos públicos de las alcaldías están sujetos a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, ello no implica o autoriza que se limite o condicione su acceso a los recursos federales que les corresponden.
Lo anterior porque dado el carácter y origen federal de tales recursos, se rigen conforme a los criterios que prevea la legislación federal aplicable, sin que las autoridades capitalinas puedan modificarlos; lo cual se corrobora con el inciso a) del propio artículo, pues al referirse a los recursos de origen federal, la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México fue enfática en señalar que dichos recursos serán asignados de conformidad con las leyes de la materia.
Razones que sustentan nuestro disenso
Desde nuestra perspectiva, respetuosamente, lo sostenido en la sentencia no resuelve el planteamiento realizado por la Procuraduría General de la República, pues, como fue aceptado en el criterio mayoritario, el acápite del numeral impugnado condiciona a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México a todos los ingresos que se enumeran en los incisos del artículo impugnado, incluidas las participaciones, aportaciones y demás ingresos de carácter federal.
En otras palabras, conforme al artículo impugnado, las participaciones, aportaciones y demás ingresos de carácter federal que en términos de las leyes de la materia (Ley de Coordinación Fiscal, por ejemplo) deben recibir las alcaldías de la Ciudad de México estarán condicionados a las previsiones de ingresos de la hacienda pública local para estimarse como recursos públicos con los cuales podrán contar las alcaldías.
Ahora, la Procuraduría General de la República solicitó la invalidez de la disposición normativa referida por transgredir el artículo 122, apartado A, fracción VI, párrafo tercero, inciso D), de la Constitución Federal, en el cual fue previsto que el presupuesto de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México debe componerse al menos por los montos que conforme a la ley les correspondan por concepto de participaciones federales.
Es decir, la disposición de la Constitución Federal referida determina que el presupuesto de las alcaldías de la Ciudad de México debe incluir sin condicionamiento alguno los montos de las participaciones federales, los cuales, a su vez, son determinados conforme a las leyes federales de la materia.
Por tanto, en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los montos de las participaciones federales deben reconocerse como parte del presupuesto de las alcaldías de la Ciudad de México, sin que puedan condicionarse a las previsiones de ingresos de la hacienda local.
En ese orden de ideas, la frase "de conformidad con las leyes de la materia" que contiene el artículo 21, apartado D, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de la Ciudad de México, contrario a lo señalado en la sentencia aprobada por el Pleno, se refiere solo a que los montos de las participaciones federales se determinarán en términos de tales leyes, pero ello de ninguna forma resuelve el argumento de invalidez consistente en que las participaciones, aportaciones y demás ingresos de carácter federal que deben recibir las alcaldías de la Ciudad de México, estarán condicionados (para estimarse como recursos públicos con los cuales podrán contar) a las previsiones de ingresos de la hacienda pública local.
Por ende, estimamos que la solución adecuada al argumento en comento implicaba realizar una interpretación del artículo impugnado que fuese conforme al contenido del diverso 122, apartado A, fracción VI, párrafo tercero, inciso D), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esa interpretación conforme permitiría concluir que el presupuesto o previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México deben incluir sin condicionamiento alguno los montos de los recursos federales, los cuales, a su vez, son determinados conforme a las leyes federales de la materia.
Razones por las cuales consideramos que la solución adecuada del argumento de invalidez planteado requería de esa interpretación conforme, sin que pudiera estimarse suficiente la sola interpretación sistemática de las diversas porciones normativas del artículo 21, apartado D, fracción I, inciso a), de la Constitución de la Ciudad de México.
Atentamente
El Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo.- Rúbrica.- El Ministro José Fernando Franco González Salas.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de tres fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por los señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y José Fernando Franco González Salas, en relación con la sentencia de seis de septiembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México a cuatro de abril de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
1 De igual manera, hemos sostenido que este derecho protege tres dimensiones: (i) asociarse formando una organización o incorporándose a una existente; (ii) permanecer en la asociación o renunciar a ella, y (iii) no asociarse. Tesis jurisprudencial P. /J. 28/98 emitida por el Pleno, de rubro y texto: CAMARAS DE COMERCIO E INDUSTRIA, AFILIACION OBLIGATORIA. EL ARTICULO 5o. DE LA LEY DE LA MATERIA VIOLA LA LIBERTAD DE ASOCIACION ESTABLECIDA POR EL ARTICULO 9o. CONSTITUCIONAL. La libertad de asociación consagrada por el artículo 9o. constitucional es el derecho de que gozan los particulares, tanto personas físicas como personas jurídico-colectivas, para crear un nuevo ente jurídico que tendrá personalidad propia y distinta de la de sus asociados. Tal derecho es violado por el artículo 5o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria, al imponer a los comerciantes e industriales cuyo capital manifestado ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea de dos mil quinientos pesos en adelante, la obligación de inscribirse en la Cámara correspondiente en el curso del mes siguiente a la iniciación de sus actividades o dentro del mes de enero de cada año, advertidos de que, de no hacerlo, se les sancionará con una multa que en caso de reincidencia será duplicada y que no les liberará del cumplimiento de esa obligación. Ahora bien, si la libertad de asociación establecida por el artículo 9o. de la Constitución es un derecho de los gobernados, la esfera de protección derivada de la garantía constitucional de que se trata puede operar en tres posibles direcciones: 1o. derecho de asociarse formando una organización o incorporándose a una ya existente; 2o. derecho a permanecer en la asociación o a renunciar a ella; y 3o. derecho de no asociarse. Correlativamente, la autoridad no podrá prohibir que el particular se asocie; no podrá restringir su derecho a permanecer en la asociación o a renunciar a ella, ni, tampoco, podrá obligarlo a asociarse. Consecuentemente, el artículo 5o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria al imponer la obligación a los comerciantes e industriales a afiliarse a la Cámara correspondiente, viola la libertad de asociación establecida por el artículo 9o. constitucional. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, octubre de mil novecientos noventa y cinco, registro 200279, página 5.
2 Tesis aislada 1ª LIV/2010 emitida por la Primera Sala, de rubro y texto: LIBERTAD DE ASOCIACIÓN Y DE REUNIÓN. SUS DIFERENCIAS. El derecho de libertad de asociación consagrado en el artículo 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no debe confundirse con la libertad de reunión prevista en el mismo artículo constitucional. El primero es un derecho complejo compuesto por libertades de índole positiva y negativa que implica entre varias cuestiones la posibilidad de que cualquier individuo pueda establecer, por sí mismo y junto con otras personas, una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objeto y finalidad lícita sea de libre elección. En cambio, la libertad de reunión, aunque es un derecho que mantiene íntima relación con el de asociación, consiste en que todo individuo pueda congregarse o agruparse con otras personas, en un ámbito privado o público y con la finalidad lícita que se quiera, siempre
que el ejercicio de este derecho se lleve a cabo de manera pacífica. La diferencia sustancial entre ambos derechos es que la libertad de asociación implica la formación de una nueva persona jurídica, con efectos jurídicos continuos y permanentes, mientras que una simple congregación de personas, aunque puede compartir los fines u objetivos de una asociación, se caracteriza por una existencia transitoria cuyos efectos se despliegan al momento de la reunión física de los individuos. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, marzo de dos mil diez, registro 164995, página 927.
3 Artículo 7 de la Constitución de la Ciudad de México (ver nota 491).
4 En el concepto de invalidez que identifica como quinto (páginas 46 a 64 de la demanda).
5 Artículo 6 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad de libertades y derechos
(...)
D. Derechos de las familias
(...)
2. Todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado.
6 Artículo 4 de la Constitución Federal. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
(...)
7 Artículo 5 de la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para:
a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres;
b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos.
8 Artículo 6 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. El derecho de toda mujer a una vida libre de violencia incluye, entre otros:
a. el derecho de la mujer a ser libre de toda forma de discriminación, y
b. el derecho de la mujer a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.
9 Artículo 15 del Protocolo de San Salvador. Derecho a la Constitución y Protección de la Familia
1. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por el Estado, quien deberá velar por el mejoramiento de su situación moral y material.
