PROGRAMA Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2020-2024.

Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2020-2024
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural
PROGRAMA ESPECIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
1.- Índice
2. Fundamento Normativo
3. Siglas y Acrónimos
4. Origen de los Recursos
5. Análisis del Estado Actual
5.1 Evolución de la Política Agropecuaria y del PEC-DRS
5.2 Población y Bienestar en el Medio Rural
5.3 Estado Actual de los Recursos Naturales en el Medio Rural
5.4 Tenencia de la Tierra
5.5 Economía del Medio Rural
5.6 Infraestructura y servicios en el medio rural
5.6.1 Salud
5.6.2 Educación
5.6.3 Conectividad carretera
5.6.4 Servicios básicos
5.7 Inseguridad, Violencia y Migración
6. Objetivos Prioritarios
7. Estrategias Prioritarias y Acciones Puntuales
8. Metas para el Bienestar y Parámetros
9. Epílogo: Visión Hacia el Futuro
10. Lista de Dependencias y Entidades Participantes
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) otorgan al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución de los recursos, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.
Adicionalmente, el artículo 27, fracción XX, de la CPEUM establece que el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional. El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.
El artículo 19 de la Ley de Planeación dispone que el Presidente de la República podrá establecer comisiones intersecretariales para la atención de actividades de la planeación nacional que deban desarrollar conjuntamente varias Secretarías de Estado.
Adicionalmente, el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece la atribución del Titular del Ejecutivo Federal para constituir comisiones intersecretariales, consultivas y presidenciales a través de decretos. Las comisiones intersecretariales serán aquellas creadas por el Presidente de la República para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado, y estarán integradas por los Secretarios de Estado o aquellos funcionarios de la Administración Pública Federal.
Con fundamento en el artículo 10 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS). Por su parte, el párrafo primero del artículo 14 de esta misma ley establece que corresponde a la CIDRS proponer al Ejecutivo Federal el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.
 
Para fortalecer el mandato constitucional y dentro del marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, la Ley de Planeación, artículos 22 y 26 establecen la elaboración de los Programas Especiales, los cuales deberán tener congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en su artículo 5o indica que el Estado, a través del Gobierno Federal y en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, serán las responsables de impulsar políticas, acciones y programas en las zonas rurales del territorio nacional que son prioritarios para el desarrollo del país y que estarán orientados a los siguientes objetivos: promover y favorecer el bienestar social y económico de los agentes de la sociedad rural; corregir disparidades de desarrollo regional a través de la atención diferenciada a las regiones de mayor rezago; contribuir a la soberanía y la seguridad alimentaria de la nación; fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales; y valorar las diversas funciones económicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional.
De manera complementaria, la fracción IV del artículo 2o de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables señala la obligación de fijar las normas básicas para planear y regular el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas de México.
De acuerdo con el artículo 14 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable comprende las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles.
La Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, en su calidad de presidente de la CIDRS, coordina la formulación, publicación y ejecución del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC-DRS 2020-2024). El Programa contribuye a la satisfacción de los derechos humanos establecidos en el artículo 4o de la CPEUM el cual establece que toda mujer y el hombre son iguales ante la ley, así como que toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad y el Estado lo garantizará.
Con el fin de traducir las acciones que el Estado deberá fomentar, establecidas en el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en acciones presupuestales, en el artículo 16 de la Ley se precisa que el PEC-DRS será aprobado por el Presidente de la República dentro de los seis meses posteriores a la expedición del Plan Nacional de Desarrollo, se publicará en el Diario Oficial de la Federación y se difundirá ampliamente entre la población rural del país. Dicho programa estará sujeto a las revisiones, evaluaciones y ajustes previstos por las leyes aplicables.
En estos términos se determina que las previsiones presupuestales anuales para la ejecución del PEC-DRS serán integradas a los Proyectos de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Con el propósito de federalizar este procedimiento, se prevé la integración de Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable estatales y municipales, homologados al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, estableciéndose que los Distritos de Desarrollo Rural serán la base de la organización territorial y administrativa de las dependencias para la realización de los programas operativos que participan en el Programa Especial Concurrente y coadyuvarán en el fortalecimiento de la gestión municipal del desarrollo rural sustentable y apoyarán la formulación y aplicación de programas concurrentes municipales del Desarrollo Rural Sustentable.
3.- Siglas y acrónimos
CMDRS: Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable
CIDRS o Comisión Intersecretarial: Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable
CONAPESCA: Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
CONAPO: Consejo Nacional de Población
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COLPOS: Colegio de Postgraduados
ENA: Encuesta Nacional Agropecuaria
ENOE: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
FAO: Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
INAPESCA: Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía
 
INIFAP: Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias
LDRS: Ley de Desarrollo Rural Sustentable
MIPyME: Micro, Pequeña y Mediana Empresa
PEA: Población Económicamente Activa
PEC-DRS: Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable
PIB: Producto Interno Bruto
PND: Plan Nacional de Desarrollo
SADER: Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural
SEGALMEX: Seguridad Alimentaria Mexicana
SEMARNAT: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIAP: Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
SNICS: Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas
UACh: Universidad Autónoma Chapingo
UP: Unidades de Producción
ZAP: Zonas de Atención Prioritaria.
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones y el seguimiento y reporte de las mismas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el Programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Análisis del estado actual
5.1 Evolución de la política agropecuaria y del PEC-DRS
En el PND 2019-2024, el Gobierno de México establece una Visión de 2024 centrada en el bienestar general de la población como la prioridad superior del Plan, un modelo viable de desarrollo integral basado en tres ejes generales y doce principios rectores que aseguren que el desarrollo es incluyente, equitativo, sustentable, y que esté basado en un ordenamiento político y la convivencia de los sectores sociales para que el progreso se logre con justicia y el crecimiento económico con bienestar.
Considerando que en el medio rural se concentra la pobreza y la pobreza extrema y las desigualdades se manifiestan en su máxima expresión, el diseño del PEC-DRS 2020-2024 ha sido orientado de manera particular por los Principios Rectores 6 "Por el bien de todos primero los pobres" y 7 "No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie afuera". De esta manera, el Programa se centra en la reducción de la pobreza rural mediante acciones que dan prioridad a los grupos sociales que históricamente han sido excluidos por las políticas de desarrollo. Asimismo, la ejecución del Programa es orientada principalmente por el Principio Rector 1 "Honradez y honestidad".
En el marco del modelo de desarrollo basado en el bienestar que se plantea en el PND vigente, el PEC-DRS busca fomentar la producción de alimento y productos forestales, integrando de manera justa a la población rural pobre y excluida a la economía nacional, y a través de estas acciones, rescatar el campo y contribuir al logro de la autosuficiencia alimentaria nacional.
La política de las últimas tres décadas basada en la apertura comercial y una importación creciente de productos básicos generó un círculo vicioso entre la postración del campo, los altos índices de pobreza en el medio rural y la dependencia alimentaria. El PND 2019-2024 establece la necesidad imperativa de revertir este círculo vicioso mediante el rescate del campo y la recuperación de la autosuficiencia alimentaria.
Todos los diagnósticos, evaluaciones e indicadores que abordan el periodo de las últimas tres décadas de la historia económica y social contemporánea nacional, concuerdan en un común denominador: El crecimiento logrado en estos largos años no se ha traducido en una superación sustentable de la exclusión social de amplios segmentos de la población, confirmándose México como una de las naciones del mundo de mayor inequidad en la distribución de los ingresos obtenidos.
 
Lo que generó las desfavorables condiciones de rezago social que embargan a la población rural, el problema se magnifica en su real dimensión al descender las mediciones de la pobreza a nivel de las entidades más atrasadas.
