SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 129/2024, así como el Voto Particular de la señora Ministra María Estela Ríos González.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 129/2024

PROMOVENTE: PODER EJECUTIVO FEDERAL

VISTO BUENO

SRA. MINISTRA

PONENTE: MINISTRA LORETTA ORTIZ AHLF

COTEJÓ

SECRETARIA: LINDA HELENA MACLÚ ZORRERO

SECRETARIO AUXILIAR: JOSÉ ALFONSO APARICIO VELÁZQUEZ

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos. El Poder Ejecutivo Federal impugnó diversas disposiciones del Decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit (previstas en sus artículos 30, 49 Bis y 52, en materia de pueblos y comunidades indígenas en los ayuntamientos), publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, el catorce de mayo de dos mil veinticuatro. Ello, al considerar que vulnera el principio de igualdad y no discriminación en relación con el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas.

	Apartado	Contenido	Págs.
I.	COMPETENCIA	El Pleno de este Alto Tribunal es competente para conocer de este asunto.	5
II.	PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS	Se tienen por efectivamente impugnados los párrafos señalados de los artículos 30, 49 Bis y 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, adicionados a través de reforma publicada en el periódico oficial del Estado de Nayarit, el catorce de mayo de dos mil veinticuatro.	6
III.	OPORTUNIDAD	La demanda es oportuna.	7
IV.	LEGITIMACIÓN	La demanda fue presentada por parte legitimada.	8
V.	CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO	No se hizo valer ni se advierte causal de improcedencia y/o sobreseimiento.	9
VI.	ESTUDIO DE FONDO	VI.1. Parámetro sobre la representación política de los pueblos y comunidades indígenas.	10
		VI.2. Alcances de la representación política municipal de los pueblos y comunidades indígenas (el derecho a voto como medio efectivo para ejercer la representación en ayuntamientos respecto a la totalidad de temáticas que se traten en los ayuntamientos).	47
		VI.3. Participación honorífica de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas.	57
		VI.4. La preferencia de la participación política en ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas (con base en el Catálogo Nacional del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas).	62
VII.	EFECTOS	Se declara la invalidez de las porciones que se indican de los artículos 30, párrafo segundo; 49 Bis, párrafo último, y 52, párrafos cuarto, quinto y sexto, todos de Ley Municipal para el Estado de Nayarit.	66
VIII.	DECISIÓN	PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 30, párrafo segundo, 49 Bis, párrafo último, en su porción normativa serán de carácter honorífico', y 52, párrafos cuarto, en su porción normativa cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas', quinto, en su porción normativa a voz', y sexto, en su porción normativa con derecho a voz', de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, adicionados mediante el decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de mayo de dos mil veinticuatro. TERCERO. La declaratoria de invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Nayarit, en los términos precisados en el apartado VII de esta determinación. CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.	68

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 129/2024

PROMOVENTE: PODER EJECUTIVO FEDERAL

VISTO BUENO

SRA. MINISTRA

PONENTE: MINISTRA LORETTA ORTIZ AHLF

COTEJÓ

SECRETARIA: LINDA HELENA MACLÚ ZORRERO

SECRETARIO AUXILIAR: JOSÉ ALFONSO APARICIO VELÁZQUEZ

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veinticinco de noviembre de dos mil veinticinco, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la Acción de Inconstitucionalidad 129/2024, promovida por el Poder Ejecutivo Federal en contra de diversas disposiciones de la reforma en materia de pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos a la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, el catorce de mayo de dos mil veinticuatro.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. Mediante escrito presentado el trece de junio de dos mil veinticuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su Consejería Jurídica, promovió la presente acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 30, párrafo segundo; 49 Bis, párrafo último; y 52, párrafos quinto y sexto, adicionados mediante el Decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en materia de representación de pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de mayo de dos mil veinticuatro.

2. Concepto de invalidez. La parte promovente expuso como único concepto de invalidez la vulneración al principio de igualdad y no discriminación en relación con el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, previstos en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esencialmente se señalan:

· El legislador local, al establecer que los municipios cuenten con pueblos y comunidades indígenas preferentemente registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas, discrimina a las comunidades que no cuenten con dicho registro, pues no tendrían derecho de elegir a sus representantes ante el ayuntamiento. Por lo que la falta de inclusión de otras comunidades indígenas sin registro en el catálogo las deja en estado de indefensión; al limitar a las comunidades indígenas con un menor número de hablantes, del derecho de elegir a sus representantes ante el ayuntamiento.

· El carácter de "honorífico", significa que no recibirán ninguna remuneración por ocupar el cargo de representante de los pueblos y comunidades indígenas ante el ayuntamiento, siendo que para otros cargos no se especifica ese mismo carácter.

· El señalar que las y los representantes de pueblos y comunidades indígenas contarán con derecho a voz, cuando existan situaciones que afecten directamente a sus comunidades, es discriminatorio, ya que las y los representantes se les exime del derecho a voto respecto a las decisiones que se tomen en el ayuntamiento.

· Tampoco se establece cuál será la participación de dichas representaciones, ni hasta qué punto podrán incidir en la toma de decisiones del ayuntamiento, por lo que el municipio actuará de forma arbitraria en evidente violación a la libre determinación, autonomía y desarrollo de las comunidades indígenas.

· Por lo anterior, se solicita la invalidez de algunas porciones normativas del Decreto Impugnado, centrando su impugnación en tres temáticas: (i) establecer que se dará "preferencia" a comunidades indígenas registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas; (ii) el señalamiento de que los representantes indígenas tendrán un cargo "honorífico", y (iii) que contarán con derecho a "voz"; cuestiones que a su consideración vulneran el principio de igualdad y no discriminación, en perjuicio del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas que protegen los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Admisión y trámite. Por acuerdo de diecisiete de junio dos mil veinticuatro, la entonces Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente físico y electrónico relativo a la Acción de Inconstitucionalidad 129/2024, y la turnó a la Ministra Loretta Ortiz Ahlf para instruir el procedimiento correspondiente.

4. El dieciséis de agosto siguiente, la Ministra Instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nayarit, para efectos de que rindieran sus informes y remitieran los documentos necesarios para la debida integración del expediente.

5. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit. Por acuerdo de quince de enero de dos mil veinticinco se agregaron al expediente el escrito y los anexos presentados por el Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Nayarit, quien rindió informe en representación del Gobernador del referido Estado, exponiendo, en síntesis, lo siguiente:

· Con fecha 12 de junio de 2019, el Tribunal Estatal Electoral de Nayarit emitió sentencia en Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales en el Expediente TEE-JDCN-04/2019, en la cual se declaró la omisión legislativa del Congreso del Estado de Nayarit, consistente en no establecer de manera explícita en ningún cuerpo normativo el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de elegir a sus representantes en los distintos ayuntamientos.

· Niega la violación a los artículos 1 y 2 de la Constitución Federal.

· Respecto a las y los integrantes del Ayuntamiento frente a las y los representantes de los pueblos y comunidades indígenas manifiestan que "...la normativa municipal define a cada uno de ellos de manera diferente, a los primeros como integrantes y a los otros como representantes de los pueblos y comunidades indígenas ante el Ayuntamiento y por ende al ser diferentes, los regula de tal manera [...]".