2. Toda persona tiene derecho a constituir familia, el que ejercerá de acuerdo con las disposiciones de la correspondiente legislación interna.
3. Los Estados partes mediante el presente Protocolo se comprometen a brindar adecuada protección al grupo familiar y en especial a:
a. conceder atención y ayuda especiales a la madre antes y durante un lapso razonable después del parto;
b. garantizar a los niños una adecuada alimentación, tanto en la época de lactancia como durante la edad escolar;
c. adoptar medidas especiales de protección de los adolescentes a fin de garantizar la plena maduración de sus capacidades física, intelectual y moral;
d. ejecutar programas especiales de formación familiar a fin de contribuir a la creación de un ambiente estable y positivo en el cual los niños perciban y desarrollen los valores de comprensión, solidaridad, respeto y responsabilidad.
10 En la primera sesión de la Asamblea Constituyente llevada a cabo el veintiocho de octubre de dos mil dieciséis, dos ciudadanos que participaron en la discusión en representación de la sociedad civil propusieron eliminar el plural del concepto familias, contenido en el proyecto de Constitución presentado por el Jefe de Gobierno. Esta propuesta estaba sustentada en la premisa de que desde los comienzos de su historia solo ha habido un tipo de familia conformada por el esposo y la esposa con o sin hijos. También adujeron que sólo existe un tipo de familia y que las relaciones entre personas del mismo sexo no reúne [sic] las características de una familia. Estas propuestas fueron discutidas y desechadas por los
diputados constituyentes afirmando que esas posturas representaban una regresión en los derechos de las personas homosexuales, pues la inclusión del concepto de familias, en plural, busca institucionalizar la pluralidad y la diversidad que caracterizan a la población de la Ciudad de México. Asimismo, señalaron que la Corte ya había reconocido que no existe un modelo de familia ideal y que, en consecuencia, no debían reducir el espectro de protección. Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, Comisión Carta de Derechos, versión estenográfica de la sesión del veintiocho de octubre de dos mil dieciséis, página 6.
11 Véase las sentencias recaídas a las acciones de inconstitucionalidad 2/2010 y 8/2014, las ejecutorias de la Primera Sala en el amparo directo en revisión 1905/2012 y el amparo en revisión 581/2012, así como de la Segunda Sala en el amparo en revisión 710/2016.
12 En el concepto de invalidez que identifica como trigésimo segundo (páginas 259 a 268 de la demanda).
13 Artículo 48 de la Constitución de la Ciudad de México. Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México
(...)
4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos:
a) Promover el respeto de los derechos humanos de toda persona;
b) Definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves;
c) Iniciar e investigar, de oficio o a petición de parte, cualquier hecho o queja conducente al esclarecimiento de presuntas violaciones a los derechos reconocidos por esta Constitución;
d) Formular recomendaciones públicas y dar seguimiento a las mismas, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y las leyes de la materia. Cuando las recomendaciones no sean aceptadas por las autoridades o las personas servidoras públicas, éstas deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa;
e) Interponer ante la Sala Constitucional juicios de restitución obligatoria de derechos humanos, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución;
f) Asistir, acompañar y asesorar a las víctimas de violaciones a derechos humanos ante las autoridades correspondientes en el ámbito de su competencia, a través de abogados, abogadas y otros profesionales;
g) Propiciar procesos de mediación y de justicia restaurativa en las comunidades para prevenir violaciones a derechos humanos;
h) Ejercer al máximo sus facultades de publicidad para dar a conocer la situación de los derechos humanos en la Ciudad, así como para divulgar el conocimiento de los derechos de las personas;
i) Interponer acciones de inconstitucionalidad por normas locales de carácter general que contravengan los derechos reconocidos por esta Constitución;
j) Elaborar y publicar informes, dictámenes, estudios y propuestas sobre políticas públicas en las materias de su competencia;
k) Establecer delegaciones en cada una de las demarcaciones territoriales para favorecer la proximidad de sus servicios, promover la educación en derechos humanos, propiciar acciones preventivas y dar seguimiento al cumplimiento de sus recomendaciones;
l) Rendir informes anuales ante el Congreso y la sociedad sobre sus actividades y gestiones, así como del seguimiento de sus recomendaciones; y
m) Las demás que determinen esta Constitución y la ley.
14 Artículo 102 de la Constitución Federal.
(...)
B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos
órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.
(...)
Las Constituciones de las entidades federativas establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos.
(...)
15 Al resolver la acción de inconstitucionalidad 30/2013 sostuvimos que el mecanismo de protección no jurisdiccional se sustenta en un esquema de facultades y prohibiciones expresas derivadas de la Constitución Federal para que su ejercicio sea uniforme, es decir, para que operen con las mismas permisiones y restricciones. Además, explicamos que por disposición expresa de la Constitución Federal los actos de naturaleza electoral y jurisdiccional están excluidos del ámbito de competencia de estos órganos, páginas 24 y 25.
16 En el concepto de invalidez que identifica como trigésimo primero (páginas 252 a 259 de la demanda).
17 Artículo 97 de la Constitución Federal, (texto original publicado el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete).
(...)
Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la Administración de Justicia sea pronta y expedita; y nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o Magistrado Federal o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público o algún otro delito castigado por la ley federal.
18 Artículo 97 de la Constitución Federal (reforma publicada el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete).
(...)
Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito Supernumerarios, que auxilien las labores de los Tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios, a fin de obtener que la Administración de Justicia sea pronta y expedita; y nombrara alguno o algunos de sus miembros, o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión; o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal; o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual.
La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos competentes.
(...)
19 Artículo 87 de la Constitución Federal (decreto publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro).
(...)
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la conducta de algún juez o magistrado federal.
La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos competentes.
(...)
20 Esta reforma también estableció que la averiguación de conductas de jueces o magistrados federales es competencia del Consejo de la Judicatura Federal, pero se mantuvo la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación la solicite.
21 Artículo 97 de la Constitución Federal (reforma publicada el trece de noviembre de dos mil siete).
(...)
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la conducta de algún juez o magistrado federal.
(...)
22 La referencia a garantías individuales obedecía a que la anterior redacción del artículo 1° de la Constitución Federal refería a ese concepto y no a derechos humanos como actualmente lo hace.
23 Solicitud de ejercicio de facultad de investigación 3/1996.
24 Solicitud de ejercicio de facultad de investigación 2/2006.
25 Solicitud de ejercicio de facultad de investigación 3/2006.
26 Artículo 39 de la Constitución Federal. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
27 Artículo 41 de la Constitución Federal. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
(...)
28 La expresión garantías individuales utilizada anteriormente en el artículo 97 constitucional fue modificada por el concepto derechos humanos precisamente en el contexto de la reforma constitucional publicada el diez de junio de dos mil once.
29 Así se advierte por ejemplo de la discusión llevada a cabo el ocho de abril de dos mil diez ante la Cámara de Senadores (revisora) y de la declaratoria del primerio de junio de dos mil once, que culminó en el Decreto que modifica la denominación del capítulo I del Título Primero y reforma de diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
30 Artículo 51 de la Constitución de la Ciudad de México. Instituto de Defensoría Pública
(...)
5. La persona titular del Instituto será electa cada cuatro años por un Consejo Ciudadano mediante concurso público de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución. La ley establecerá la estructura y organización del Instituto, mismo que tendrá entre sus atribuciones, las siguientes:
(...)
d) Solicitar medidas provisionales al Poder Judicial local en caso de violaciones graves y urgentes de derechos humanos, y cuando sean necesarias para evitar daños irreparables de las personas; y
(...)
31 En el concepto de invalidez que identifica como primero (páginas 13 a 24).
32 Artículo 36 de la Constitución de la Ciudad de México. Control constitucional local
(...)
B. Competencia
(...)
4. La Sala Constitucional conocerá del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos que interpondrá la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución. La resolución deberá emitirse en un plazo máximo de diez días naturales.