5.2 Población y bienestar en el medio rural
La información disponible más reciente a nivel de localidad geoestadística(1) indica que en 2010 en México había 188 mil localidades con menos de 2,500 habitantes en las que habitaban 25.9 millones de personas y 3,651 localidades con más de 2,500 habitantes en las que habitaban 86.2 millones de personas. Este patrón de poblamiento consistente en una concentración de la población urbana y gran dispersión de la población rural ha sido influenciado por procesos estructurales (pobreza, violencia) que han desarticulado los sistemas productivos rurales propiciando el abandono de las localidades y con ello la dispersión de la población.
Una gran parte de la población rural, además de dispersión enfrenta condiciones de inaccesibilidad geográfica, lo que está estrechamente relacionado con los niveles de marginación y de acceso a servicios públicos básicos, pero, además, con la exclusión en mayor medida de algunos grupos poblacionales tales como indígenas, afromexicanos y población rural con economías de subsistencia. Asimismo, el 42% de las 188 mil localidades rurales se encontraban en condición de aislamiento geográfico, totalizando 7.0 millones de personas. En lo relacionado con la falta de servicios básicos 93.7% de la población residente en localidades rurales aisladas padecían alto y muy alto nivel de marginación, y casi el 60% de las localidades aisladas eran consideradas indígenas.
Las localidades rurales se caracterizan por su elevada dispersión y baja densidad demográfica(2). Es observable en su intensa volatilidad, esto es, pierden habitantes con gran facilidad. Este fenómeno conlleva intensos cambios demográficos que deben ser considerados en el diseño de estrategias de gestión local y la implementación de proyectos de desarrollo y para elevar el bienestar. Del medio rural salen las personas en edad productiva y permanecen las personas dependientes (niños y adultos) lo que se traduce en reducción de la fuerza de trabajo, aumento de la participación femenina en trabajos fuera del hogar muchas veces sin prestaciones sociales. Lo anterior se observa en mayores niveles de dependencia demográfica (69.2 personas por cada 100 en edad de trabajar, mientras que a nivel nacional son 56.7) que se incrementa al considerar la condición de ubicación.
La dependencia infantil se relaciona con los mayores niveles de fecundidad en el ámbito rural, lo que a su vez se relaciona con el acceso a servicios de salud, cuestiones culturales, en tanto que la de adultos mayores, por la mayor intensidad del envejecimiento. Indicios de este fenómeno se observan en el índice de envejecimiento (personas adultas mayores por cada 100 niños y jóvenes), el cual pasó de 17 por cada cien en 1990 a 38 en 2015 (INEGI, 2015).
Existe también divergencia entre los datos que muestran sobreocupación y disponibilidad de algún servicio de salud, pues en las localidades rurales el desempleo fue menor que la disposición de servicios de seguridad social, lo que refleja el desempeño de trabajos sin prestaciones sociales, autoempleo y economías de subsistencia. El trabajo, por otro lado, incide en el acceso a otros servicios como son financiamiento para la adquisición de vivienda, créditos, ahorro para el retiro, entre otras limitantes.
La pobreza en el ámbito territorial rural muestra mayor prevalencia a la que se observa en los espacios urbanos. Esta tendencia histórica se confirma en los últimos diez años de medición de la pobreza y, si bien las brechas entre uno y otro espacio han tendido a cerrarse en este periodo, la desigualdad en las condiciones de desarrollo se sostiene tanto en el espacio económico como en el acceso a elementos básicos para el ejercicio de los derechos sociales.
En 2018, a nivel nacional cuatro de cada diez personas se encontraban en pobreza y siete de cada cien en pobreza extrema, acentuándose ambos fenómenos con mayor intensidad en el campo. Igualmente, en el mismo año, más de la mitad de la población rural se encontraba en pobreza (55%), es decir, poco más de una de cada dos personas contaba con un ingreso que no era suficiente para adquirir bienes y servicios esenciales para la subsistencia y, además, experimentaba al menos alguna privación en el acceso básico a derechos como la educación, la salud, la seguridad social, la alimentación o la vivienda, y 16% de la población en el ámbito rural se encontraba en pobreza extrema, lo que se traduce en que presentaba tres o más privaciones en el acceso a los derechos mencionados y sus ingresos se encontraban por debajo del costo de la canasta básica alimentaria.
Además de la población en pobreza, del análisis a la medición de pobreza oficial de México se identificó que las poblaciones vulnerables por ingreso (1%) o por carencia social (36%) en el espacio rural, tienen ingresos por debajo de la línea de pobreza por ingresos y sufren violación de sus derechos sociales, por lo que se desprende que apenas siete de cada cien personas que residen en el campo están fuera de la pobreza o del riesgo de experimentarla.
En términos generales, la pobreza rural muestra una tendencia hacia la reducción, al menos en términos relativos. En 2008 el porcentaje de población en esta condición ascendía a 62.5% y en pobreza extrema a 27.1%; para 2018 estos porcentajes disminuyeron a 55.3 y 16.4, respectivamente.
 
La población del sector rural en México es vulnerable ya que presenta ingresos bajos y estacionales, así como la ausencia de un salario fijo. El ingreso corriente promedio mensual de los hogares de las localidades rurales en 2017 fue de 9,381 pesos y en las localidades urbanas fue de 14,614 lo que se traduce en que el promedio de los ingresos de los hogares rurales fueron 51.4% menores que los ingresos de los hogares urbanos.
La carencia por acceso a la alimentación es el problema que no se ha resuelto en el ámbito rural. La obesidad se ha incrementado solamente en las zonas rurales, mientras que en las zonas urbanas permanece constante, acentuándose particularmente en las mujeres, el porcentaje de mujeres adolescentes rurales con sobrepeso u obesidad pasó de 27.7% en 2012 a 37.2% en 2016.
Pronósticos del INEGI indican que en 2019 México contaba con una población de 126.74 millones de habitantes, de los cuales, 65.2 millones son mujeres. De esta población 50.2 millones de mujeres viven en comunidades urbanas y 15.0 millones viven en el medio rural. La mayor parte de esta población femenina son mujeres indígenas, mestizas y afrodescendientes que, de acuerdo con el INEGI (ENIGH 2016), representaron el 51% de la población rural.
Las mujeres rurales enfrentan una brecha de indicadores de desarrollo humano no solamente con respecto a los hombres que habitan en los mismos territorios, sino con respecto a las mujeres que habitan en zonas urbanas. De acuerdo con el CONEVAL, 56 de cada 100 mujeres rurales viven en pobreza, mientras que en el medio urbano 38 de 100 mujeres viven en pobreza. La expresión más lacerante de la desigualdad es la pobreza extrema, en el medio rural 17 de cada 100 mujeres viven en esta situación, mientras que el medio urbano 4 mujeres de 100 viven en pobreza extrema. En materia de educación, las mujeres rurales mayores de 15 años han estudiado en promedio solo 6.6 años, cifra que a nivel nacional es de 9 años. Respecto al acceso a los servicios de salud, en 2015, sólo 13% de las mujeres rurales tenía cobertura de salud.
Las mujeres rurales están en gran desventaja en términos de condiciones de empleo; sus jornadas son intensas y sus actividades son múltiples. Su trabajo cotidiano consiste en el cuidado de la familia, quehaceres domésticos, labores agropecuarias y en ocasiones, además, trabajos artesanales, costurería, etc. Muchas de ellas trabajan como jornaleras agrícolas. Algunos estudios indican que aproximadamente de los 2 millones de jornaleros que existen en el país, el 20% son mujeres.