· Igualmente, se afirma que "... los pueblos o comunidades indígenas de[ben] tomar al interior de las mismos (as), las decisiones respecto a la elección de sus autoridades o representantes de acuerdo a sus propios sistemas normativos y de gobierno, de manera tal, que no les es violentado, coartado o limitado su derecho a la libre determinación con las porciones normativas que se invocan, ya que en ellas solo se regula la manera, calidad y sentido con las cuales, los Representantes de dichas comunidades participarán en las sesiones del Ayuntamiento, considerándose esto una cuestión externa a una decisión que se tenga que tomar al interior de la comunidad, es decir, cuando estos son convocados a las sesiones, previamente la comunidad o pueblo indígena tendría previamente que haber ejercido su derecho a la libre determinación con la designación o nombramiento de su representante."

· Se señala que los artículos impugnados derivan de un proceso de consulta previa, libre, informada y culturalmente adecuada, en la que se desahogaron diversas etapas de la consulta indígena.

· Añadió la referencia a la existencia de una norma electoral reformada ("Ley Electoral del Estado de Nayarit", artículo 20 Ter, Apartado A, publicada en su periódico oficial del Estado de Nayarit, el 5 de octubre de 2023), con relación a permitir la postulación de candidaturas (por la vía de mayoría relativa como representación proporcional) a personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas.

· Asimismo, se afirma expresamente que "...la parte accionante confunde la representación política electoral de los pueblos originarios, con la representación bajo una elección regida bajos usos y costumbres en aquellos casos, en que la autoridad municipal previo a afectar una comunidad, deba escuchar mediante representación, la voz de los pueblos originarios, ello adicional al representante que accedió por la vía electoral (mayoría relativa o representación proporcional) a un Ayuntamiento, lo que implica un doble reforzamiento de representación indígena que garantiza que sean escuchadas las voces de los pueblos originarios".

6. Informe del Poder Legislativo del Estado de Nayarit. Mediante el mismo acuerdo de quince de enero de dos mil veinticinco se agregaron al expediente el escrito y los anexos presentados por el Encargado de la Unidad Jurídica del Congreso del Estado de Nayarit, quien rindió informe en representación del citado órgano y planteó los argumentos siguientes:

· Con motivo del incidente de inejecución de sentencia del Expediente TEE-JDCN-04/2019, radicado en el Tribunal Estatal Electoral, así como con la presentación de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en el que se pretendió reconocer el derecho a la representación ante los ayuntamientos de los pueblos originarios de Nayarit, se procedió a llevar consulta a pueblos y comunidades indígenas de la entidad.

· Señala que respecto a la porción normativa relativa al derecho de los pueblos y comunidades indígenas para elegir a sus representantes ante el Ayuntamiento para aquellos que "preferentemente" estén registrados en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, no es condicionante que limite a comunidades que no cuenten con dicho registro. Aduciendo que a nivel nacional y local se cuentan con mecanismos limitados e insuficientes para identificar con certeza a las comunidades indígenas y afromexicanas que existen en el país.

· Respecto al carácter honorífico destacó que "es armónico con su función de portavoz, que en ninguna forma deba entenderse como una omisión o trabajo exclusivo [...]se encuentra en concordancia con la función que tendrán los representantes indígenas, en virtud de que respeta el derecho a la libre determinación [...]".

· El derecho a voz señala que es "[...]con el objeto de que los pueblos y comunidad indígenas cuenten con una representación adicional a la política-electoral que resulte del proceso electoral".

7. Alegatos. Mediante acuerdo de doce de febrero de dos mil veinticinco se tuvieron por recibidos los escritos de alegatos del Poder Ejecutivo Federal y del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, en los que se reiteró lo señalado tanto en su demanda como en el informe correspondiente, respectivamente.

8. Cierre de instrucción. En auto de diez de noviembre de dos mil veinticinco, la Ministra Instructora cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

I. COMPETENCIA

9. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal,(1) 1o., de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2) y 16, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil veinticuatro,(3) en relación con el acuerdo Segundo, fracción II, del Acuerdo General Número 2/2025 (12a.), de tres de septiembre de dos mil veinticinco, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se precisan los asuntos de su competencia y los que se delegan a otros órganos jurisdiccionales federales; toda vez que se plantea la inconstitucionalidad de diversas normas de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

10. En términos de lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley reglamentaria de la materia,(4) esta Suprema Corte advierte que, en el escrito de demanda, la autoridad accionante señala como norma impugnada el Decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en materia de representación de pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de mayo de dos mil veinticuatro, específicamente los artículos que establecen lo siguiente:

Párrafo segundo, del artículo 30:

ARTÍCULO 30.-

Los Ayuntamientos de cada municipio se integran por una o un Presidente Municipal, una o un Síndico y por Regidurías de mayoría relativa y de representación proporcional, de conformidad con el principio de paridad de género, y a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit y la Ley Electoral del Estado de Nayarit.

Los municipios que cuenten con pueblos y comunidades indígenas preferentemente registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, tienen el derecho de elegir a sus representantes ante el Ayuntamiento, observando la paridad de género, de conformidad con sus Sistemas Normativos Internos y a las disposiciones aplicables de esta Ley.

Párrafo último del artículo 49 Bis:

ARTÍCULO 49 Bis.- Tratándose de la elección de la representación de los pueblos y comunidades indígenas ante el Ayuntamiento de los municipios con población indígena, el Ayuntamiento emitirá una convocatoria pública, deberá atender de manera enunciativa más no limitativa las siguientes bases: [...]

IV.- La convocatoria deberá publicarse, en idioma español y traducida a la lengua materna de las comunidades indígenas asentadas en el municipio, en los lugares de mayor concurrencia de las comunidades indígenas. [...]

Los representantes indígenas durarán en su encargo tres años, serán de carácter honorífico y no podrán ser removidos ni privados de la facultad de representación, salvo que exista causa grave en el ejercicio de sus funciones.

Párrafos quinto y sexto del artículo 52:

ARTÍCULO 52.- Por acuerdo del Presidente Municipal o por mayoría absoluta del Ayuntamiento se podrá citar a las sesiones del mismo. [... ]

Los representantes indígenas deberán ser debidamente convocados a asistir a las sesiones del Ayuntamiento en los mismos términos que a los integrantes del Ayuntamiento, cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas. [...]

Contarán con derecho a voz cuando las discusiones por tratarse impacten de manera directa en los derechos de las personas indígenas del municipio.

Cuando una decisión impacte de manera particular a una comunidad que se autodetermine como indígena, de manera adicional, dicha comunidad podrá designar a un representante para el caso particular, en atención a sus Sistemas Normativos Internes, quien previa notificación tendrá el derecho a participar en las sesiones del Ayuntamiento con derecho a voz.

[Énfasis de la demanda]

11. De lo anterior, y a partir de la lectura de los conceptos de invalidez, este Alto Tribunal tiene como efectivamente impugnados los artículos 30, párrafo segundo; 49 Bis, párrafo último; y 52, párrafos quinto y sexto, todos de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit.

III. OPORTUNIDAD

12. Conforme al artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, computados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el medio oficial correspondiente.(5)

13. En este caso el Decreto que adiciona diversos artículos de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit fue publicado en el periódico oficial del Estado de Nayarit, el catorce de mayo de dos mil veinticuatro, por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió del quince de mayo al trece de junio de dos mil veinticuatro.

14. En ese sentido, si el escrito de demanda fue depositado el trece de junio de dos mil veinticuatro,(6) la presentación correspondiente resulta oportuna, al haberse realizado dentro del último día del plazo con que se contaba.