33 Amparos en revisión 426/2013 y 488/2015.
34 Amparos en revisión 1066/2015, 255/2017 y 648/2017.
35 Esta conclusión también se sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 30/2017, en que consideramos que con
la finalidad de dotar de mayor fuerza a las recomendaciones que siguen sin ser en sentido estricto vinculantes para las autoridades o servidores públicos, la reforma constitucional del diez de junio del dos mil once agregó la obligación de los servidores públicos de responder las recomendaciones, así como de fundar, motivar y hacer pública su negativa. También se estableció la facultad de la Cámara de Senadores o de los congresos locales de llamar a comparecencia a las autoridades para explicar su negativa.
36 En los conceptos de invalidez que identifica como segundo (páginas 26 a 38), vigésimo cuarto (páginas 191 a 202) y vigésimo quinto (páginas 202 a 207).
37 Artículo 4 de la Constitución de la Ciudad de México. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.
A. De la protección de los derechos humanos
(...)
6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad y convencionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos humanos reconocidos en tratados y jurisprudencia internacionales, en esta Constitución y las leyes que de ella emanen.
38 Así lo sostuvimos, por ejemplo, en la Contradicción de Tesis 21/2011-PL: Por último, es importante resaltar desde el apartado que ahora nos ocupa, que el tres de septiembre de dos mil trece este Tribunal Pleno se pronunció sobre el alcance del artículo 1° de la Constitución Federal al resolver la contradicción de tesis 293/2011, en el sentido de que los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que México es parte, al no relacionarse entre sí en términos jerárquicos por ser inherentes a la persona, integran un catálogo de derechos que funcionan como un parámetro de regularidad constitucional, página 16.
39 Así lo sostuvimos al resolver los expedientes varios 912/2010 y varios 1396/2011.
40 Artículo 4 de la Constitución de la Ciudad de México. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.
A. De la protección de los derechos humanos.
1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales. Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local.
(...)
41 Sobre este aspecto es conveniente mencionar que el artículo octavo transitorio, segundo párrafo, de la Constitución capitalina establece: (...) La ley constitucional en materia de derechos humanos y sus garantías desarrollará los derechos humanos, principios y mecanismos de exigibilidad reconocidos por esta Constitución. (...)
42 Cabe aclarar que si bien este precepto no fue señalado como impugnado por la Procuraduría General de la República, lo cierto es que sus argumentaciones están dirigidas a cuestionar su constitucionalidad, además de que esta Suprema Corte advierte que forma parte del sistema normativo al que se refiere ampliamente en su demanda, por lo que su estudio también debe abordarse.
43 Concepto de invalidez tercero (páginas 31 a 37) de la demanda de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
44 Artículo octavo transitorio de la Constitución de la Ciudad de México. Los derechos humanos reconocidos en la Ciudad de México antes de la entrada en vigor de esta Constitución mantendrán su vigencia y se aplicarán conforme al principio de progresividad en todo lo que no se oponga a la misma.
(...)
45 Artículo 105 de la Constitución Federal (ver nota 329).
46 Artículo 72 de la Ley Reglamentaria (ver nota 330).
47 Artículo 4 de la Constitución de la Ciudad de México. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.
(...)
B. Principios rectores de los derechos humanos
1. La universalidad, interdependencia, indivisibilidad, complementariedad, integralidad, progresividad y no regresividad
son principios de los derechos humanos.
(...)
3. En la aplicación e interpretación de las normas de derechos humanos prevalecerá el principio pro persona.
48 Artículo 39 de la Ley Reglamentaria. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.
49 Véase las tesis jurisprudenciales ya interrumpidas y, por tanto, sin efectos P. /J. 74/99 emitida por el Pleno, de rubro y texto CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que "Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.". En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de mil novecientos noventa y nueve, registro 193435, página 5 y P. /J. 23/2002, emitida por el Pleno, de rubro y texto: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende, por un lado, que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral y es el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya competencia es la de garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los ciudadanos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en la propia Constitución Federal, como en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley Fundamental. En congruencia con lo anterior, se concluye que la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le corresponde. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, enero de dos mil diez, registro 165367, página 22.
50 Acción de Inconstitucionalidad 8/2010 y las jurisprudencias: Tesis P. /J. 22/2012 (10a.) emitida por el Pleno, de rubro y texto: CONTROL CONSTITUCIONAL LOCAL. SU ESTABLECIMIENTO EN LAS CONSTITUCIONES DE LOS ESTADOS DEBE OBSERVAR EL MARCO PREVISTO POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La Constitución de cada Estado de la República constituye un orden jurídico específico y superior al resto de las leyes y normas de cada entidad; de ahí que los Congresos respectivos tienen libertad de configuración para establecer tanto el diseño de su órgano de control constitucional local, como los respectivos medios de control e impugnación que garanticen la superioridad constitucional en el Estado, sin que ello implique, por sí mismo, una afectación a la esfera de los Poderes Legislativo o Ejecutivo estatales, siempre que se observe, desde luego, el marco federal establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de dos mil doce, registro 2001871, página 288 y tesis P./J. 23/2012 (10a.) emitida por el Pleno, de rubro y texto: CONTROL CONSTITUCIONAL LOCAL. ES VÁLIDO ESTABLECER UN TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y UN SISTEMA DE MEDIOS PARA EXIGIR LA FORMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES Y LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ÁMBITO ESTATAL. La superioridad de la Constitución de cada Estado de la Federación sobre el resto de sus normas internas, tiene fundamento en los artículos 40, 41, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de modo que resulta válido establecer un tribunal y un sistema de medios para el control constitucional local, que tenga por finalidad controlar y exigir judicialmente la forma de organización de los Poderes estatales, en cuanto a su régimen interior y la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, en el ámbito del orden estatal, en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de dos mil doce, registro 2001870, página 288.
51 Ello obedeció a la distinción que se hizo entre las vías de control constitucional concentrado y directo del control incidental. Al respecto, en el expediente varios 912/2010 se sostuvo que: Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano que son acordes con un modelo de control
de convencionalidad en los términos apuntados. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada, página 34.
52 Artículo 103 de la Constitución Federal. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;
II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México, y
III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.
53 Artículo 105 de la Constitución Federal. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
(...)
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
a). El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;
b). El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
c). El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
d). El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y
e). El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea;
f). Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
h) El organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y el órgano garante del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.
Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.
(...)
54 Artículo 36 de la Constitución de la Ciudad de México. Control Constitucional local
(...)
B. Competencia
1. La Sala Constitucional tendrá las siguientes atribuciones:
(...)
c) Conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad que le sean presentadas dentro de los treinta días naturales siguientes a la promulgación y publicación de normas locales de carácter general que se consideren total o parcialmente contrarias a esta Constitución o de aquéllas que, aun siendo normas constitucionales, hubieren presentado vicios o violaciones en los procedimientos de su formación.
(...)
55 Así se sostuvo también en la controversia constitucional 16/2000.
56 Artículo 36 de la Constitución de la Ciudad de México. Control constitucional local. (...)
D. De las declaratorias de inconstitucionalidad.
1. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efectos generales respecto de la norma impugnada o parte de ella, cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos cinco votos.
2. Cuando se trate de una acción de inconstitucionalidad y la Sala haya emitido una declaratoria al respecto, transcurrido el plazo de noventa días naturales sin que el Congreso de la Ciudad haya subsanado la inconstitucionalidad, la Sala Constitucional emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos cinco votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria. Dichas disposiciones no serán aplicables a normas generales en materia tributaria.
3. Cuando se trate de controversias que versen sobre disposiciones generales de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o de las alcaldías y la resolución de la Sala Constitucional las declare inconstitucionales, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos cinco votos.
57 Tesis aislada P. LXVII/2011 emitida por el Pleno, de rubro y texto: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de dos mil once, registro 160589, página 535.
58 Mismo criterio se adoptó para los jueces federales de proceso federal y tribunales administrativos.
59 Ello obedeció a la distinción que se hizo entre las vías de control constitucional concentrado y directo del control incidental. Al respecto, en el expediente varios 912/2010 se sostuvo que Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano que son acordes con un modelo de control de convencionalidad en los términos apuntados. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada, página 35.