Las contribuciones de las mujeres rurales a las actividades productivas y al bienestar familiar no son reconocidas con justicia. En general enfrentan mayores obstáculos que los hombres no solamente para ejercer sus derechos básicos, sino en su inserción en la familia y la sociedad y en oportunidades para integrarse a la economía. Estudios sobre las mujeres rurales invariablemente apuntan a una situación que refleja sobrecarga de trabajo y falta de tiempo, trabajo no remunerado o remuneraciones muy bajas, sin contratos, vacaciones, seguro social, permisos por enfermedad, etc.
El papel de la mujer rural en el campo en décadas recientes ha cambiado de manera importante, ya que, por ejemplo, hasta los 80's el número de mujeres que eran propietarias de la tierra era un poco más del 1%. De acuerdo con datos del Registro Agrario Nacional, del padrón de 4.9 millones de personas que poseen tierra en núcleos agrarios, más de 3.6 millones son hombres; esto es, el 73% de los propietarios son hombres y el 27% son mujeres.
Asimismo, de conformidad con la información del Registro Agrario Nacional en 2016 existía 1, 877,000 mujeres que son titulares de propiedades rurales, incluyendo 701 mil ejidatarias, 656 mil posesionarias, 318 mil propietarias privadas y 201 mil comuneras.
Por otra parte, existe un gran número de mujeres que están al frente de las familias y a cargo de los predios, pero en las administraciones pasadas de manera injusta no han sido sujetos de apoyo debido al requisito de ser titulares de los predios.
5.3 Estado actual de los recursos naturales en el medio rural
La expansión productiva del Sector Agropecuario se ha efectuado sin la debida atención en medidas que protejan la conservación y renovación de los recursos naturales, causando severos daños al erosionar de manera intensa suelos, agua, bosques y selvas en un afán desmedido de acelerar utilidades, causando daños muchos de ellos irreversibles incluso a largo plazo; práctica que, además de contribuir al cambio climático, es insostenible de prolongar en los próximos años ante el virtual agotamiento de las reservas naturales en muchas regiones del país.
Los cambios de uso del suelo durante las últimas décadas han significado una reducción de la vegetación primaria y secundaria para ceder terreno a las áreas agropecuarias y urbanas.
 
Existen 6.5 millones de hectáreas de riego, dando como resultado que 76 de cada 100 litros de agua utilizada son empleados para uso agropecuario en el país. Las condiciones climáticas y geográficas del país han contribuido a que existan zonas del norte con estrés hídrico particularmente alto.
5.4 Tenencia de la tierra
México cuenta con 197 millones de hectáreas de superficie total distribuidas de la siguiente manera: 41% como propiedad privada y en posesión de 1.9 millones de predios rurales, con una extensión media de 40.2 hectáreas por predio; 43.4% corresponde a la propiedad ejidal y está distribuida entre 3.8 millones de ejidatarios y 697 mil posesionarios, con una extensión media por sujeto de 18.2 hectáreas; y el 9.1% corresponde a comunidades agrarias que está en manos de 993 mil comuneros con predios promedio de 17.4 hectáreas. A colonias agrícolas y terrenos nacionales les corresponden 12.3 millones de hectáreas. Finalmente, poco más de seis millones de hectáreas son áreas urbanas, carreteras, cuerpos de agua, cauces de ríos y arroyos.
Las tierras de ejidatarios, comuneros y propietarios privados colindan con la mayoría de los 11 mil 122 km de litorales marinos y con los cuatro mil 301 km de fronteras con Estados Unidos de América, Guatemala y Belice. Sus tierras son importantes por la contribución que hacen al acopio o cosecha de agua que requieren las ciudades.
Cambios en la estructura agraria en los últimos 25 años respecto a los derechos sobre la tierra en ejidos y comunidades ha transformado la realidad al interior de los núcleos agrarios. Actualmente se observa la presencia de nuevos sujetos agrarios (posesionarios y mujeres) con derechos sobre la tierra; la presencia de los indígenas como dueños de un número importante de tierras en donde existen importantes recursos naturales y captadoras de agua; una nueva conflictividad asociada a los derechos individuales y al interés de empresas por explotar los recursos minerales y naturales que existen en las tierras rústicas del país.
Antes de 1992, el ejido se componía fundamentalmente de ejidatarios, sus familias y personas que no tenían derechos sobre las tierras. Los ejidatarios tenían derechos sobre las tierras de uso común, la superficie parcelada y el asentamiento humano en más o menos las mismas proporciones.
Actualmente, es común encontrar al interior de un ejido: i) ejidatarios con todos los derechos a superficie parcelada, tierras de uso común (TUC) y solares; ii) ejidatarios con sólo derechos a TUC; iii) ejidatarios con derechos sólo a tierras parceladas; iv) posesionarios con certificados parcelarios; v) posesionarios sin documentos o con documentos comprados que se consideran propietarios privados; vi) avecindados con títulos expedidos por el Registro Agrario Nacional; y vii) personas que viven en la zona urbana titulada y desincorporada en el ejido sin documentos.(3)
Estos cambios se explican a partir de los cambios al artículo 27 Constitucional y la expedición de la Ley Agraria que significó el fin del reparto de tierra, se crearon los tribunales agrarios en donde ahora se dirimen los conflictos; se implementó un programa de regularización de la propiedad (certificados agrarios y títulos de propiedad), se promulgó la Ley Agraria que ahora permite: rentar, vender o hipotecar las tierras; establece el derecho a asociarse y a constituir sociedades mercantiles; adquirir el dominio pleno (cambio de régimen de propiedad); desaparece la obligación de trabajar permanentemente las tierras personalmente; posibilita heredar a cualquier persona (antes herencia familiar), crea nuevos sujetos (avecindados y posesionarios) y se constituye una nueva institucionalidad: la Procuraduría Agraria.
La pequeña y mediana propiedad son una característica que distingue la estructura agraria y productiva de México. Nueve de cada diez productores en el sector agropecuario, forestal o pesquero son pequeños o medianos.
Se estima que este conjunto de productores genera la mitad de la producción nacional, contrata más del 60% del empleo pagado, es proveedor importante de materias primas para la agroindustria del país, y mantiene la diversidad genética y alimentaria. Ahí radica la importancia de los pequeños y medianos productores para la seguridad alimentaria del país.
El importante aporte de los pequeños y medianos productores a la seguridad alimentaria no es únicamente a nivel nacional; los pequeños productores contribuyen a la seguridad alimentaria y la nutrición a escala mundial.
Los datos históricos indican que la agricultura a pequeña escala, acompañada de estrategias e inversiones públicas, tiene la capacidad de contribuir de manera efectiva a la seguridad alimentaria, en consecuencia, al crecimiento económico, la generación de empleo, la reducción de la pobreza, la emancipación de grupos desatendidos y marginados y la reducción de las desigualdades espaciales y socioeconómicas.
 
Fraccionamiento y minifundio son algunos de los problemas estructurales del campo mexicano. La mitad de los ejidatarios, 62% de los propietarios privados, 78.4% de los comuneros y 90% de los posesionarios poseen hasta 5 hectáreas o menos; y más de 20% de esos titulares de la tierra tiene su predio dividido en tres o más fracciones, muchas veces muy separadas entre sí.
Envejecimiento de los productores: los ejidatarios, propietarios privados y comuneros tienen en promedio 56 años y una cuarta parte supera los 65. Es decir, una parte importante de los propietarios de la tierra se encuentra cada vez más cerca a los 67 años, que es la esperanza de vida en zonas rurales. Esto obliga a considerar que un número importante de ejidatarios y comuneros (alrededor de 950 mil) estarían en condiciones de definir en lo inmediato a sus sucesores(4).
5.5 Economía del medio rural
Es de advertir que, en el PEC-DRS, aparte de las aportaciones de SADER y de los rubros de apoyo financiero al Sector Agropecuario, son escasos los programas presupuestales encaminados al fomento productivo; recursos que resultan indispensables para cumplir con los objetivos trazados. Además, es importante considerar que en el Sector Agropecuario se emplea menos de la mitad de la fuerza laboral del medio rural, lo que indica la necesidad de impulsar otras fuentes generadoras de empleo bajo una visión general.