IV. LEGITIMACIÓN

15. La acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada ya que los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(7) y 63(8) en relación con el 11, párrafo tercero,(9) de la Ley reglamentaria en cita, establecen que tratándose de leyes expedidas por las legislaturas de las entidades federativas que se estimen contrarias a la Constitución General, la persona titular de la Presidencia de la República, por conducto de su Consejería Jurídica, estará legitimada para promover una acción de inconstitucionalidad.

16. En el caso la demanda fue suscrita por María Estela Ríos González, quien al momento de su presentación ostentaba el cargo de Consejera Jurídica del Poder Ejecutivo Federal, el cual acreditó con copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, otorgado el dos de septiembre de dos mil veintiuno. De ahí que la promovente se encuentre legitimada para promover la presente acción; al contar con facultades de representación del Poder Ejecutivo Federal en términos de las disposiciones legales antes mencionadas.

V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

17. La procedencia de las acciones de inconstitucionalidad es de orden público, por lo cual resulta de estudio preferente. Así, de los informes y alegatos rendidos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo locales no se advierte que se hayan planteado causales de improcedencia o de sobreseimiento.

18. De tal manera, al no hacerse valer alguna causal de improcedencia ni de sobreseimiento y no advertirse por parte de este Alto Tribunal, derivado del estudio oficioso de su posible actualización, se procede a realizar el estudio de fondo respectivo.

VI. ESTUDIO DE FONDO

19. La parte actora aduce la inconstitucionalidad de diversas normas de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit con relación a:

i. La exclusión de la posibilidad de voto en las decisiones del ayuntamiento a las y los representantes de pueblos y comunidades indígenas (párrafos quinto y sexto del artículo 52).

ii. Otorgar el carácter honorífico, y por tanto de "no pago", por la participación de las y los representantes de pueblos y comunidades indígenas en el ayuntamiento (párrafo último del artículo 49 Bis).

iii. La preferencia de incluir en la participación de los Ayuntamientos a aquellos pueblos y comunidades indígenas que obren en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas (párrafo segundo del artículo 30).

20. Como ya se señaló, la parte accionante sostiene su reclamo de inconstitucionalidad, en la vulneración al principio de igualdad y no discriminación en relación con el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, previstos en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

21. Atendiendo a dichos reclamos de inconstitucionalidad, para efectos de un análisis de la norma general impugnada frente a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, se abordará el presente estudio de fondo en cuatro apartados: (VI.1) Parámetro sobre la representación política de los pueblos y comunidades indígenas. (VI.2) Alcances de la representación política municipal de los pueblos y comunidades indígenas (el derecho a voto como medio efectivo para ejercer la representación en ayuntamientos). (VI.3) Participación honorífica de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas. (VI.4) La preferencia de la participación política en ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas del Catálogo Nacional del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas.

VI.1 Parámetro sobre la representación política de los pueblos y comunidades indígenas.

A. El derecho de pueblos y comunidades indígenas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el ámbito internacional.

22. La Constitución Federal, en su artículo 2, en los párrafos primero al sexto, establece que la Nación Mexicana está basada en la grandeza de sus pueblos y culturas, tiene una composición pluricultural y multiétnica sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, que son considerados como aquellas colectividades con una continuidad histórica de las sociedades precoloniales establecidas en el territorio nacional.

23. Así, conservan, desarrollan y transmiten sus instituciones sociales, normativas, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Es derecho de los pueblos indígenas la libre determinación, por lo que para su reconocimiento se deben tomar en cuenta criterios etnolingüísticos, de asentamiento físico y de autoadscripción.

24. Asimismo, se reconoce a dichos pueblos y comunidades como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio.

25. De tal forma el artículo 2º de nuestra Carta Magna proviene de un proceso histórico de reconocimiento a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, que se encuentra en el centro de la conformación de una sociedad, de un Estado y un derecho pluricultural.(10)

26. Estos derechos son parte del reconocimiento, entre otros, a las prácticas políticas y jurídicas, que a su vez conforman el pluralismo cultural.(11)

27. Otra norma de fuente internacional destacable en el tema de análisis es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo(12) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. En sus artículos 2, 4, 5, 6 y 8, prevé:

Artículo 2

1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. [...]

Artículo 4

1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.

2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados.

3. El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.

Artículo 5

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio:

a) deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente;

b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos;

c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo

Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

(b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

(c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. [...]

Artículo 8

1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes. [...]

28. Igualmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,(13) establece:

Artículo 5

Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado. [...]

Artículo 18

Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisión"

[...]

29. En ese mismo sentido la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,(14) en sus artículos III y XXI, contempla:

Artículo III.

Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.

[...]

Artículo XXI.

Derecho a la autonomía o al autogobierno

1. Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas. [...]

30. Derivado de la normativa de fuente nacional e internacional, antes citada, puede advertirse con claridad que los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a su libre determinación, que incluye su autonomía y autogobierno en cuestiones relacionadas con asuntos internos. Sin embargo, también cuentan con el derecho de participar plenamente, si así lo deciden, en la vida política y decisiones.

31. Lo anterior, siempre tomando en cuenta sus costumbres, adoptando medidas especiales para salvaguardar a sus integrantes, instituciones, bienes, trabajo, cultura y medio ambiente; y estableciendo los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos. Además, queda clara la obligación estatal de proporcionar los recursos necesarios para dichos fines.

32. La libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se expresa de distintas formas y permite el ejercicio de una pluralidad de derechos indígenas, entre los que se destacan:(15)

· Autoidentificación y reconocimiento;

· Identidad cultural y no discriminación;

· Propiedad colectiva, tierras, territorios y recursos naturales;

· Derechos políticos y de participación;

· Consulta y consentimiento previo, libre e informado, y

· Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

33. Sobre sus derechos políticos y de participación, la participación política de los pueblos y comunidades indígenas (como uno de los elementos de la libre determinación) puede concebirse desde dos perspectivas o dimensiones: (i) la endógena (interna) y (ii) la exógena (externa).(16) Ello, pues la elección de sus autoridades y representantes, puede ser dentro de su misma comunidad (derecho individual de cada una de las personas integrantes de este colectivo), pero también en las esferas de organización estatal (derecho a la representación comunitaria frente al órgano de gobierno).

34. Al respecto, la ex Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de Naciones Unidas ha destacado que la participación de pueblos y comunidades indígenas incluye, por un lado, el reconocimiento de las instituciones indígenas que implica su derecho a mantener sus propias instituciones de adopción de decisiones; y de otro, el derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones del Estado y de otros agentes.(17)

35. De acuerdo con el Mecanismo de Expertos de la Organización de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, este derecho va más allá de la participación en los procesos electorales en las mismas condiciones que los miembros de la población mayoritaria.(18) Supone, en cambio, que las instituciones de adopción de decisiones estén concebidas para que "los pueblos indígenas puedan decidir sobre sus asuntos internos y locales, y participar colectivamente en los procesos de decisión externos de conformidad con las normas pertinentes de derechos humanos".(19)

36. Los derechos políticos endógenos también pueden entenderse como, por ejemplo, el derecho de autogobierno por medio de la elección de sus propias autoridades y fundados en sus normas internas. Asimismo, los exógenos podrían ser extracomunitarios, correspondientes al derecho de participar en órganos de representación de diversos órdenes y niveles (federal, local y municipal).(20)

37. Dicha cuestión implica participar en órganos de representación y estar directamente representados en los espacios de toma de decisiones.(21)

38. Dentro de dichas dimensiones se acepta, a su vez, la convivencia de distintos sistemas normativos en México: un sistema normativo conformado por las disposiciones jurídicas nacionales e internacionales, y otro conformado por los sistemas de distintos pueblos y comunidades que habitan nuestro país, conocidos como sistemas normativos indígenas, los cuales incluso podrían estimarse simultáneamente aplicables para el caso de las personas, pueblos y comunidades indígenas, de acuerdo con su especificidad cultural y particular pertenencia étnica.(22)

39. Así, en la Constitución Federal en su artículo 2, apartado A, fracción III,(23) la dimensión interna de la participación política de los pueblos y comunidades indígenas.