60 Tesis: P. /J. 78/2009 del Tribunal Pleno, de rubro, DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A
OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA. El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, p. 1540 y la tesis aislada con registro 237686 emitida por la Segunda Sala, de rubro y texto: DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Séptima Época, volumen 151-156, tercera parte, página 117 y la tesis jurisprudencial P./J. 52/2005 emitida por el Pleno, de rubro y texto: DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.", no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías.
Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de dos mil cinco, registro 177980, página 954.
61 Tesis jurisprudencial P. /J. 80/2004 del Tribunal Pleno, de rubro y texto: DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues
se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Septiembre de 2004, p. 1122.
62 Tesis jurisprudencial P./J. 111/2009 del Pleno de rubro y texto: DIVISIÓN DE PODERES A NIVEL LOCAL. DICHO PRINCIPIO SE TRANSGREDE SI CON MOTIVO DE LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES ESTABLECIDAS POR EL LEGISLADOR, SE PROVOCA UN DEFICIENTE O INCORRECTO DESEMPEÑO DE UNO DE LOS PODERES DE LA ENTIDAD FEDERATIVA RESPECTIVA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la división de poderes exige un equilibrio a través de un sistema de pesos y contrapesos tendiente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto en el orden jurídico nacional. Por otro lado, ha aceptado que el Constituyente local establezca funciones a favor de un determinado Poder, que en términos generales corresponden a la esfera de otro, siempre y cuando se ajuste a lo así consignado expresamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas. De lo anterior se deduce que el principio de división de poderes implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado, referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento. En este tenor, si con motivo de la distribución de funciones establecida por el Constituyente local se provoca un deficiente o incorrecto desempeño de uno de los Poderes de la entidad federativa respectiva, tal situación transgrede el principio de división de poderes que encuentra justificación en la idea de que el fraccionamiento de las atribuciones generales del Estado se instituye precisamente para hacer efectivas las facultades de cada uno de sus tres Poderes y no para entorpecer su desempeño. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, p. 1242.
63 Decreto por el que se reforman los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete y Decreto mediante el cual se declaran reformados los artículos 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. Dichas reformas han sido ampliamente referidas en las controversias constitucionales 16/2000, 4/2005, 6/2007 y 85/2010.
64 Artículo 36 de la Constitución de la Ciudad de México. Control constitucional local
(...)
Apartado B.
(...)
3. Las y los jueces de tutela de derechos humanos de la Ciudad de México conocerán de la acción de protección efectiva de derechos, la cual se sujetará a las siguientes bases:
a) Se interpondrá para reclamar la violación a los derechos previstos en esta Constitución, sin mayores formalidades y a través de solicitud oral o escrita. Se suplirá siempre la deficiencia de la queja;
b) a ley determinará los sujetos legitimados y establecerá los supuestos de procedencia de la acción;
c) Las resoluciones deberán emitirse en un plazo no mayor a diez días naturales y serán de inmediato cumplimiento para las autoridades de la Ciudad de México. La ley establecerá medidas cautelares y de apremio, así como las sanciones aplicables a las personas servidoras públicas en caso de incumplimiento;
d) La o el quejoso podrá impugnar ante la Sala Constitucional las resoluciones de las o los jueces de tutela, en los plazos y conforme a los procedimientos previstos en la ley;
e) Cualquier magistrado o magistrada del Tribunal Superior, de la Sala Constitucional o la persona titular del Instituto de Defensoría Pública podrá solicitar que se revise algún criterio contenido en una resolución o para resolver contradicciones en la interpretación constitucional, para aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave;
f) Los criterios de las resoluciones de la Sala Constitucional con relación a la acción de protección efectiva de derechos humanos serán vinculantes para las y los jueces de tutela; y
g) El Consejo de la Judicatura a través de acuerdos generales, establecerá juzgados de tutela en las demarcaciones territoriales.
65 Artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
66 Tesis jurisprudencial P/J 68/2010 emitida por el Pleno, de rubro y texto: AMPARO DIRECTO. PROCEDE CONTRA LAS SENTENCIAS DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ, EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, SALVO TRATÁNDOSE DE CUESTIONES ELECTORALES. De los artículos 107, fracciones III y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 158 de la Ley de Amparo, se advierte que el juicio de amparo directo procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que ponen fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo que pertenezcan a cualquier orden jurídico parcial -federal, local, del Distrito Federal o municipal-, ya que estos tribunales derivan del orden jurídico constitucional y, por ende, se encuentran subordinados a él. En consecuencia, el juicio de garantías en la vía directa procede contra las sentencias dictadas en un juicio de protección de derechos humanos por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz por tratarse de un tribunal judicial, lo que se corrobora desde una perspectiva formal por lo previsto en los artículos 56 y 64, fracción I, de la Constitución Política de dicha entidad; máxime, que si bien el federalismo constitucional autoriza que las constituciones locales amplíen el nivel de protección de los derechos humanos, lo cual implica la posibilidad de que no exista coincidencia entre lo previsto en la Constitución General y las constituciones locales sobre ese aspecto, lo cierto es que las sentencias locales en materia de derechos humanos no podrían válidamente afectar el contenido esencial de las garantías individuales reconocidas en la Ley Fundamental, pues el orden jurídico local está supeditado al constitucional, lo que busca garantizarse tratándose de esos fallos a través del juicio de amparo directo. Por ello, los Tribunales Colegiados de Circuito, lejos de actuar como jueces del orden jurídico federal, funcionan como jueces de la Constitución General de la República en ese supuesto, salvo la materia electoral, la cual está sujeta a un sistema de regularidad constitucional especializado. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, agosto de dos mil diez, registro 164177, página 5.
67 Artículo 41 de la Ley Reglamentaria. Las sentencias deberán contener: (...)
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
(...)
68 Artículo 45 de la Ley Reglamentaria. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
(...)
69 Artículo 73 de la Ley Reglamentaria. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.
70 Tesis jurisprudencial P. /J. 84/2007 emitida por el Pleno, de rubro y texto: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS. De conformidad con el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional, las facultades del Máximo Tribunal del país para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, por un lado, comprenden la posibilidad de fijar "todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda"; por otro lado, deben respetar todo el sistema jurídico constitucional del cual derivan. Ese estado de cosas implica que el Alto Tribunal cuenta con un amplio margen de apreciación para equilibrar todos los principios, competencias e institutos que pudieran verse afectados positiva o negativamente por causa de la expulsión de la norma declarada inconstitucional en el caso de su conocimiento, de tal suerte que a través de los efectos que imprima a su sentencia debe salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, evitando, al mismo tiempo, generar una situación de mayor inconstitucionalidad o de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, o invadir injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos (federales, estatales y/o municipales). Visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, registro 170879, página 777.
71 Artículos Décimo Primero y Vigésimo Primero Transitorios de la Constitución de la Ciudad de México.
72 Por la cercanía del proceso electoral en la Ciudad de México, las impugnaciones relacionadas con el proceso legislativo y las electorales, presentadas por los partidos políticos Morena y Nueva Alianza, quedaron resueltas en su totalidad en sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete.
73 Tesis: P./J. 95/99 de Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo X, Septiembre de 1999, página: 709, Registro: 193262 de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Derivada de la controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Y la segunda es la tesis, también de Pleno, P./J. 136/2005 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005, página: 2062, de rubro: ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN derivada de la controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos.
74 Acción 87/2015, pág 45. Cita y argumento que también se contiene en la demanda
75 Apartado B Impugnaciones relacionadas con invasión competencial, numeral 3 del proyecto
76 Artículo 6: Ciudad de libertades y derechos
A. Derecho a la autodeterminación personal...
2. Este derecho humano fundamental deberá posibilitar que todas ñas personas puedan ejercer plenamente sus capacidades para vivir con dignidad. La vida digna contiene implícitamente el derecho a una muerte digna...
77 Artículo 9.
F. Derecho al agua y a su saneamiento
3. El agua es un bien público, social y cultural. Es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida. La gestión del agua será pública y sin fines de lucro.