De acuerdo con el último Censo Económico del INEGI (2014), el 94.3% de los establecimientos de nuestro país, son microempresas, mientras que las pequeñas representan el 4.7%, las medianas el 0.8% y las grandes únicamente el 0.2%. A pesar de esta disparidad, las microempresas concentran el mayor porcentaje de personal ocupado entre todos los tamaños de empresas, al generar cuatro de cada diez empleos.
Sin embargo, México es el país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que reporta los niveles más bajos de productividad empresarial entre sus miembros y el que reporta una mayor brecha entre los distintos tamaños de empresas. De hecho, la productividad laboral de las grandes empresas en nuestro país es siete veces mayor al de las microempresas, cifra muy inferior al promedio de productividad que reportan los micronegocios de los países de la OCDE, el cual llega hasta el 55% de la alcanzada por las grandes empresas.
De acuerdo con el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) existen más de 5 millones de MIPYMES en México, que se dedican a los sectores secundario y terciario, de la cuales, 4,116,917 (82%) se ubican principalmente en municipios urbanos (81%) y 959,905 (18%) en municipios rurales, considerando dentro de estas las zonas rurales, semiurbanas y en transición.
La principal actividad de las MIPYMES en municipios rurales es el comercio al por menor con el 42.5% del total. La mayor parte de las MIPYMES ubicadas en municipios rurales se ubican en la región del Centro-Sur y Oriente con el 34.6% y el 29.9% se ubica en la región Sur del país.
En el medio rural existe un grupo social altamente vulnerable, el de los jornaleros agrícolas y los integrantes de sus hogares, quienes, debido a las condiciones relacionadas a su actividad laboral, la necesidad de migrar para encontrar fuentes de trabajo y al rezago social en el que se encuentran, constituyen un grupo sobre el que se debe tener atención especial.
Más de 10 millones de mujeres viven en el sector rural, sin embargo, solamente el 34% forma parte de la PEA. Las mujeres rurales son las que más tiempo dedican al trabajo, ya sea remunerado o no remunerado, esto en comparación con los hombres y con las mujeres que viven en zonas urbanas.
5.6 Infraestructura y servicios en el medio rural
5.6.1 Salud
Según el Catálogo de Clave Única de Establecimientos de Salud actualizado a septiembre del 2019, de las 12,062 unidades destinadas para consulta externa u hospitalización que se ubican en el medio rural, el 92% (11,125 unidades) se reportan actualmente en operación normal.
De éstas, 11,042 unidades prestan servicios de consulta externa y 83 unidades tienen servicios de hospitalización, constituyendo un total de 11,125 unidades que prestan servicios de salud a la población rural. De éstas, 69.02% (7,678 unidades) corresponden a Secretaría de Salud, 27.64% (3,075 unidades) a IMSS-Bienestar y el restante 3.34% (372 unidades) se encuentran a cargo de otras instituciones.
5.6.2 Educación
La educación en el país es predominantemente pública, sobre todo en el medio rural. Al inicio del ciclo escolar 2017-2018, el Sistema Educativo Nacional matriculó a 36.5 millones de niños y jóvenes en más de 255,000 escuelas, atendidos por casi dos millones de docentes. La educación básica y la educación media superior concentran 30.7 millones de alumnos, de los cuales 82.9% corresponden a la educación básica y 17.1% a la media superior. La educación superior concentra 5.8 millones de alumnos.
La presencia de los servicios en educación media superior en localidades menores a 2,500 habitantes es
menor respecto a la educación básica. Del conjunto de planteles que brindaron atención en educación media superior, 59.1% se ubicó en localidades de más de 2,500 habitantes. Para el caso de la población que reside en localidades rurales, aunque el porcentaje de población atendible en educación media superior y educación superior se ha incrementado de 2012 a 2016, de 66.5 a 72.5% y de 27.6 a 31.9%, respectivamente, esta población presenta los porcentajes más bajos en estos indicadores con respecto a la población que reside en localidades semiurbanas y urbanas.
5.6.3 Conectividad carretera
Actualmente, la extensión de la red rural y alimentadora del país está compuesta por 356,761 km de los cuales, 133,698 km son carreteras alimentadoras (35% en buen estado físico, 39% en regular estado físico y 26% en mal estado físico), 154,409 km son caminos rurales (23% en buen estado físico, 39% en regular estado físico y 38% en mal estado físico) y 68,654 km corresponden a brechas.
5.6.4 Servicios básicos
La carencia por servicios básicos en la vivienda presenta la mayor brecha entre localidades rurales y urbanas. Mientras 62% de la población urbana tiene acceso al agua todos los días y dentro su vivienda, el porcentaje se reduce a 27% en el contexto rural.
5.7 Inseguridad, violencia y migración
Estudios de hace tres décadas mostraban que la búsqueda de empleo y mejora de la situación económica eran las causas principales de migración, tanto de la población urbana como de la población rural de México. Sin embargo, estudios recientes indican que la inseguridad y violencia son, en la actualidad, la causa principal de los flujos migratorios. Estudios del Banco Interamericano de Desarrollo señalan que los países del Triángulo Norte Centroamericano (El Salvador, Honduras y Guatemala) y México concentran el 33% de los homicidios en el mundo, aun cuando albergan solamente el 9% de la población mundial. Estos países son el punto de origen de la mayor ruta migratoria en el mundo.
Usando datos de la encuesta nacional de seguridad pública urbana realizada por el INEGI (2019), el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública reportó que, entre septiembre de 2013 a marzo de 2019, el porcentaje de población de 18 años y más que considera que su ciudad es insegura, aumentó de 68 a 75%. En este periodo la percepción de inseguridad en el caso hombres aumentó de 65 a 68%, mientras que en mujeres aumentó de 70 a 80%. Entre 2013 y 2018, el número de homicidios reportados en el país aumentó de 18,332 a 28,816. La CONAPO (2019) estimó que el número de delitos entre 2010 y 2017 aumentó de 23.1 millones a 33.6 millones, lo que representó una tasa de crecimiento anual de 5.5%.
Aunque no se cuenta con datos de violencia específicos para la población rural, se observa que, con el aumento de actividad del crimen organizado, este grupo poblacional, además de padecer los niveles más altos de pobreza y la falta de oportunidades de empleo digno, enfrenta de manera creciente situaciones de tráfico de personas y armas, extorsión, secuestro y despojo de bienes, entre otras violaciones a los derechos humanos.
Desde 2013, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos advirtió que en México la violencia había derivado en el desplazamiento de personas y en 2015 detectó violaciones a los derechos de las personas desplazadas. La CONAPO (2019) reportó que el número de hogares que cambiaron de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia había oscilado entre un mínimo de poco más de 256 mil en 2015 a un máximo de 474 mil en 2019, con un total de casi 916 mil y 1.55 millones de migrantes, respectivamente.
Por décadas, México ha sido origen de personas que emigran a otros países. La CEPAL (2019) estimó que, en 2015, 97% de los emigrantes mexicanos residían en los Estados Unidos. Las personas que emigraron tuvieron un promedio de edad de 28.9 años y la edad media fue de sólo 27 años, lo que significa que el 50% de los migrantes a dicho país tiene menos de 29 años. El 25% de los migrantes fueron niños y jóvenes menores de 20 años.