40. En tanto, en la diversa fracción X -antes fracción VII -, del mismo apartado A, se encuentra una de las dimensiones externas de la participación política de los pueblos y comunidades indígenas, en los ayuntamientos.

B. Representación de los pueblos y comunidades indígenas en el Ayuntamiento.

41. El treinta de septiembre de dos mil veinticuatro se publicó en el Diario Oficial de la Federación la más reciente reforma al artículo 2° constitucional en la que, entre otras modificaciones y adiciones, destaca lo siguiente:(24)

· Se reconoce a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio.

· Los pueblos indígenas conservan, desarrollan y transmiten sus instituciones sociales, normativas, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

· A las comunidades integrantes de un pueblo indígena se le reconocen sus propias autoridades de acuerdo con sus sistemas normativos.

· Para el reconocimiento de los pueblos indígenas, además de otros principios, tienen en cuenta los criterios de autoadscripción.

· Conforme a sus sistemas normativos y de acuerdo con la Constitución Federal, se reconocen y garantiza sus formas internas de gobierno.

· Sus sistemas normativos no limitarán los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.

42. De dicha reforma constitucional, en lo aplicable al presente caso, resulta especialmente destacable la fracción X, perteneciente al Aparatado A, del artículo 2º; que previamente se encontraba en la diversa fracción VII. Para mejor exposición se ejemplifica en el siguiente cuadro comparativo la reforma que tuvo dicho precepto:

Artículo 2º Constitucional, Apartado A, fracción VII

(previo a reforma publicada el 30 de septiembre de 2024)

Artículo 2º Constitucional, fracción X,

(Adicionado con la reforma del 30 de septiembre de 2024)

VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

X. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes en los ayuntamientos, de acuerdo con los principios de paridad de género y pluriculturalidad conforme a las normas aplicables. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos, con el propósito de fortalecer su participación y representación política.

Cuadro de elaboración propia. (Lo tachado corresponde a las porciones eliminadas en la reforma en comento y lo resaltado corresponde al texto adicionado).

43. Así, de los trabajos legislativos de la reforma en comento, se destaca:(25)

[...] Las que dictaminan coincidimos en que, el reconocimiento y protección de los derechos de los pueblos indígenas en México ha avanzado, pero persisten desafíos en su implementación efectiva y en la adecuación de las leyes a la realidad y necesidades actuales de estas comunidades. El artículo 2o. de la Constitución, aunque representa un progreso significativo al reconocer la composición pluricultural de la nación, aún requiere ajustes para garantizar una mayor autonomía, autodeterminación y acceso a recursos que permitan el desarrollo sostenible y la preservación de sus culturas. ·

México es signatario de tratados internacionales que reconocen y protegen los derechos de los pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, la legislación interna aún presenta inconsistencias en cuanto al cumplimiento de estos compromisos internacionales.

Uno de los principales motivos para la modificación es la falta de un mecanismo claro y efectivo para la participación directa de los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre los proyectos que afectan sus territorios y recursos naturales [...]. Es necesaria una reforma que asegure este derecho garantizando su cumplimiento obligatorio y su protección más amplia para que los pueblos indígenas tengan un rol activo en las políticas que impactan su modo de vida y entorno.

[...]

Las que dictaminan, destacamos que el cambio propuesto amplía el reconocimiento de la nación mexicana como una entidad pluricultural y multiétnica, lo cual refleja de manera más precisa la composición del país. Este ajuste es esencial para incluir no solo a los pueblos indígenas, sino también a la afromexicanidad, que históricamente fue invisibilizada. El reconocimiento de ambos pueblos asegura un marco más inclusivo y acorde con la realidad social y cultural de México, alineándose con los compromisos internacionales de derechos humanos. [...]

[Énfasis añadido]

44. Como ya se señaló, la fracción X explicada, tenía previamente lugar en la fracción VII, Apartado A, del artículo segundo constitucional, misma que fue introducida mediante la diversa reforma del catorce de agosto de dos mil uno, en cuyos los trabajos legislativos se consideró lo siguiente:(26)

El municipio libre es una institución flexible cuya organización permite una amplia gama de variantes. La expresión política natural de las comunidades se da en los municipios. Los ayuntamientos están al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con su representación. En ellos pueden aquéllas actuar de acuerdo con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal. [...]

[Énfasis añadido]

45. Así, el vigente artículo 2º constitucional, Apartado A, fracciones III y X, establece expresamente:(27)

Artículo 2o. [...]

A. [...]

III. Elegir de acuerdo con sus sistemas normativos a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la autonomía de la Ciudad de México. En ningún caso, sus sistemas normativos limitarán los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales. [...]

46. De las modificaciones que sufrió el artículo 2° constitucional, en su fracción X, antes VII del apartado A, se destacan las siguientes:

· Antes, se preveía la elección de representantes ante los ayuntamientos, ahora se prevé esa elección en los ayuntamientos.

· Con la redacción previa a la reforma se exigía que se observara el principio de paridad de género, con la reforma de dos mil veinticuatro no solo se debe observar dicho principio sino también el de pluriculturalidad.

· Con la reforma se elimina la referencia expresa de que dicha participación se realice de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

47. En lo que respecta al primero de estos cambios, ahora, la fracción X del apartado A del artículo 2° de la Constitución Política reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a elegir, en los municipios con población indígena, representantes en los ayuntamientos. Como se puede observar de manera previa a la reforma de dos mil veinticuatro establecía el derecho de elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.

48. Este cambio introducido por la reforma constitucional de dos mil veinticuatro tiene una trascendencia jurídica de la más alta relevancia en la configuración del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a participar en los ayuntamientos.

49. Antes de la reforma, el artículo 2° establecía que estos pueblos tenían derecho a elegir representantes ante los ayuntamientos, lo que históricamente se interpretó como la posibilidad de contar con representantes indígenas de naturaleza interlocutora externa, sin que hubiera posibilidad de integrarse en la estructura de gobierno municipal. Así, la norma generaba una relación más cercana a la representación indirecta o extrínseca, pues si bien se podía acudir al ayuntamiento, lo cierto es que no se participaba como parte de él.

50. Con la reforma, la Constitución reconoce expresamente el derecho de elegir representantes en los ayuntamientos. Este ajuste gramatical implica una evolución en la participación política de pueblos y comunidades, pues deja atrás la idea de una representación externa para consolidar el derecho a una participación interna, plena y directa dentro del órgano municipal, con carácter permanente y no itinerante.

51. Además, esta representación tiene el mandato constitucional de observar el principio de paridad de género en dicha representación, conforme a las normas aplicables, así como que las constituciones y leyes de las entidades federativas reconozcan y regulen tales derechos, con el propósito de fortalecer su participación y representación política, de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

52. Mientras que su antecedente inmediato -la fracción VII, en su versión original- se limitaba a enunciar el derecho de los pueblos indígenas a elegir representantes ante los ayuntamientos, el nuevo texto refuerza su contenido sustantivo al incorporar tres elementos estructurales: (i) la participación interna en los Ayuntamientos de manera permanente, (ii) la paridad de género y el principio de pluriculturalidad, además del (iii) deber de reconocimiento y regulación por parte de las entidades federativas.