78 Apartado B Impugnaciones relacionadas con invasión de competencias, numeral 7, del proyecto.
79 Apartado B, numeral 8 del proyecto.
80 Artículo 18 Patrimonio de la Ciudad
La memoria y el patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial son bienes comunes, por lo que su protección y conservación son de orden público e interés general.
A. Patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial
(...)
3. El Gobierno de la Ciudad y las alcaldías, en coordinación con el gobierno federal, y conforme a la ley en la materia, establecerán la obligación para el registro y catalogación del patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial. Esta misma ley establecerá la obligación de la preservación de todos aquellos bienes declarados como monumentos, zonas, paisajes y rutas culturales y conjuntos arqueológicos, artísticos, históricos y paleontológicos que se encuentren en su territorio, así como los espacios naturales y rurales con categoría de protección.
(...)
81 Artículo 30
7. El sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 de esta Constitución realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes.
82 Apartado C, numeral 5 del proyecto.
83 Apartado C, numeral 6 del proyecto.
84 Artículo 35
E. Consejo de la Judicatura
1. (...)
2. El Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano, de los cuales tres deberán contar con carrera judicial.
85 Apartado D, numeral 4 del proyecto
86 Artículo 33
De la Administración Pública de la Ciudad de México
1. La Administración Pública de la Ciudad de México será centralizada y paraestatal y se regirá bajo los principios de la
innovación, atención ciudadana, gobierno abierto, integridad y plena accesibilidad con base en diseño universal. La
hacienda pública de la Ciudad, su administración y régimen patrimonial serán unitarios, incluyendo los tabuladores de
remuneraciones y percepciones de las personas servidoras públicas. Se contemplarán ajustes razonables a petición del
ciudadano.
87 Apartado D, numeral 6 del proyecto.
88 Artículo 6
Ciudad de libertades y derechos
D. Derechos de las familias
1. (...)
2. Todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado
89 Artículo 48 Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México:
4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos:
a. (...);
b. Definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves;
90 Apartado E, numeral 2 del proyecto.
91 Artículo 48. Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México
(...)
4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos:
(...)
e) Interponer ante la Sala Constitucional juicios de restitución obligatoria de derechos humanos, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución;
(...)
92 Artículo 36
B. Competencia
4. La Sala Constitucional conocerá del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos que interpondrá la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución. La resolución deberá emitirse en un plazo máximo de diez días naturales
93 Apartado E, numeral 3 del proyecto.
94 Artículo 4 Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos
A. De la protección de los derechos humanos B. Principios rectores de los derechos humanos
1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales. Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local.
2. Los derechos pueden ejercerse a título individual o colectivo, tienen una dimensión social y son de responsabilidad común.
95 Contrario a lo que se dice en la página 15 de la ejecutoria de la presente acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, la frase no corresponde a Legislaturas de los Estados reglamentarlo, matizarlo o de cualquier forma referirse a él, al utilizarse el sujeto él, no se refiere al control de constitucionalidad, sino al concepto de parámetro de regularidad, pues es la única forma de que guardan congruencia ambos párrafos. Véase que en el párrafo previo se está aludiendo al contenido de los derechos humanos e, incluso, en el propio párrafo se continúa el sujeto de la oración y se dice tales derechos (lo cual es alusivo al parámetro de regularidad y no a los medios de control).
96 Basándome en la posición tomada por esta Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 36/2015 y sus acumuladas, fallada el treinta y uno de agosto de dos mil quince, en la que voté a favor de la consideración relativa a que la regulación de derechos humanos, existe concurrencia pura entre Federación y Estados. Cualquier ley que prevea derechos humanos, expedida por la Federación, únicamente regula a este orden en su propio ejercicio competencial, pero no a los Estados en el ejercicio de sus atribuciones, salvo que exista alguna modalidad expresa de concurrencia a nivel constitucional, tal como sucede con determinados derechos, como el derecho al medio ambiente.
97 Este es un ejemplo de la utilización total de una facultad concurrente por parte del Congreso para excluir a los estados. Ello contrasta con otros escenarios donde existen materias concurrentes en las que el legislador federal ha sido omiso en reglamentar una materia o un aspecto de esa materia y, mientras eso suceda, los estados pueden reglamentarla; lo que llevará a esta Corte a reconocer una facultad residual a los estados de reglamentación condicionada a no frustrar o entorpecer las políticas federales y mientras el Congreso de la Unión no decida ocupar ese espacio reglamentario. Sin embargo, el uso de la cannabis no se encuentra en estos supuestos, ya que es evidente que el Congreso de la Unión ha determinado en una ley general que todas las actividades relacionadas con dicha sustancia se entienden reservadas para la federación.
98 Página 91 de la sentencia.
99 Resuelta en sesión de 6 de mayo de 2010.
100 Resuelta en sesión de 30 de junio de 2016.
101 Resuelta en sesión de 28 de septiembre de 2011.
102 Resuelta en sesión de 28 de septiembre de 2011.
103 Considero importante destacar que si bien en la acción de inconstitucionalidad 75/2015 voté por la invalidez del segundo párrafo del artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco, ello se debió a que -en mi opinión- la disposición analizada afectaba el control del parámetro de regularidad constitucional, lo cual no es disponible para las entidades federativas. De la misma manera, en las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009 -relativas al derecho a la vida-, voté también por la invalidez de las disposiciones impugnadas; pues consideré que los Estados no pueden redefinir el concepto de persona como titular de derechos humanos, al tratarse también de una cuestión reservada a la Constitución General. En efecto, esos son casos de límites a la facultad que tienen los Estados para crear y desarrollar derechos humanos, tal como expondré posteriormente.
104 Resuelta en sesión de 4 de marzo de 2015.
105 Resuelta en sesión de 11 de marzo de 2015.
106 Resuelta en sesión de 7 de octubre de 2015.
107 Resuelta en sesión de 24 de febrero de 2016.
108 Resuelta en sesión de 11 de mayo de 2016.
109 Resuelta en sesión de 13 de julio de 2016.
110 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 116.
[...]
El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.
[...].
111 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 1.
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos
humanos, en los términos que establezca la ley.
112 Resuelta en sesión de 6 de julio de 2016.
113 Resuelta en sesión de 11 de mayo de 2016.
114 Resuelta en sesión de 18 de mayo de 2016.
115 Resuelta en sesión de 20 de abril de 2016.
116 Resuelta en sesión de 10 de agosto de 2016.
117 Resuelta en sesión de 8 de marzo de 2017.
118 Las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009 resueltas respectivamente el 28 y 29 de septiembre de 2011.
119 Constitución Política de la Ciudad de México
Artículo 9
Ciudad solidaria
[...]
F. Derecho al agua y a su saneamiento
1. Toda persona tiene derecho al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico de una forma adecuada a la dignidad, la vida y la salud; así como a solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.
2. La Ciudad garantizará la cobertura universal del agua, su acceso diario, continuo, equitativo y sustentable. Se incentivará la captación del agua pluvial.
3. El agua es un bien público, social y cultural. Es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida. La gestión del agua será pública y sin fines de lucro.
120 Artículo 14
[...]
2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:
[...]
h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones.
121 Artículo 24
[...]
2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para:
[...]
c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente;
122 Artículo 28
Nivel de vida adecuado y protección social
[...]
2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas:
a) Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable y su acceso a servicios, dispositivos y asistencia de otra índole adecuados a precios asequibles para atender las necesidades relacionadas con su discapacidad;
123 Resuelto el 15 de febrero de 2017.
124 Resuelta el 19 de mayo de 2016.
125 En el mismo sentido, se pronunció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la observación general número 15 El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
126 Comunidad Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay, Sentencia de 24 de agosto de 2010 (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos.
127 Artículo 25 de la Constitución de la Ciudad de México. Democracia directa
A. Disposiciones comunes [...]
5. En los casos de referéndum, plebiscito, consulta popular, iniciativa ciudadana, consulta ciudadana y revocación de mandato, el Instituto Electoral de la Ciudad de México vigilará el cumplimiento y acreditación de los requisitos y plazos para que se lleve a cabo, y será responsable de la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados, de conformidad con lo que establezca la ley. [...]