Más recientemente México se ha convertido en un lugar de tránsito de personas de los países del Triángulo Norte Centroamericano, pero también de "el Caribe, África y Asia", que emigran a Estados Unidos de América. De acuerdo con datos de la Encuesta sobre Agresión y Abuso a Migrantes (EAAM 2012) de la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), estos migrantes son altamente vulnerables y están expuestos a diversos riesgos y peligros, el narcotráfico y el tráfico de personas. En este proceso se observa un nuevo fenómeno migratorio que consiste en que México se está convirtiendo en destino, no sólo lugar de tránsito, de grupos migratorios que al no tener éxito en llegar a Estados Unidos de América pretenden establecer su residencia en el país.
Por otra parte, frente a la crisis económica, el endurecimiento de las políticas antiinmigrantes de Estados Unidos, que incluye deportaciones masivas y discriminación racial y social, el retorno a México ha pasado a constituir una nueva dimensión del proceso migratorio. Entre el 2005 y el 2010 la migración de retorno alcanzoì una cifra récord de más de 825 mil personas, más de lo triple del número de personas que retornaron al país entre 2000 y 2005.
Finalmente, a lo anterior hay que agregar que dentro del país existe un proceso de migración interna,
temporal o definitiva, de personas del medio rural que buscan seguridad física y empleo en ciudades, o trabajo como jornaleros en otras zonas rurales. De acuerdo con el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA), en 2016 la población jornalera era de 5 millones 955 mil 889 personas, incluyendo 1 millón 543 mil 400 de trabajadores y trabajadoras agrícolas y 4 millones 412 mil 489 integrantes de sus familias
Por lo anterior, la administración pública federal se propone, en el marco del PND 2019-2024, que las personas no tengan que emigrar más que por decisión propia, sin ser forzadas por las condiciones de inseguridad y violencia ni por la falta de oportunidades para una vida digna. En el caso de los jornaleros agrícolas se buscará implementar acciones para el desarrollo de sus capacidades y establecer condiciones laborales justas.
6.- Objetivos prioritarios
La política de las últimas tres décadas basada en la apertura comercial y una importación creciente de productos básicos generó un círculo vicioso entre la baja productividad del campo, los altos índices de pobreza en el medio rural y la dependencia alimentaria. El PND 2019-2024 establece la necesidad imperativa de revertir este círculo vicioso mediante el rescate del campo y la recuperación de la autosuficiencia alimentaria.
Objetivos prioritarios del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2020-2024
1.- Aumentar la producción de alimentos y de productos forestales en las localidades rurales.
2.- Impulsar medidas que favorezcan el ingreso de la población que vive en zonas rurales de México a través de la diversificación de actividades productivas que promuevan el desarrollo nacional.
3.- Contribuir a la disminución de los índices de pobreza de las comunidades rurales.
 
6.1.- Relevancia del Objetivo prioritario 1: Aumentar la producción de alimentos y de productos forestales en las localidades rurales.
Una de las tendencias en la producción de alimentos, en particular de aquéllos en los que existe una mayor dependencia de importaciones, es que se ha fomentado la producción en muy pocos estados, concentrándose en general en el occidente y norte del país, excluyendo a los productores en los estados con los mayores índices de pobreza, marginación y rezago social.
En maíz, el 36% de la producción de 27.3 millones de toneladas obtenida en 2018 se concentró en Sinaloa y Jalisco, proporción que aumenta a 56% si se incluye la producción de los estados de México, Michoacán y Guanajuato. En trigo, Sonora produjo el 49.2% de 2.9 millones de toneladas, mientras que en arroz el 58% de la producción de 0.2 millones de toneladas se concentró en Campeche. Una situación similar se manifiesta en los productos agrícolas usados en la alimentación animal, pues en el mismo año, el 51% de la soya se produjo en Campeche y Tamaulipas, 61% del sorgo en Tamaulipas y Guanajuato y 40% del maíz amarillo en Chihuahua.(5)
En el caso de productos pecuarios la situación es similar, observándose que en 2018 el 51% de 12 millones de toneladas de leche se produjo en Jalisco, Durango, Coahuila y Chihuahua, mientras que el 60% de la carne de cerdo fue producida en Jalisco, Sonora, Puebla y Veracruz. Así mismo, el 42% de la carne de ave se produjo en Veracruz, Jalisco, Querétaro y Durango y el 76% del huevo en Jalisco, Puebla y Sonora.(6)
La situación de productos de la pesca ha seguido una tendencia similar, concentrándose el 68% en Baja California y Baja California Sur.(7)
En la producción forestal se observa la misma situación, pues en 2016, de una producción forestal maderable de 6.7 millones de metros cúbicos rollo, el 35% se obtuvo en Durango y el 13.2% en Chihuahua. De igual manera que en la producción de alimentos básicos, y a pesar de la vocación forestal del país, en productos forestales se ha mantenido una dependencia excesiva de importaciones, teniéndose en 2016 un déficit en la balanza comercial de 5,928 millones de dólares.
La concentración de la producción de alimentos y productos forestales contrasta con la baja contribución a la producción nacional de estados con altos índices de pobreza, como son Chiapas, Oaxaca, Veracruz de Ignacio de la Llave, Puebla, Guerrero y Estado de México, aun cuando estos estados, por sus recursos naturales, tienen una vocación productiva considerable.(8)
Durante los últimos 36 años (1980-2016) la producción agrícola en México se incrementó en 94% pasando de 103 a 200 millones de toneladas de alimentos. De acuerdo con el INEGI, el producto interno bruto primario de la actividad agrícola, pecuaria, pesquera y forestal aumentó entre 2005 y 2016 de 1.18 a 2.70 billones de pesos (base 2013). Este aumento corresponde a una tasa promedio de crecimiento anual del valor de la producción primaria de 7.9%. Sin embargo, es necesario abordar también la eficiencia con la que se obtienen estos productos, es decir la productividad del sector.
 
La productividad, estimada en términos del cociente entre la producción y los factores productivos (tierra, capital y trabajo), y referida de manera específica como productividad total de los factores, es un indicador confiable de la eficiencia de la producción. En el periodo antes referido, i.e. de 2005 a 2016, mientras el valor de la producción creció a una tasa promedio de 7.9%, la productividad total de los factores creció a una tasa de 1.47% anual. Este indicador muestra que el desempeño productivo del sector rural de México es inferior al de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe y está relacionado generalmente con una baja eficiencia con la que usan los recursos productivos, con altos costos de producción y con baja rentabilidad, es decir, la relación existente entre la ganancia económica que se obtiene mediante la utilización de los factores de producción.
Por otra parte, el aumento en la productividad agropecuaria ha sido muy heterogéneo entre las diferentes actividades productivas. Algunos estudios(9) indican que durante este mismo periodo en algunas hortalizas y frutas como el plátano se lograron incrementos importantes en productividad. En café y agave, cultivos en los que hay una participación importante de pequeños y medianos productores, se registraron decrementos. En los cuatro cultivos básicos (maíz, frijol, trigo y arroz) se han obtenido incrementos moderados, mientras que en cultivos de oleaginosas ha registrado una disminución en sus rendimientos (FAO, 2018).
Esta situación se vuelve más crítica cuando se analiza la productividad de los productores de pequeña escala, la cual está muy por debajo de lo que podría lograrse. La "brecha del rendimiento" en este grupo de productores suele ser el resultado de múltiples factores entre los que destacan falta de asistencia técnica; la dificultad de los agricultores de acceder a insumos y tecnologías que mejoren la productividad; elevados costos de los insumos; falta de acceso a financiamiento y en su caso, alto costo del mismo, así como bajos precios de venta de sus productos.
Tomando en cuenta lo anterior, se considera que los principales problemas que enfrenta actualmente la población rural derivan de la exclusión de productores en pequeña escala de las políticas de fomento del sector rural y de la baja productividad y rentabilidad de sus actividades económicas.