53. La reiteración de la paridad de género en sus procesos de elección, no deja de ser un avance normativo significativo en la garantía de igualdad sustantiva para las mujeres indígenas, históricamente marginadas de los espacios de decisión comunitaria y política. Este mandato impone a las entidades federativas la obligación de asegurar la participación equilibrada de mujeres y hombres indígenas en los procesos de elección de sus representantes, tanto conforme a los sistemas normativos propios, como dentro de los órganos municipales donde se ejerce la representación.

54. En segundo término, la mención expresa a la pluriculturalidad reafirma el reconocimiento de la diversidad como principio estructural del Estado Mexicano y orienta la interpretación del derecho a la representación indígena desde una perspectiva intercultural. La pluriculturalidad no sólo reconoce la coexistencia de distintas culturas, sino que exige que los mecanismos institucionales de representación y participación sean sensibles a la diversidad de sistemas normativos, formas de organización y expresiones de autoridad tradicional de los pueblos y comunidades indígenas.

55. De tal manera, en el marco constitucional en la evolución de sus reformas sobre la participación política en los ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas se mantiene el propósito de fortalecer su participación y representación política con un principio de pluriculturalidad resultante.

56. Lo anterior, sumado a la convicción de que la preposición de la representación se concibe actualmente en (y ya no ante) los ayuntamientos.

57. Ello es así, bajo una interpretación progresiva de los derechos humanos inherentes a pueblos y comunidades indígenas. Ya que como se afirmó por la entonces Primera Sala de esta Suprema Corte,(28) la Constitución y los tratados internacionales en la materia, se interpretarán favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

58. A su vez, la disposición que ordena a las constituciones y leyes locales "reconocer y regular estos derechos" consolida un mandato de desarrollo legislativo obligatorio. Las entidades federativas no pueden limitarse a reconocer formalmente la existencia de representantes indígenas, sino que deben garantizar que se respeten los procedimientos específicos, adecuados y culturalmente pertinentes.

59. Asimismo, el precepto precisa que dicha participación debe respetar las tradiciones y normas internas de los pueblos, lo cual reafirma la vigencia del pluralismo jurídico mexicano y la necesidad de armonizar el derecho estatal con los sistemas normativos indígenas. Este reconocimiento no implica subordinación ni yuxtaposición de sistemas, pues se trata de una coordinación, donde el marco jurídico nacional debe adaptarse a las prácticas propias de los pueblos, siempre dentro de los límites que imponen los derechos humanos y la igualdad sustantiva.

60. En conjunto, esta fracción constituye un pilar normativo del derecho a la participación política indígena, pues articula tres dimensiones: (i) el reconocimiento institucional del derecho de los pueblos a tener representación política en los ayuntamientos; (ii) la garantía de igualdad sustantiva, paridad de género y pluriculturalidad en el ejercicio de dicha representación; y (iii) la armonización intercultural entre los sistemas normativos indígenas y el orden jurídico estatal.

61. Ahora, este Alto Tribunal, ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la anterior fracción VII, del Apartado A, del artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Si bien dichas interpretaciones, ya no corresponden al nuevo sentido que se atribuye a la ahora fracción X, lo cierto es que esbozan una primera interpretación sobre la participación política de pueblos y comunidades en este tipo de esquemas.

62. Al resolver la Controversia Constitucional 70/2009,(29) este Alto Tribunal analizó un caso en el cual el Municipio de Santiago Yaveo, Choapam, Oaxaca, impugnó diversos actos del Congreso y del Poder Ejecutivo estatal relacionados con el desconocimiento de sus autoridades municipales electas conforme a sus sistemas normativos, así como la entrega indebida de recursos federales a personas ajenas al cabildo reconocido por la comunidad.

63. En dicho asunto, la extinta Primera Sala tuvo oportunidad de examinar el alcance del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a elegir representantes ante los ayuntamientos, previsto en la fracción VII del Apartado A del artículo 2° constitucional, destacando lo siguiente:

Artículo 2º. Este precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que la Nación Mexicana es única e indivisible y tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas.

Asimismo, de esta disposición constitucional, se advierten tres puntos de partida fundamentales, para el análisis de este caso en concreto:

a) El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas (artículo 2º, párrafo quinto).

b) Los pueblos y las comunidades indígenas gozan de libre determinación y autonomía para, entre otras cosas, elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno (artículo 2º, Apartado A, fracción III).

c) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos, lo cual debe ser reconocido y regulado por las Constituciones y leyes de las entidades federativas, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas (artículo 2º, Apartado A, fracción VII).

[...]

De este marco constitucional se desprende que las entidades federativas tienen la obligación de reconocer los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indígenas, y de establecer los mecanismos legales para que estos puedan elegir a sus representantes ante los ayuntamientos conforme a sus usos y costumbres, siempre dentro del marco de la Constitución y las leyes locales.

El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación no implica desconocer las instituciones del Estado, sino participar en ellas mediante formas propias de representación política. Por ello, la fracción VII del artículo 2° Apartado A, además de reconocer esa facultad, impone a las constituciones locales el deber de armonizar la representación indígena con el régimen municipal constitucional, garantizando que los representantes electos sean reconocidos legalmente y puedan ejercer efectivamente sus funciones en los cabildos.

64. Como se puede observar, la extinta Primera Sala destacó que el artículo 2° constitucional reconoce la composición pluricultural de la Nación mexicana y, a partir de ello, identificó tres ejes fundamentales para garantizar la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas: el deber de las entidades federativas de reconocerlos en sus constituciones y leyes; el derecho de dichos pueblos a elegir a sus autoridades y representantes conforme a sus normas y procedimientos propios; y, de manera específica, la facultad de designar representantes ante los ayuntamientos, cuyo reconocimiento y regulación corresponde a las legislaturas locales.

65. Con ello, la Sala subrayó que la libre determinación no se agota en el plano declarativo, sino que exige estructuras institucionales de participación y representación política que materialicen la pluralidad del Estado Mexicano.

66. Además, consideró que el alcance de la fracción VII del Apartado A del artículo 2° constitucional impone a las entidades federativas una obligación de diseño normativo y de actuación armónica, pues deben garantizar que la representación indígena ante los ayuntamientos se ejerza de conformidad con los usos y costumbres, pero también en coherencia con el régimen municipal constitucional.

67. De este modo, la entonces Primera Sala precisó que la autonomía indígena no puede interpretarse como una negación de las instituciones del Estado, sino que se trata de un cauce propio de participación dentro de ellas. Por tanto, las normas locales deben reconocer, armonizar y hacer efectivos los mecanismos de representación indígena, asegurando que las personas electas gocen de legitimidad comunitaria y validez jurídica para intervenir en la toma de decisiones municipales.

68. Posteriormente, en el asunto de Cherán vs. Michoacán recaído en la Controversia Constitucional 32/2012, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el conflicto promovido por el Municipio de Cherán, en contra del Poder Legislativo y Ejecutivo de esa entidad. Si bien en dicho asunto se analizó la falta de consulta previa (por primera vez en la historia de este Alto Tribunal), lo cierto es que, al reconocer la legitimación activa del Municipio, se abordó el derecho de los pueblos indígenas a elegir representantes ante los ayuntamientos, en los siguientes términos:

TERCERO. Legitimación activa. La demanda fue presentada por quienes cuentan con legitimación activa para hacerlo.