G. Revocación del mandato
1. Las y los ciudadanos tienen derecho a solicitar la revocación del mandato de representantes electos cuando así lo demande al menos el diez por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores del ámbito respectivo.
2. La consulta para la revocación del mandato sólo procederá una vez, cuando haya transcurrido al menos la mitad de la duración del cargo de representación popular de que se trate. [...]
H. Vinculatoriedad (sic) del referéndum, plebiscito, consultas ciudadanas y revocación de mandato [...]
3. En el caso de la revocación del mandato, sus resultados serán obligatorios siempre que participe al menos el cuarenta por ciento de las personas inscritas en el listado nominal de electores del ámbito respectivo y que de éstas el sesenta por ciento se manifieste a favor de la revocación. [...]
128 Acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y 8/2010, aprobadas por el Pleno el 1 de diciembre de 2009 y el 22 de marzo de 2012, respectivamente
129 Resuelta el 22 de marzo de 2012.
130 Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. Del Poder Judicial
A. De la función judicial
La función judicial se regirá por los principios de legalidad y honradez, accesibilidad, transparencia, máxima publicidad y rendición de cuentas.
(...)
E. El Consejo de la Judicatura.
(...)
2. El Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano, de los cuales tres deberán contar con carrera judicial.
Quien presida el Consejo de la Judicatura no podrá presidir el Tribunal Superior de Justicia.
(...)
131 Artículo 6 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad de libertades y derechos
[...]
I. Libertad de creencias
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, conciencia, y religión. Este derecho implica la libertad de tenerla o no, así como de conservarla o cambiarla. Toda persona tiene derecho a actuar de acuerdo a sus convicciones éticas.
Artículo 11 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad incluyente
[...]
P. Derechos de minorías religiosas
1. Todas las personas tienen derecho a una vida libre de violencia y discriminación religiosa, así como a expresar sus convicciones en lo privado y en lo público, en los términos de la ley.
2. Se reconoce la igualdad de derechos a todas las personas, sin importar sus convicciones éticas, de conciencia y de
su vida religiosa.
3. Las autoridades implementarán mecanismos que protejan a las minorías religiosas para prevenir cualquier tipo de discriminación, exclusión, maltrato, abuso, violencia y violaciones a sus derechos y libertades.
132 Artículo 6 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad de libertades y derechos
(...)
D. Derechos de las familias
(...)
2. Todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado.
133 Resuelta por mayoría de 9 votos en sesión de 16 de agosto de 2010.
134 Amparos en revisión 581/2012, 152/2013, 122/2014, 263/2014 y 704/2014.
135 Contradicción de tesis 73/2014 y amparo directo en revisión 3979/2014.
136 Amparo directo en revisión 597/2014 (compensación), amparo directo en revisión 230/2014 (pensión compensatoria), amparo directo en revisión 387/2016 (designación de tutor), amparo directo en revisión 3319/2016 (disolución en concubinato), y amparo directo 19/2014 (sociedad de convivencia).
137 El asunto se discutió también en sesiones celebradas los días catorce y quince de agosto de dos mil diecisiete.
138 Ello ante la complejidad y magnitud de los temas y sobre todo ante la cercanía del inicio del proceso electoral en la Ciudad de México.
139 La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución.
140 La acción de inconstitucionalidad 12/2014, en sesión de siete de julio de dos mil quince, por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de las consideraciones, Luna Ramos, Franco González Salas apartándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I. apartándose de algunas consideraciones, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando sexto, relativo a la competencia del Estado de Morelos para legislar en materia de técnicas de investigación y cadena de custodia. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Cossío Díaz anunciaron sendos votos concurrentes. Cuyas consideraciones fueron reiteradas al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2014, en sesión de veinte de agosto de dos mil quince, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo. Así como en la acción de inconstitucionalidad 29/2015, en sesión de once de abril de dos mil dieciséis, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con salvedades, Zaldívar Lelo de Larrea, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán con salvedades y Presidente Aguilar Morales con salvedades, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 2, fracción VI, 24 y 25 de la Ley para la Protección de Personas que Intervienen en los Procedimientos Penales en el Estado de Zacatecas. Los señores Ministros Cossío Díaz y Luna Ramos anunciaron sendos votos concurrentes.
141 Artículo 29 de la Constitución de la Ciudad de México. Del Congreso de la Ciudad
(...)
D. De las competencias del Congreso de la Ciudad de México
El Congreso de la Ciudad de México tendrá las siguientes competencias legislativas:
(...)
p) Elaborar un sistema de evaluación de resultados de su trabajo legislativo, así como su impacto en la sociedad. Dicho sistema deberá presentar sus resultados anualmente, los cuales deberán ser difundidos bajo los principios de transparencia y rendición de cuentas;
q) Promover la conformación del Parlamento Metropolitano; y
(...)
142 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, registro 165846, página 1241.
143 Tesis de jurisprudencia P. /J. 21/2012 emitida por el Pleno, de rubro y texto REVOCACIÓN DEL MANDATO
CONFERIDO AL GOBERNADOR Y A LOS DIPUTADOS LOCALES. CONSTITUYE UNA FORMA DE DAR POR TERMINADO EL CARGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS REFERIDOS QUE CARECE DE SUSTENTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El artículo 109, fracción I, de la Constitución General establece como única forma de dar por terminado el ejercicio de los cargos públicos como los de gobernador y diputados de la Legislatura Estatal antes de la conclusión legal de su mandato, la de la responsabilidad de los servidores públicos, sin que pueda establecerse válidamente una diferente en las Constituciones de los Estados. De ahí que la figura de la revocación del mandato conferido al gobernador y a los diputados locales, como facultad del Congreso del Estado, constituye una forma de dar por terminado su cargo que carece de sustento constitucional. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de dos mil doce, registro 2002049, página 290.
144 Acción de inconstitucionalidad 8/2010, página 77.
145 Artículo 116 de la Constitución Federal. (...)
II. (...)
Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
(...)
Artículo 122 de la Constitución Federal. (...)
A. (...)
II. (...)
En la Constitución Política de la Ciudad de México se establecerá que los diputados a la Legislatura podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación deberá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
(...)
146 Artículo 122 de la Constitución Federal. (...)
A. (...)
III. El titular del Poder Ejecutivo se denominará Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y tendrá a su cargo la administración pública de la entidad; será electo por votación universal, libre, secreta y directa, y no podrá durar en su encargo más de seis años. Quien haya ocupado la titularidad del Ejecutivo local designado o electo, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese cargo, ni con el carácter de interino, provisional, sustituto o encargado del despacho. (...)
VI. (...)
b) La Constitución Política de la Ciudad de México deberá establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de Alcalde y Concejales por un periodo adicional. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
147 En la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas: ...se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la Ley Electoral combatida, página 253 y exactamente en el mismo sentido en la acción de inconstitucionalidad 8/2010, página 78.
148 Artículo 122 de la Constitución Federal (texto vigente hasta el veintiocho de enero de dos mil dieciséis). (...)
C. (...)
BASE SEGUNDA. Respecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
I. Ejercerá su encargo, que durará seis años, a partir del día 5 de diciembre del año de la elección, la cual se llevará a cabo conforme a lo que establezca la legislación electoral.
149 Artículo 105 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (texto vigente)
Cada Delegación se integrará con un Titular, al que se le denominará genéricamente Jefe Delegacional, electo en forma universal, libre, secreta y directa cada tres años, según lo determine la Ley, así como con los funcionarios y demás servidores públicos que determinen la ley orgánica y el reglamento respectivos.
(...)
150 Artículo 25 de la Constitución de la Ciudad de México. Democracia directa
(...)
G. Revocación del mandato
1. Las y los ciudadanos tienen derecho a solicitar la revocación del mandato de representantes electos cuando así lo demande al menos el diez por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores del ámbito respectivo.
2. La consulta para la revocación del mandato sólo procederá una vez, cuando haya transcurrido al menos la mitad de la duración del cargo de representación popular de que se trate.