Por lo anterior, el PEC-DRS 2020-2024 plantea como un objetivo principal detener y revertir el círculo vicioso existente en el campo mexicano y que consiste en una dependencia alimentaria, pobreza rural y desarrollo regional desigual. Este objetivo se puede lograr a través de incrementos en la producción y la productividad del sector primario, impulsando el aprovechamiento de la capacidad productiva de las zonas en las que concentra la pobreza rural.
6.2.- Relevancia del Objetivo prioritario 2: Impulsar medidas que favorezcan el ingreso de la población que vive en zonas rurales de México a través de la diversificación de actividades productivas que promuevan el desarrollo nacional.
Todos los diagnósticos, evaluaciones e indicadores que abordan el periodo de las últimas tres décadas de la historia económica y social contemporánea nacional, concuerdan en un común denominador: El crecimiento logrado en estos largos años no se ha traducido en una superación sustentable de la exclusión social de amplios segmentos de la población, confirmándose México como una de las naciones del mundo de mayor inequidad en la distribución de los ingresos obtenidos.
Los datos son inequívocos, habida cuenta que en este periodo ciertamente el monto del producto nacional se ha extendido en términos corrientes de forma relevante, las exportaciones manufactureras y agroindustriales se multiplicaron, al igual que los recursos obtenidos por la menguada renta petrolera, con una notable ampliación del monto del erario e incluso de la deuda pública; factores que no lograron reducir las desigualdades en la distribución del ingreso nacional, donde en 1995 el decil de menos ingresos de captar solo el 1.35% del dato nacional en 1994, su cifra se eleva al 1.49% en 2014, para situarse en únicamente 1.83% en 2018, implicando un insulso ascenso de 45 décimas en esta época de estabilidad y modernización económica del país.
Por razones históricas, estas enraizadas desigualdades se acentúan con mayor rigor en el medio rural, donde si bien al igual que en el escenario urbano, el ingreso del decil de menos recursos representa únicamente el 6.1% del ingreso del decil más acaudalado, al confrontar el dato del decil más deprimido rural frente al del mayor ingreso urbano, la proporción se reduce a un exiguo 3.1% con cifras de 2018. De esta magnitud son las diferencias del ingreso en el espacio nacional.
Por supuesto que las desigualdades se reproducen con toda la dureza entre las entidades federativas, donde los ingresos rurales de los estados de mayor dinámica productiva ubicadas en el norte y centro occidente del país, duplica a lo captado en el medio rural de las entidades más rezagadas.
En términos numéricos, esta desproporción se explica al observar que mientras en el promedio nacional, solo el 12.9% del total de la Población Ocupada en 2018 labora en actividades primarias, el dato de Chiapas asciende al 41.5%, al tiempo que los de Guerrero y Oaxaca se ubican en torno al 35% y los de Puebla y Veracruz de Ignacio de la Llave en un 26%. El problema se magnifica al denotar que más del 80% de la fuerza laboral agropecuaria de Chiapas obtiene ingresos de hasta un salario mínimo, proporción semejante a lo que ocurre en Guerrero y Oaxaca, con una ligera reducción a las otras dos entidades aludidas, mismas que registran los porcentajes más altos de población en condición de pobreza en el ámbito nacional.
Al término de 2018, mientras a nivel nacional el 40% de la población laboral percibía ingresos inferiores al costo de la Canasta Básica Alimentaria, el dato se dispara al 54% en el entorno rural, proporción que se eleva a más del 62% en las tres entidades del Sur Pacífico de la República. En este mismo contexto, con datos de 2018 referentes a la población vinculada a actividades primarias, se indica que únicamente el 10.1% se encuentra afiliada al Instituto Mexicano del Seguro Social, la cifra más baja de todas las actividades productivas registradas en sus anuales.(10)
Al promulgarse en 2001 la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en sus primeros artículos se refrenda como sus principales objetivos el "Promover el bienestar social y económico de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes de la sociedad rural, mediante la diversificación y la generación de empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio rural, así como el incremento del ingreso y corregir disparidades de desarrollo regional a través de la atención diferenciada a las regiones de mayor rezago, mediante una acción integral del Estado que impulse su transformación y la reconversión productiva y económica, con un enfoque productivo de desarrollo rural sustentable".
Es evidente por los resultados antes citados, que estos ordenamientos legales fueron por demás desatendidos, ocasionando que además de afianzar las condiciones de rezago y exclusión social en muchas de las regiones que acusan los datos más relegados en la distribución del ingreso nacional, su condición de pobreza se traduce en una seria limitante para la expansión del mercado interno y frena la propia dinámica de la economía en su conjunto; en el pleno entendido que la tendencia observada apunta a exacerbar estas desigualdades, lo que entraña eminentes efectos de convulsiones sociales.
Por consiguiente, el proceso de transformación y rescate del campo enarbolado por la presente administración, esta abiertamente enfocado a aplicar múltiples estrategias entreveradas, enfocadas a elevar el ingreso rural por diferentes vías, articulado en propósitos comunes a partir del ejercicio presupuestal 2020, incorporando en esta visión a los tres órdenes de gobierno, a las organizaciones de productores y al Poder Legislativo de manera colegiada.
Por principio, el conjunto de programas asignados a la SADER se encuentran encaminados a elevar la oferta de alimentos, con especial atención a las regiones ahora más rezagadas, dotando a los pequeños productores de los apoyos e insumos necesarios para que eleven sus rendimientos unitarios, amplíen la práctica de huertos familiares y comunitarios, se realicen obras hidráulicas para aprovechar de manera sustentable sus recursos naturales; sumando a esta misión la participación concurrente del Programa Sembrando Vida, diversos programas de SEMARNAT entre otros esfuerzos institucionales.
A la par se impulsarán múltiples intervenciones dirigidas a constituir y reforzar las organizaciones de productores, con el propósito de emprender proyectos productivos destinados a conformar sistemas agroindustriales que impriman valor agregado a la producción primaria, amplíen la generación de empleo-ingreso y ofrezcan excedentes alimentarios para su consumo local y regional.
En este contexto de Desarrollo Rural Integral, se conforman microrregiones utilizando como base referencia los municipios identificados como ZAP, junto a la ubicación de los Centros Integrales de Comunidades Indígenas, agrupando demarcaciones de una o varias entidades federativas de condiciones afines, ampliando con ello la obtención de economías a escala, el radio de comercialización y la formación de circuitos cortos de producción - consumo bajo un enfoque de ordenamiento territorial, en apego a las disposiciones legales definidas en la propia Ley en comento.
Este conjunto de intervenciones se encuentran enfocadas a elevar la generación de ingreso en estas regiones, en el pleno entendido que la reducción unilateral de las desigualdades regionales por la vía del ingreso, no asegura de facto una reducción automática de la pobreza, razón por la cual en el mismo ámbito de actuación del PEC-DRS, estas intervenciones productivas se cohesionan en una misma estrategia, con la reducción de las carencias sociales definidas por CONEVAL, mediante intervenciones de las Secretarías de Salud, Educación, Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Comunicaciones y Transportes y demás áreas administrativas involucradas en este Programa concurrente.
En suma, se confirma en esta visión de instrumentación del PEC-DRS, que el trípode de esta transformación estructural debidamente enmarcada y delineada en el PND 2019-2024, implica traducir el crecimiento económico en bienestar social, elevar la capacidad adquisitiva del ingreso familiar y conservar un proceso inflacionario de los alimentos por debajo del ingreso laboral, aplicando a su vez medidas que induzcan una ingesta básica de alimentos en calidad y cantidad.
6.3.- Relevancia del Objetivo prioritario 3: Contribuir a la disminución de los índices de pobreza de las comunidades rurales.