El artículo 11 de la ley reglamentaria de estos juicios establece que las partes deberán comparecer por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas.

En todo caso, dispone el precepto, "se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario".

En este asunto, se trata de una representación particular, debido a que acuden al procedimiento autoridades recién nombradas, siguiendo los usos y costumbres de la comunidad indígena de Cherán.

Así es, [...], promueven como representantes del Gobierno Comunal del Municipio de Cherán, Michoacán, y acreditan su personalidad con la copia certificada de la Constancia de Mayoría y Validez de la Elección del Concejo Mayor de Gobierno Comunal del Municipio de Cherán, Michoacán, expedida a su favor por el Instituto Electoral de esa entidad federativa.

Las Constancias de Mayoría y Validez de la Elección del Concejo Mayor de Gobierno Comunal del Municipio de Cherán, les fueron expedidas por el Instituto Electoral de Michoacán, con motivo del proceso electoral llevado a cabo en el citado Municipio, en cumplimiento a lo ordenado por la resolución de dos de noviembre de dos mil once, que dictó la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro del Juicio de Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano JDC-9167/2011 y por la que se otorgó a los integrantes de la comunidad indígena de Cherán el derecho a solicitar la elección de sus propias autoridades, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales. [...]

De ahí que los promoventes, en su calidad de Concejeros Mayores del Gobierno Comunal del Municipio de Cherán, Michoacán, cuentan con atribuciones para acudir a este procedimiento.

Da sustento a esta consideración la siguiente tesis:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. APLICACIÓN DE LAS REGLAS SOBRE REPRESENTACIÓN DE LAS PARTES. [...]

Por otra parte, si bien este Tribunal Pleno ha establecido que los municipios carecen de interés legítimo para alegar una violación al artículo 2° de la Constitución Federal, porque las controversias constitucionales no fueron instituidas para defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, esta regla no cobra aplicación cuando la parte actora demuestre que su ayuntamiento fue electo y legalmente reconocido mediante el sistema de usos y costumbres, y alegue, además, que los actos reclamados presuntamente atentan contra ese modo de designación, la eficacia de su continuidad o la forma de su desempeño, toda vez que dicha disposición constitucional preserva, entre otros aspectos, el derecho de los pueblos indígenas a elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, por lo que una vez que este tipo de municipios cuentan con autoridades legalmente constituidas conforme a sus prácticas comunitarias, tales autoridades están en aptitud legal de demandar en vía de controversia constitucional que no se afecten las facultades que rigen su funcionamiento, pues este medio de control está previsto precisamente para proteger la regularidad del ejercicio de las atribuciones que la Constitución Federal confiere a los municipios y a otros órganos del Estado. [...]

[Énfasis añadido]

69. Por otro lado, en el Recurso de Reclamación 3/2018-CA,(30) derivado de la Controversia Constitucional 283/2017, la extinta Primera Sala, por mayoría de tres votos, resolvió revocar el auto que había desechado la demanda promovida por los presidentes de comunidad del Municipio de Contla de Juan Cuamatzi, Tlaxcala. El caso se originó por la reforma al artículo 120 de la Ley Municipal de Tlaxcala, que suprimió el derecho de los presidentes de comunidad a votar en las sesiones de cabildo:

Asimismo, del régimen constitucional y legal antes reseñado, se desprende que el Estado de Tlaxcala optó por integrar a las comunidades como órganos del Municipio, y los presidentes de comunidad son parte del Gobierno del Ayuntamiento y representantes políticos de su comunidad y representantes del ayuntamiento ante la comunidad, por lo que existe una base normativa que apoya la legitimidad de la representación que se pretende, como lo exige nuestra jurisprudencia. En todo caso, será la sentencia de la controversia constitucional la que decida en definitiva si pueden o no ejercer la representación del municipio para efectos del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia.

Por otro lado, es indispensable tener en cuenta que las presidencias de comunidad en el Estado de Tlaxcala pueden ser electas mediante usos y costumbres. En estos casos, la comunidad se convierte en una comunidad indígena conforme al artículo 2 constitucional que prevé que "son comunidades integrantes de un pueblo indígena aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres."

De acuerdo con el artículo 2 de la Constitución general, las comunidades y pueblos indígenas son titulares de la libre determinación y autonomía, por lo cual se le reconocen derechos a: 1) elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad, 2) elegir en los municipios con población indígena representantes ante los ayuntamientos , y 3) acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Asimismo, el artículo 12 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) de la Organización Internacional del Trabajo dispone que "los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos."

De hecho, conforme al artículo 1º de la Constitución del Estado del Tlaxcala, el Estado tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos náhuatl y otomí, por lo que se reconocen los pueblos y comunidades indígenas y se les garantiza el derecho a preservar su forma de vida y elevar el bienestar social de sus integrantes. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, cultura, religión, educación bilingüe, usos, costumbres, tradiciones, prácticas democráticas, patrimonio étnico, artesanal y formas específicas de organización social y se garantiza a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado.

Hay que tener en cuenta que en el municipio de Contla de Juan Cuamatzi tiene un 36.5% de población indígena y cuatro de los presidentes de comunidad que presentaron la controversia fueron electos por usos y costumbres. Estas comunidades pueden ser electas por usos y costumbres indígenas, con fundamento en su libre determinación y autonomía. Dichas características conllevan, entre otros derechos, elegir representantes y acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Por tanto, las reglas de representación de los municipios que tienen comunidades indígenas no pueden interpretarse de manera estricta y sin tomar en cuenta la libre determinación y autonomía de dichas comunidades. De esta manera, si bien el artículo 42 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala le atribuye al síndico representar al Ayuntamiento en los procedimientos jurisdiccionales, no es un argumento concluyente para desechar in limine la representación que otros integrantes del ayuntamiento, como los presidentes de comunidad, pueden ejercer. Al contrario, de acuerdo con nuestra jurisprudencia la demanda debe admitirse, pues existe una presunción general que nos obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante esta Corte.

De hecho, el último párrafo del artículo 2, apartado A de la Constitución general establece que en cada entidad federativa las constituciones y leyes establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas. De esta forma, si la Constitución del Estado de Tlaxcala optó por establecer municipios conformados por comunidades, las reglas de representación ante órganos jurisdiccionales deben interpretarse de la manera que mejor expresen esta situación.

En esta lógica, en el precedente controversia constitucional 32/2012 al reconocer legitimación activa al Concejo Mayor del Gobierno Comunal, del Municipio de Cherán, Michoacán, señalamos lo siguiente: [...]

De esta forma, será en la sentencia de la controversia constitucional en la que se defina el alcance de la facultad de representación de los presidentes de comunidad que conforman los municipios de Tlaxcala, y que de acuerdo con la Constitución del Estado su Gobierno tiene por objeto procurar el progreso y bienestar de sus comunidades. Para definir el alcance de la representación de los presidentes de comunidad se deberá tener en cuenta que algunas de las comunidades eligen a su presidente mediante usos y costumbres, y que la medida impugnada incide directamente en las facultades de los presidentes de comunidad y en la libre determinación y autonomía de las comunidades indígenas, particularmente al privarles de voto en el cabildo. Más aún, deberá tenerse en cuenta que los otros integrantes del ayuntamiento, entre ellos el síndico, se benefician de la supresión de su derecho de voto y, por ende, tienen intereses contradictorios para promover la controversia constitucional. [...]

[Énfasis añadido]

70. Ahora, en materia electoral, el artículo 26, numeral 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales reconoce dicha participación, en los siguientes términos:

Artículo 26.