151 Versión estenográfica de la sesión de trabajo del quince de noviembre de dos mil dieciséis, de la Comisión de Ciudadanía, Ejercicio Democrático y Régimen de Gobierno de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, donde el Presidente de la Comisión aseveró lo siguiente: Esta figura de revocación de mandato es un instrumento de democracia directa (sic), es reconocer a la población que como emite en la figura de la democracia representativa su voto a favor de también tenga el mismo derecho de considerar si esa persona electa, está respondiendo o no a los intereses por los cuales votó la gente a su favor, que demos esa condición también de revocar, porque el juicio político cuántas solicitudes de juicio político no están archivadas durmiendo el sueño de los justos, porque el juicio político no necesariamente resuelve una sanción o un castigo a un mal servidor público o a un representante popular; y el diputado Oropeza Morales afirmó: ...la revocación de mandato es una figura constitucional en tanto no se adopten las causales de otras figuras, precisamente, como las responsabilidades de tipo político o las responsabilidades de tipo penal [...] pero si dejamos la revocación de mandato en los términos que está aquí, que es eminentemente política, es una forma de decisión política de las y los ciudadanos, la revocación es totalmente viable., páginas 21 a 26.
152 Artículo 108 de la Constitución Federal. (...)
(...)
Los ejecutivos de las entidades federativas, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, los integrantes de los Ayuntamientos y Alcaldías, los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía, así como los demás servidores públicos locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales.
(...)
153 Artículo 110 de la Constitución Federal. (...)
Los ejecutivos de las entidades federativas, Diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, así como los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este Título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
(...)
154 Artículo 111 de la Constitución Federal. (...)
Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
(...)
155 Por un lado, de acuerdo con datos del INE en las elecciones federales el promedio de participación desde el año 2009 al 2015 ha sido de 50.1%. Información consultable en el Estudio Comparativo Sobre la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2009, 2012 y 2015, disponible en: http://www.ine.mx/wp-content/uploads/2018/01/DECEYEC_Comparativo_VF.pdf. Fecha de consulta: veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho. Por otro lado, de acuerdo con datos del IECM, en las elecciones locales la participación ciudadana aumenta a 67.42% cuando hay que elegir jefe de gobierno de acuerdo con el estudio Estadística de las elecciones locales 2012 disponible en: http://www.iecm.mx/www/secciones/elecciones/estadisticas/2012/estadistica.pdf. Fecha de consulta: veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho y baja cuando se trata de renovar la Asamblea Legislativa y elegir jefes delegacionales. En 2009 la participación ciudadana fue de 41.51% según el Comparativo de las elecciones locales 2000-2009 en el Distrito Federal disponible en http://portal.iedf.org.mx/biblioteca/estudioselect/comparativo20002009.pdf. Fecha de consulta: veinticuatro de mayo de dos mil
dieciocho y en 2015 fue de 43.59% según el portal de internet de dicho instituto. Información disponible en: http://portal.iedf.org.mx/participacion2015/. Fecha de consulta: veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.
156 Tal es el caso de Chihuahua (acción de Inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas) y de Yucatán (acción de inconstitucionalidad 8/2010). En ambos casos la Procuraduría General de la República promovió acción de inconstitucionalidad. En el caso de Chihuahua también el Partido del Trabajo y los Diputados integrantes del Congreso local.
157 Su inclusión ocurrió en el siguiente orden: Sinaloa (diez de octubre de dos mil tres), Zacatecas (quince de abril de dos mil nueve), Baja California (siete de octubre de dos mil once), Oaxaca (quince de abril de dos mil once), Guerrero (veintinueve de abril de dos mil catorce), Jalisco (dieciséis de junio de dos mil dieciséis), y Aguascalientes (veintinueve de enero de dos mil dieciocho).
158 Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Estado de México, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
159 H. Pitkin, El Concepto de Representación, primera edición en español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, mil novecientos ochenta y cinco, páginas 123 a 156.
160 Dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, presentado el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro ante la Cámara de Senadores (origen) que culminó en la reforma constitucional por virtud de la cual se introdujo la figura del Consejo de la Judicatura Federal, publicada el 31 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. Véase también la sentencia de controversia constitucional 32/2007.
161 Véase la tesis jurisprudencial P. /J. 52/2005 emitida por el Pleno, de rubro y texto: DIVISION DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCION FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: "DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE.", no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de dos mil cinco, registro 177980, página 954.
162 Estos controles se multiplican en nuestro orden constitucional. Por ejemplo, existen nombramientos del Ejecutivo que tienen que ser ratificados por el Senado (los funcionarios superiores de Hacienda); los nombramientos de los Ministros de nuestra Corte se realizan con la colaboración del Ejecutivo y el Senado de la República;, los órganos a los que la Constitución Federal les da autonomía, también suelen tener mecanismos de integración donde colaboran los Poderes de la Unión o en los que sólo participa uno de ellos (por ejemplo el Instituto Nacional Electoral).
163 J Carpizo, Otra Reforma Constitucional: La subordinación del Consejo de la Judicatura Federal, Cuestiones Constitucionales 002, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, dos mil, páginas 209 a 118.
164 Esta motivación se desprende de los pronunciamientos de los miembros de la Asamblea Constituyente. Véase, versión estenográfica del Diario de Debates de la Asamblea Constituyente del veintiuno de enero de dos mil diecisiete, con el Dictamen de la Comisión del Poder Judicial, Procuración de Justicia, Seguridad Ciudadana y Organismos Constitucionales Autónomos, páginas 20 y subsecuentes.
165 Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. Del Poder Judicial
(...)
E. Consejo de la Judicatura
(...)
5. Las y los consejeros ejercerán su función con independencia e imparcialidad. Las sesiones del Consejo de la Judicatura serán públicas, salvo lo dispuesto en la normatividad aplicable. Los actos y decisiones del Consejo de la Judicatura, en ningún caso, podrán modificar las resoluciones o invadir la función jurisdiccional depositada en los órganos del Poder Judicial de la Ciudad de México, ni podrán afectar las resoluciones de las y los jueces y magistradas o magistrados.
(...)
8. Las y los consejeros se abstendrán de intervenir de cualquier manera en los asuntos a cargo del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados. (...)
166 Artículo 4 de la Constitución de la Ciudad de México. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos (...)
C. Igualdad y no discriminación (...)
2. (...) La negación de ajustes razonables, proporcionales y objetivos, se considerará discriminación.
Artículo 5 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad garantista
A. Progresividad de los derechos
(...)
5. Las medidas que adopte la autoridad incorporarán los ajustes razonables y el diseño universal.
(...)
Artículo 11 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad incluyente
(...)
G. Derechos de personas con discapacidad
1. (...) Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para salvaguardar integralmente el ejercicio de sus derechos y respetar su voluntad, garantizando en todo momento los principios de inclusión y accesibilidad, considerando el diseño universal y los ajustes razonables. (...)
Artículo 53 de la Constitución de la Ciudad de México. Alcaldías
(...)
B. De las personas titulares de las alcaldías (...)
3. Las personas titulares de las alcaldías tendrán las siguientes atribuciones:
a) De manera exclusiva: (...)
ASUNTOS JURÍDICOS
XLI. Prestar asesoría jurídica gratuita en materia civil, penal, administrativa y del trabajo, con ajustes razonables si se requiere, en beneficio de los habitantes de la respectiva demarcación territorial; (...)
Artículo 60 de la Constitución de la Ciudad de México. Garantía del debido ejercicio y la probidad en la función pública
1. (...)
Para garantizar el acceso a los derechos para las personas con discapacidad se deberán contemplar ajustes razonables, proporcionales y objetivos, a petición del ciudadano interesado. (...)
167 En la acción de inconstitucionalidad 52/2015 se reconoció parcialmente la validez del artículo 86 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Aguascalientes, que establecía un trámite interno a cargo de los vicefiscales.