En el PND 2019-2024 se determina de forma contundente que en el proceso de transformación nacional en marcha encausado por la presente administración "El crecimiento económico, el incremento de la productividad y la competitividad no tienen sentido como objetivos en mismos sino como medios para lograr un objetivo superior: el bienestar general de la población".
Para tal efecto, se reitera en diversas expresiones que el Estado conducirá la rectoría del desarrollo nacional, constituyéndose de facto en garante de una sociedad de derechos, situándose como objetivo central el empezar a reducir la pobreza y la marginación de los sectores más indefensos de la población, identificando en este contexto a numerosas regiones rurales, habitadas muchas de ellas preponderantemente por población originaria.
En una visión de congruencia, se establece como compromiso gubernamental emprender de manera decisiva el "Rescate del Campo", aseverándose que para edificar el bienestar de las mayorías se requiere de una fuerte presencia del sector público para orientar el curso del desarrollo rural sustentable bajo un enfoque integral, reducir las actuales desigualdades regionales y sociales existentes, elevar la producción y productividad de alimentos básicos, recuperación del ingreso familiar de los habitantes del campo, generación de empleo remunerativo; factores que en su conjunto propiciaran retener a sus habitantes en sus lugares de origen.
De conformidad al basamento legal establecido, el cumplimiento de los propósitos asignados a la aplicación anual del "Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable", representa el principal instrumento que dispone el Estado para emprender este magno desafío de "Rescatar al Campo" bajo una estrategia integral.
Con este mecanismo de planeación, se debe asegurar que la orientación del crecimiento productivo encausado hacia el logro de un efectivo fortalecimiento de la Seguridad Alimentaria del país descanse en la auténtica reactivación productiva de los miles de pequeños productores que dispone del potencial necesario para ampliar la oferta interna, al tiempo de que mejoren sus ingresos y se conviertan en los sujetos de su propio proceso de superación en su bienestar familiar.
Al conjugar el PEC-DRS en su estructura programática presupuestal, programas operativos de enfoque productivo con partidas de diferentes áreas encauzadas a la reducción de carencias sociales; configura en su quehacer un auténtico cuadro de interactuación propicio para articular intervenciones de los tres órdenes de gobierno y de organizaciones de productores; donde se asegure que el crecimiento productivo se traduzca en una mejoría del bienestar de los habitantes del campo, al tiempo en que la reducción de las desigualdades regionales conduzcan a un abatimiento sustentable de los actuales indicadores de la pobreza rural, además que un mayor ingreso familiar represente una adecuada ingesta de alimentos en cantidad y calidad nutricional, objetivos centrales de la cuarta transformación en plena vigencia.
Por principio de método, es elemental revisar con enfoque analítico, el comportamiento de la Medición Multidimensional de la Pobreza(11) que por ordenamiento legal difunde el CONEVAL, utilizando como base referencial la presentación de los indicadores nacionales y por entidad federativa de 2008 -2018, adicionado a la Medición por Estados y Municipios 2010-2015, material que permite identificar su evolución en ZAP especialmente de las demarcaciones rurales.
En un primer plano, se observa que el porcentaje de la población en situación de pobreza en zonas rurales tuvo un ligero descenso al pasar de 62.5% en 2008 a 55.3% en 2018, mientras que el porcentaje de la población en situación de pobreza en zonas urbanas tuvo una mínima variación al pasar de 38.9% a 37.6% entre 2008 y 2018. Sin embargo, en lo correspondiente a la medición de la población rural en condición de pobreza extrema, se perciben importantes avances en el mismo periodo, el valor del indicador en 2008 era 27.1% y descendió hasta el 16.4% en 2018.
Es de advertir que estos importantes avances obedecen primordialmente a los cuantiosos flujos de recursos públicos orientados a la reducción de carencias sociales en el medio rural en estos últimos años, debiendo subrayar que este indicador de 16.4 % de pobreza extrema en 2018, es aún cuatro veces superior a la cifra urbana (4.3%), denotando las grandes desigualdades existentes entre estos ámbitos.
Por el contrario, en lo concerniente al indicador de pobreza extrema por Ingresos, el cual se encuentra directamente vinculado a la capacidad adquisitiva de la canasta alimentaria, su dato de 32.8% de 2008 se reduce ligeramente al 27.3% en 2018; sin mostrar importantes reducciones debido a la limitada capacidad del Estado en promover mayor ingreso rural, además de una incapacidad de poder atemperar con firmeza el aumento en los precios de los comestibles. En términos comparativos, es de señalar que el dato urbano es de 13.4% en 2018, proporción que representa la mitad del problema que atañe al medio rural.
 
Si bien estos datos generales de orden nacional son ilustrativos para apreciar las desfavorables condiciones de rezago social que embargan a la población rural, el problema se magnifica en su real dimensión al descender las mediciones de la pobreza a nivel de las entidades más atrasadas. En esta realidad, el dato de la proporción de la población en condición de pobreza se dispara en 2018 hasta el 76.5% en Chiapas y en torno al 66% en Oaxaca, Guerrero y Veracruz; cifra que se extiende a más del 85% en los municipios de las ZAP de estas entidades federativas, habitados en su mayoría por población originaria.
En la clasificación de pobreza extrema, las distancias cobran mucho mayor rudeza, habida cuenta que el dato nacional del 7.4% en 2018, se eleva hasta el 29.7% en Chiapas, proporción ligeramente superior al promedio estatal de Oaxaca y Guerrero. Esta adversidad se torna aún más drástica, al denotarse que dicho indicador asciende con datos de 2015 al 43.5% en el conjunto de municipios rurales de las ZAP, magnitud que supera el 52% en los municipios rurales de las tres entidades del Sur Pacifico de la República, donde la pobreza arraigada exhibe su mayor profundidad.
Frente a esta cruda realidad que envuelve a la complicada trama de pobreza rural en sus muy distintas vertientes, la respuesta institucional para afrontarla con una visión integral y estructurada, que incorpore ordenadamente a todos los actores involucrados; es precisamente utilizar de forma sistemática y articulada el PEC-DRS de conformidad a su mandato legal; realizando todos los procedimientos metodológicos y normativos que permitan una aplicación realmente concurrente y eficaz del amplio conjunto de programas presupuestales que lo integran, en términos de fomento productivo, sustentabilidad de los recursos naturales, generación de empleo-ingreso y los programas orientados a la reducción de las carencias sociales.
Por consiguiente, la forma en que el PEC-DRS debe contribuir de manera frontal y ordenada a elevar la generación de empleo e ingreso en el medio rural y asegurar que el crecimiento productivo se traduzca en una superación sustentable del bienestar de sus habitantes; es justamente induciendo una labor de concertación institucional para que sus programas operativos converjan de manera ordenada en la consecución de propósitos comunes en términos territoriales, con especial referencia a las zonas de alta y muy alta marginación, agrupadas en microrregiones acorde a sus diferencias regionales.
Una vez avanzado este proceso de concurrencia y direccionalidad del ejercicio del gasto de su Anexo Presupuestal, la segunda estrategia a diseñar es definir procedimientos acordes a las disposiciones legales que permitan identificar el impacto del gasto en el territorio, involucrar a instancias locales en este ejercicio de seguimiento recurrente y generar reportes conducentes, que permitan de forma transparente observar la correlación de su aplicación con el comportamiento de los distintos indicadores asociados a la medición de la pobreza.
Con esta práctica, se logrará por primera vez en la historia del PEC-DRS y de la propia declaratoria de las ZAP, disponer de evaluaciones puntuales de la forma en que el gasto efectuado contribuye a la consecución de los diferentes objetivos asociados a la reducción de la pobreza y el mejoramiento del bienestar de la población rural, información fundamental para conformar en un esquema de planeación sistematizada, que permita una mejor orientación de los recursos de los siguientes ejercicios presupuestales.