1. Los poderes Ejecutivo y Legislativo de las 32 entidades federativas de la República se integrarán y organizarán conforme lo determina la Constitución, las constituciones de cada estado, así como la Constitución Política de la Ciudad de México y las leyes respectivas.

2. Los municipios serán gobernados por un Ayuntamiento de elección popular directa, conformado por una Presidencia Municipal y el número de integrantes que determine la Constitución y la ley de cada entidad, así como los órganos político-administrativos, según la legislación aplicable en la Ciudad de México. En el registro de las candidaturas a los cargos de presidente o presidenta, alcalde o alcaldesa, concejalías, regidurías y sindicaturas de los Ayuntamientos, los partidos políticos deberán garantizar el principio de paridad de género. Las fórmulas de candidaturas deberán considerar suplentes del mismo género que la persona propietaria.

3. Los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas tienen derecho a elegir, en los municipios con personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, según corresponda, representantes ante los Ayuntamientos. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, así como el de elegir a sus autoridades, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas, garantizando el principio de paridad de género, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2o. de la Constitución, de manera gradual.

4. Los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en las entidades federativas elegirán, de acuerdo con sus principios, normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de hombres y mujeres en condiciones de igualdad y paridad, guardando las normas establecidas en la Constitución, las constituciones locales y las leyes aplicables.

[Énfasis añadido]

71. Dicho precepto desarrolla de manera directa los mandatos establecidos en los artículos 2° y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, configurando un marco normativo integral de inclusión y representación política en el ámbito de los poderes locales y municipales.

72. En su párrafo primero, el precepto dispone que los Poderes Ejecutivo y Legislativo de las entidades federativas se integrarán conforme a sus respectivas Constituciones locales, lo que reafirma el principio de soberanía interna de los Estados y el diseño federal del sistema político mexicano. Los párrafos siguientes introducen un elemento de transformación estructural en el modelo de representación política subnacional, al reconocer expresamente los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

73. El párrafo tercero constituye el eje central del precepto y materializa, en sede legal, el contenido sustantivo del artículo 2°, apartado A, fracción X, constitucional, al reconocer que "los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas tienen derecho a elegir, en los municipios con personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, representantes ante los ayuntamientos".

74. Este mandato consolida una dimensión intercultural del derecho de participación política, que obliga a las entidades federativas a diseñar y aplicar mecanismos normativos e institucionales que permitan la presencia efectiva de representantes indígenas y afromexicanos en los órganos municipales de gobierno.

75. Asimismo, el precepto impone a las constituciones y leyes locales el deber de reconocer y regular estos derechos -tanto en lo que concierne a la elección de representantes ante los ayuntamientos como a la elección de sus propias autoridades comunitarias- con el fin de fortalecer su participación y representación política, de conformidad con sus tradiciones y normas internas, y bajo el principio de paridad de género.

76. Por su parte, el párrafo cuarto reafirma el principio de autonomía interna y pluralismo jurídico, al reconocer que los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas elegirán a sus autoridades y representantes conforme a sus propios principios, normas, procedimientos y prácticas tradicionales, garantizando siempre la participación equitativa de hombres y mujeres y el respeto a los límites constitucionales.

77. Esta disposición complementa y fortalece la regulación anterior, pues distingue dos planos de ejercicio del derecho a elegir: (i) uno interno, relativo a la designación de autoridades propias dentro de las comunidades; y (ii) otro externo o relacional, vinculado con la elección de representantes en los órganos municipales, donde las comunidades interactúan con el Estado.

78. En su conjunto, el artículo 26 de la Ley General institucionaliza la participación política de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como un componente esencial de la democracia mexicana.

79. Así, conforme al parámetro hasta aquí analizado, es claro que en el nivel municipal los pueblos y comunidades indígenas cuentan con representación en los Ayuntamientos. Dicha representación debe servir, desde una lectura integral de las normas citadas, para efectos de que se garantice una participación activa y efectiva en las decisiones.

80. Los derechos de participación política en los municipios, garantiza formar parte de los espacios donde se toman las decisiones públicas, en un plano de igualdad.

81. De igual manera, las decisiones que se tomen no solo incumben a temas expresamente delineados o limitados a aquellos exclusivos de pueblos y comunidades indígenas, sino que su participación activa incluye la posibilidad de poder influir como representantes en las decisiones colegiadas que se tomen sobre el Ayuntamiento. Ello es así porque el mandato constitucional es claro en darles una participación expresa en los ayuntamientos en que exista población indígena, lo que implica su participación plena para la toma de decisiones en los mismos, que por su propia naturaleza tienen una conformación plural y colegiada.

82. Dicho de otra forma, la participación política de los pueblos y comunidades indígenas, en su dimensión exógena es plena y se materializa cuando toman parte de las decisiones gubernamentales de todas las temáticas que se abordan en un Ayuntamiento, puesto que son efectivamente representados cuando las personas que ejercen dicha función por mandato comunitario participan de las decisiones que incumben al municipio del cual también son parte integrante.

83. Acotar su participación política a temas indígenas corre un riesgo importante, pues por un lado implicaría reducir o discriminar la naturaleza que esta tiene como teleología para la inclusión total en la vida pública y orgánica del país a través de los ayuntamientos, como lo mandata la propia Constitución Federal Y por otro lado, el limitar su participación a asuntos que les impacten, puede llegar a implicar que el resto de los miembros del Ayuntamiento, sean quienes marquen la agenda y decidan cuáles son los asuntos que les impactan y cuáles no lo son.

84. El marco internacional en la materia es claro en especificar que los gobiernos deben asumir la responsabilidad de proteger los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, adoptando medidas especiales para el goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía, y cuidando que al aplicar dichas medidas se respete la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos, mismas que podemos afirmar que se encuentran en sus sistemas normativos internos.(31)

85. El reconocimiento constitucional y convencional del derecho de participación y representación política de los pueblos y comunidades indígenas no agota su protección. Este reconocimiento implica, además, un mandato positivo a las constituciones y leyes locales para que establezcan disposiciones que lo hagan efectivo en el ámbito municipal. (32) Tal obligación tiene como propósito asegurar que la intervención de los pueblos indígenas en los ayuntamientos se realice conforme a sus tradiciones, normas y procedimientos propios, fortaleciendo así su autonomía y su presencia en la vida pública local.

86. La representación indígena en los ayuntamientos constituye un instrumento esencial de su autodeterminación y fortalecimiento comunitario, pues a través de ella los pueblos pueden incidir directamente en la toma de decisiones públicas, expresar sus visiones culturales y transmitir a las autoridades municipales sus valores, costumbres y necesidades específicas. De este modo, la o el representante indígena actúa como puente entre la comunidad y el Ayuntamiento, garantizando que las decisiones municipales se adopten tomando en cuenta la cosmovisión y el modo de organización propios de cada pueblo.

87. En atención al mandato constitucional de promover una participación política sustantiva, quienes ejerzan esta representación deben contar con voz efectiva en el Ayuntamiento, pudiendo exponer sus planteamientos en todos los asuntos que incidan, directa o indirectamente, en la vida de su comunidad. Ello implica que su presencia no sea simbólica, sino que refleje un poder real de intervención, indispensable para una auténtica democracia participativa e intercultural.

88. Así, las personas representantes indígenas encarnan una figura institucional que articula el diálogo entre el Estado y los pueblos originarios, permitiendo que las autoridades municipales consideren los elementos culturales, sociales y económicos propios de cada comunidad al momento de resolver sobre las cuestiones estructurales, funcionales u orgánicas del municipio. En consecuencia, el derecho a participar a través de sus representantes electos -de acuerdo con sus propias normas y tradiciones- se proyecta sobre todo proceso de decisión gubernamental.