Sobre este punto, conviene citar un fragmento de la iniciativa presentada el martes nueve de abril de dos mil trece ante la Cámara de Senadores (origen), la cual culminó con la ya referida reforma constitucional al artículo 73, fracción XXI, inciso c), que aclara que en ningún momento se pretendió suprimir por completo la potestad legislativa de las entidades federativas en aspectos que se relacionen con los aspectos que sí se federalizaron: Ahora bien, cabe señalar que la propuesta que se plantea en torno a la codificación adjetiva penal única y de ejecución de sanciones única no contraviene el pacto federal, ni pretende suplantar la competencia de las autoridades locales en el conocimiento de los delitos del orden del fuero común, ya que sólo se constriñe a establecer constitucionalmente que sea el Congreso de la Unión la instancia legislativa encargada de crear el marco normativo adjetivo penal y de ejecución de sanciones aplicable en todo el país, tanto para el fuero federal como para el fuero común, respetando los respectivos ámbitos de competencia en cuanto a su aplicación, es decir, se sigue respetando la división competencial existente en la actualidad en cuanto a la observancia y aplicación de la normas adjetivas penales.
Incluso, se prevé que con este mecanismo de reforma constitucional, las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, continúen legislando en cuestiones sustantivas penales así como de naturaleza orgánica de las instituciones encargadas de aplicar el nuevo sistema de justicia, tomando en consideración las diversas concepciones y necesidades existentes en la actualidad respecto del diseño sustantivo penal en cada entidad federativa, así como respecto de la organización de sus instancias de procuración y administración de justicia, y de ejecución de sanciones penales.
168 Artículo 9 [...]
D. Derecho a la salud
[...]
7. A toda persona se le permitirá el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa, índica, americana o marihuana y sus derivados, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación aplicable.
169 Quinto. Las disposiciones sobre el uso médico y terapéutico de la cannabis sativa índica y americana o marihuana y sus derivados, previstas en el artículo 9, apartado D, párrafo 7 de esta Constitución, entrarán en vigor cuando la ley general en la materia lo disponga.
170 Artículo 122. (...)
A (...)
I. (...)
La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas para el goce y protección de los derechos humanos en el ámbito de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1º de [la] Constitución.
(...).
171 Según se desprende de la página 306 del Dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores (cámara de origen).
172 Ídem, p. 313.
173 Ídem, p. 314.
174 Ídem, p. 319.
175 Ídem, p. 78.
176 Ídem, p 69.
177 En las acciones de inconstitucionalidad resueltas por el Tribunal Pleno: 11/2009 el 28 de septiembre de 2011, se analizó la constitucionalidad del artículo 7, primer párrafo de la Constitución de Baja California-; 62/2009 el 29 de septiembre de 2009, se analizó la constitucionalidad del artículo 16 de la Constitución de San Luis Potosí-; controversia constitucional 62/2009 el 2 de mayo de 2013, se analizó la constitucionalidad del artículo 1 de la Constitución de Guanajuato y controversia constitucional 104/2009 el 2 de mayo de 2013, analizó la constitucionalidad del artículo 12 de la Constitución de Oaxaca.
En los 4 asuntos referidos, el tema común fue que los ordenamientos referidos incorporaron en sus textos fundamentales un concepto relacionado con el derecho a la vida desde la concepción que, a su juicio, no tenía reflejo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, debía declararse inconstitucional.
178 Así me pronuncié en la sesión del Tribunal Pleno de 14 de junio de 2016, durante la discusión de la acción de inconstitucionalidad 75/2015, al señalar lo siguiente: (...) Creo que las Legislaturas pueden legislar respecto de esos conceptos, lo que no pueden -según mi punto de vista- es cambiar el concepto mismo, o sea, la sustancia del concepto del derecho a la libertad o el derecho a ciertas instituciones de derecho establecidas en la Constitución, que por eso están en la Constitución Federal para darle uniformidad nacional, pueden ser legisladas, pueden ser ampliadas, pueden ser -inclusive- reglamentadas -seguramente en algunos casos-, pero no cuando modifican el concepto mismo y crean una definición diversa a la que está establecida en la Constitución. Precisamente -como decía- para buscar la uniformidad de las instituciones nacionales, buscando siempre seguridad jurídica (...). Página 29 de la versión taquigráfica.
179 Artículo 4o.- (...)
(...)Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.
(...).
180 Artículo 13.- La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:
(...)
B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:
I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, IV Bis 3, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX,
XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta Ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;
(...).
181 Artículo 3.- En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general:
(...)
V.- La planificación familiar;
(...)
XI.- La educación para la salud;
(...).
182 Acción de inconstitucionalidad 119/2008, resuelta el 3 de septiembre de 2009, por unanimidad de 9 votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
183 Artículo 24.- Toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye el derecho de participar, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, en las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie podrá utilizar los actos públicos de expresión de esta libertad con fines políticos, de proselitismo o de propaganda política.
El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna.
Los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria.
184 Artículo 130.- El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley.
185 LLAMAZARES Fernández, Dionisio, Derecho de la libertad de conciencia II, 3ª ed., Pamplona, Thomson Civitas, 2007, pp. 91 a 94.
186 El derecho de los padres a educar a sus hijos conforme a sus creencias religiosas no es absoluto, incluso así lo han reconocido otras jurisdicciones constitucionales. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional de España ha negado la posibilidad de objetar la educación escolarizada, incluso por motivos religiosos, bajo el argumento de que la obligación de escolarizar constituye un límite constitucionalmente válido que fomenta los valores cívicos y el contacto con la sociedad plural.
Al respecto, ver, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional de España 133/2010, del 2 de diciembre de 2010.
187 El Comité de los Derechos del Niño de la ONU ha sostenido en el punto 1, la Observación General número 4, de La salud y el desarrollo de los adolescentes en el contexto de la Convención sobre los Derechos del Niño, que: los adolescentes de hasta 18 años de edad son titulares de todos los derechos consagrados en la Convención; tienen derecho a medidas especiales de protección y, en consonancia con la evolución de sus facultades, pueden ejercer progresivamente sus derechos.
188 Artículo 122. (...)
A. (...)
II. (...)
Corresponde a la Legislatura aprobar las adiciones o reformas a la Constitución Política de la Ciudad de México y ejercer las facultades que la misma establezca. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma se requiere sean aprobadas por las dos terceras partes de los diputados presentes.
189 Artículo 69. Reformas a la Constitución
Esta Constitución podrá ser reformada o adicionada en cualquier tiempo, de conformidad con lo siguiente:
(...)
4. Para que las adiciones o reformas admitidas sean aprobadas, se requerirá el voto de las dos terceras partes de las y los miembros presentes del Congreso de la Ciudad.
(...).
190 Por ejemplo, la acción de Inconstitucionalidad 19/2010, fallada por el Pleno, bajo su ponencia, el 25 de octubre de 2010, por unanimidad de nueve votos, de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz
Mayagoitia.
191 Esto es, en materia de transparencia y de derechos humanos; pues contrario a lo que plantea la Procuraduría, en materia electoral, no se ha determinado con claridad su naturaleza jurídica, de manera que en algunos estados les reconocen la calidad de órganos constitucionales autónomos y en otros no.
192 Artículo 122.- La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.
(...).
193 Fallada el 22 de mayo de 2006, por mayoría de mayoría de cinco votos de los señores Ministros Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, Sergio A. Valls Hernández, Juan N. Silva Meza y Presidente Mariano Azuela Güitrón; los señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia votaron en contra.
194 Artículo 17. (...)
(...)
La Federación y las entidades federativas garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.
(...).
195 Artículo 21. De la Hacienda Pública
(...)
D. Alcaldías
I. De los ingresos
Sujeto a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, las alcaldías contarán con los recursos públicos siguientes:
a) Las participaciones, aportaciones y demás ingresos de procedencia federal, de conformidad con las leyes de la materia;
b) Los recursos de aplicación automática que generen;
c) Las asignaciones determinadas para sus presupuestos, contempladas en el Presupuesto de Egresos de la Ciudad de México; y
d) Los ingresos provenientes del fondo establecido en el artículo 55 de esta Constitución.
(...)