En complemento, se inscribe una tercera estrategia con acciones para reforzar la reducción de los indicadores de la expresión más lacerante de la pobreza extrema en el medio rural, que consiste en contar con ingresos inferiores a los requeridos para adquirir la canasta básica, complementadas con opciones para lograr una alimentación más saludable que conduzca a un mejor estado de salud y a la realización potencial humano. Estas acciones están directamente engarzadas a los objetivos anteriormente perfilados en la instrumentación del PEC-DRS 2020-2024.
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
Objetivo prioritario 1.- Aumentar la producción de alimentos y de productos forestales en las localidades rurales.
Estrategia prioritaria 1.1 Aumentar la producción de alimentos y de productos forestales en territorios rurales para lograr la autosuficiencia de productos del campo
Acción puntual
Tipo de Acción
puntual
Dependencias y/o Entidades
responsables de instrumentar la
Acción puntual (instituciones
coordinadas)
Dependencia o Entidad
coordinadora (encargada del
seguimiento)
1.1.1 Fomentar el desarrollo regional equilibrado y el ordenamiento territorial mediante programas de producción de alimentos y productos forestales.
Específica
SADER, BIENESTAR, SEMARNAT,
CONAFOR, INIFAP
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de
Desarrollo Rural
1.1.2 Fortalecer la capacidad productiva de productores familiares de pequeña escala mediante mecanismos de asociatividad.
General
SADER, INCA RURAL, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de
Desarrollo Rural
1.1.3 Incentivar la producción de maíz, frijol, café y caña de azúcar mediante transferencias directas para la adquisición de insumos productivos
Específica
SADER, SEGALMEX
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
200 - Subsecretaría de
Alimentación y Competitividad
1.1.4 Aumentar, mediante enfoque territorial en la zona de atención prioritaria, la producción sustentable e incluyente de granos, hortalizas, frutales, cultivos industriales, leche, carne, huevo, miel y productos acuícolas, aprovechando el potencial productivo de los territorios rurales y costeros y la demanda de productos de la población.
General
SADER, CONPESCA, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de
Desarrollo Rural
 
1.1.5 Planificar conjuntamente la producción de cultivos agrícolas y la producción ganadera a nivel regional y a nivel de territorio rural para mejorar la eficiencia y disminuir costos de producción en ambos procesos.
General
SADER, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
113 - Coordinación General de
Delegaciones
1.1.6 Aumentar la producción sustentable de productos forestales maderables y no maderables en el sector rural.
Específica
SEDER, BIENESTAR, SEMARNAT,
CONAFOR
16 - Medio Ambiente y Recursos
Naturales
RHQ - Comisión Nacional
Forestal
1.1.7 Mejorar el uso y conservación del agua y el suelo para la producción agropecuaria, acuícola y forestal en el sector rural.
Específica
SADER, SEMARNAT, CONAGUA
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
300 - Subsecretaría de
Agricultura
1.1.8 Implementar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático en la producción agropecuaria, acuícola y forestal.
Específica
SADER, CONAPESCA, SEMARNAT
16 - Medio Ambiente y Recursos
Naturales
RJJ - Instituto Nacional de
Ecología y Cambio Climático
1.1.9 Disminuir el impacto ambiental de la producción agropecuaria y acuícola pesquera en el sector rural.
Específica
SADER, SEMARNAT
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
314 - Dirección General de
Atención al Cambio Climático en
el Sector Agropecuario
1.1.10 Contribuir a la autosuficiencia alimentaria y de productos forestales de la nación.
Específica
SADER, INIFAP, CONAFOR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
200 - Subsecretaría de
Alimentación y Competitividad
 
Estrategia prioritaria 1.2 Desarrollar las capacidades de los productores rurales, pescadores y forestales mediante servicios de extensionismo, asesoría rural y asistencia técnica integral para aumentar la productividad del campo.
Acción puntual
Tipo de Acción
puntual
Dependencias y/o Entidades
responsables de instrumentar la
Acción puntual (instituciones
coordinadas)
Dependencia o Entidad
coordinadora (encargada del
seguimiento)
1.2.1 Fortalecer la institucionalidad de los servicios de extensionismo y asesoría rural en el campo mexicano.
Específica
SADER, INCA RURAL, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de Desarrollo
Rural
1.2.2 Implementar servicios de extensionismo y asistencia técnica integral e incluyente en los territorios rurales.
Específica
SADER, INCA RURAL
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
I9H - Instituto Nacional para el
Desarrollo de Capacidades del
Sector Rural, A.C.
1.2.3 Establecer un programa de formación de extensionistas orientado a la autosuficiencia alimentaria y el desarrollo de los territorios rurales.
Específica
SADER, INCA RURAL, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
I9H - Instituto Nacional para el
Desarrollo de Capacidades del
Sector Rural, A.C.
1.2.4 Desarrollar las capacidades de los productores y jornaleros rurales mediante asistencia técnica integral, en beneficio del campo mexicano.
Específica
SADER, INCA RURAL
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
I9H - Instituto Nacional para el
Desarrollo de Capacidades del
Sector Rural, A.C.
1.2.5 Impulsar la aplicación de buenas prácticas para la producción incluyente y sustentable de alimentos y productos forestales, en el sector rural.
General
SADER, INIFAP, INCA RURAL
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de Desarrollo
Rural
1.2.6 Transferir y aplicar tecnología apropiada para incrementar la productividad y sustentabilidad agropecuaria, acuícola y forestal en los territorios rurales.
General
SADER, INCA RURAL, INIFAP,
INAPESCA
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
413 - Dirección General de
Desarrollo de Capacidades y
Extensionismo Rural
 
Estrategia prioritaria 1.3 Integrar de manera justa a los productores rurales en pequeña escala a la economía local, regional y nacional.
Acción puntual
Tipo de Acción
puntual
Dependencias y/o Entidades
responsables de instrumentar la
Acción puntual (instituciones
coordinadas)
Dependencia o Entidad
coordinadora (encargada del
seguimiento)
1.3.1 Fomentar el cooperativismo para impulsar la integración económica de los productores rurales en pequeña escala a las cadenas de valor agropecuarias y acuícolas.
General
SADER, ECONOMIA, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de Desarrollo
Rural
1.3.2 Impulsar la transformación de los productos primarios del campo para aumentar su valor, generando oportunidades de empleo rural y promoviendo la participación de los productores familiares en las cadenas de valor, más allá de la provisión de productos primarios.
General
SADER, ECONOMIA, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
400 - Subsecretaría de Desarrollo
Rural
1.3.3 Establecer mecanismos de financiamiento, conforme a la normativa aplicable de las instancias de gobierno a fin de impulsar la competitividad del sector rural.
Específica
SADER, SHCP, FND
6 - Hacienda y Crédito Público
HAN - Financiera Nacional de
Desarrollo Agropecuario, Rural,
Forestal y Pesquero
1.3.4 Establecer mecanismos que impulsen la comercialización de productos del campo, a través de circuitos cortos e impulsando el comercio justo y socialmente responsable.
General
SADER, SHCP, FND, SEGALMEX,
ECONOMÍA, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
JBP - Seguridad Alimentaria
Mexicana
1.3.5 Aplicar precios de garantía que incentiven la producción de alimentos básicos y estratégicos por los productores rurales en escala pequeña y media.
Específica
SADER, SEGALMEX, BIENESTAR
8 - Agricultura y Desarrollo Rural
JBP - Seguridad Alimentaria
Mexicana
1.3.6 Mejorar los caminos rurales y la infraestructura y logística que facilite la comercialización de productos del campo.
Específica
SCT, SADER, BIENESTAR
9 - Comunicaciones y<