89. En ese sentido, los pueblos y comunidades indígenas tienen el derecho de elegir libremente, conforme a sus sistemas normativos, a la persona que los representará en el ayuntamiento,(33) y de exigir que tal representación sea reconocida en el marco normativo local. Este proceso debe regirse por su propio derecho interno, por ejemplo, mediante asambleas generales comunitarias, y garantizar certeza sobre la identidad y legitimidad de la persona designada. (34)

90. Las autoridades estatales, por su parte, tienen el deber de respetar y reconocer las decisiones de elección interna, sin intervenir ni someterlas a revisión, limitándose a registrar la representación comunicada por la comunidad. Cualquier intento de examinar o validar la designación implicaría una injerencia indebida en su derecho de autodeterminación.

91. Únicamente en los casos en que surjan controversias internas dentro de la propia comunidad, y sea alguno de sus integrantes quien impugne la representación, podrá intervenir una autoridad o tribunal competente, y ello de manera estrictamente excepcional, con el fin de preservar la integridad de los derechos colectivos involucrados.

92. Atentos a lo analizado, para hacer efectivos estos derechos, garantizando una participación auténtica y no meramente formal, a consideración de esta Corte se deben respetar las siguientes condiciones:

a. El respeto irrestricto al derecho de cada pueblo para determinar sus procedimientos de elección,(35) y como consecuencia de ello, el reconocimiento de la persona electa como representante indígena.

b. La garantía de una participación efectiva con impacto real en las decisiones municipales.

c. La protección contra remociones arbitrarias, de modo que solo puedan cesar en su cargo conforme a las causas y procedimientos legalmente establecidos.

93. Cabe destacar que el derecho a la participación política de los pueblos y comunidades indígenas en los ayuntamientos debe distinguirse del derecho a la consulta pues, pese a que ambos buscan garantizar su intervención en asuntos o decisiones públicas, su desarrollo constitucional es diverso.

94. Mientras el derecho a la consulta -previsto en la fracción XIII del artículo 2, Apartado A, constitucional- opera frente a medidas legislativas o administrativas concretas que puedan afectarles, el derecho a la participación política, -consagrado en la fracción X del mismo precepto-, tiene un carácter orgánico y permanente, orientado a fortalecer su representación en uno de los órganos municipales. Así, la consulta constituye una manifestación puntual y episódica de la autodeterminación, en tanto que la participación política se traduce en su ejercicio institucionalizado dentro de la estructura de gobierno municipal.

95. Ahora, no pasa por alto que el artículo 115 constitucional, en su fracción I, establece que los integrantes del Ayuntamiento serán electos por elección popular directa, al tenor de lo siguiente:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente o Presidenta Municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. En ningún caso, podrá participar en la elección para la presidencia municipal, las regidurías y las sindicaturas, la persona que tenga o haya tenido en los últimos tres años anteriores al día de la elección un vínculo de matrimonio o concubinato o unión de hecho, o de parentesco por consanguinidad o civil en línea recta sin limitación de grado y en línea colateral hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo grado, con la persona que esté ejerciendo la titularidad del cargo para el que se postula. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre este y el gobierno del Estado.

[Énfasis añadido]

96. Esta norma constitucional establece que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por una presidencia municipal y el número de sindicaturas y regidurías que determine la ley, conforme al principio de paridad de género.

97. De dicho precepto se desprende que el modelo constitucional del Municipio libre descansa en el principio de legitimidad democrática derivada del sufragio universal, lo que implica que sus integrantes son electos directamente por la ciudadanía, sin mediación de autoridad intermedia alguna entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado. Este diseño tiene por finalidad garantizar la autonomía política del municipio y la representación directa de la voluntad popular en la integración de sus órganos de gobierno.

98. Ahora, si bien el artículo 115, fracción I, constitucional, prevé que los ayuntamientos se integran mediante elección popular directa; lo cierto es que esa disposición no puede interpretarse de forma aislada ni descontextualizada del resto del texto constitucional. Por el contrario, debe armonizarse con el contenido del artículo 2°, que reconoce expresamente el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a una participación efectiva en los ayuntamientos.

99. Una lectura estrictamente literal del artículo 115 conduciría a vaciar de contenido el mandato de participación indígena previsto en el artículo 2°, pues limitaría la intervención de los pueblos y comunidades a la lógica electoral tradicional, desconociendo sus formas propias de representación y decisión, así como su derecho a intervenir de manera permanente en las estructuras municipales.

100. Por ello, el principio de supremacía constitucional y el mandato de interpretación sistemática, pro persona e intercultural(36) obligan a considerar que la disposición del citado artículo 115 no es de carácter excluyente, sino que establece el modo general de integración del gobierno municipal, que puede complementarse con figuras específicas de representación indígena, derivadas del derecho a la libre determinación y a la participación efectiva.

101. En otras palabras, la exigencia de elección popular directa no impide que los pueblos y comunidades cuenten con representantes designados conforme a sus propios sistemas normativos, con el fin de garantizar su participación efectiva en las decisiones del ayuntamiento, siendo igualmente cargos de elección popular pero regidos bajo sus propios sistemas normativos internos.

102. Este entendimiento es consistente con la evolución del constitucionalismo intercultural en México, en el cual la democracia representativa debe coexistir con formas de democracia participativa y comunitaria.

103. Así, el artículo 2°, apartado A, fracción X, no impone una participación simbólica ni decorativa, sino una participación efectiva, que implica presencia, intervención y capacidad de incidencia en las decisiones del Ayuntamiento. De negarse esta posibilidad a partir de una lectura rígida del artículo 115 fracción I, equivaldría a desconocer el carácter vinculante de los derechos político-colectivos de pueblos y comunidades indígenas, así como el deber de armonización intercultural del orden constitucional.

104. Así, este Tribunal Pleno estima que dicha coexistencia puede materializarse mediante mecanismos diferenciados de representación. De este modo, se cumple el mandato constitucional de promover la participación efectiva de los pueblos indígenas en los municipios con población indígena, sin desnaturalizar la elección popular ni introducir una autoridad intermedia entre el ayuntamiento y el gobierno estatal. La representación indígena proviene igualmente de un acto de elección, con base en sus sistemas normativos, y que bajo el marco constitucional analizado deben convivir con las representaciones que son de fuente electoral no indígena.

105. En conclusión, la participación política indígena en los ayuntamientos no debe entenderse como una excepción al principio de elección popular directa, sino como una manifestación de la democracia intercultural que enriquece la estructura del gobierno municipal. La representación indígena en el Ayuntamiento deriva igualmente del sufragio directo, de sus comunidades, y por tanto resulta constitucionalmente válida, necesaria y congruente con los principios de igualdad sustantiva, pluralismo y libre determinación de los pueblos indígenas. En ese sentido su presencia debe ser permanente en los ayuntamientos, siempre que dichos representantes así lo decidan por mandato de su propia comunidad.

C. Marco normativo de los derechos de las comunidades indígenas en el Estado de Nayarit.

106. Se destaca a manera narrativa, el marco jurídico nayarita en materia de pueblos y comunidades indígenas, que primeramente se encuentra en el reconocimiento constitucional del carácter pluricultural y multilingüe del Estado, asentado en el artículo 7 Bis de la Constitución local.

107. Este precepto otorga efectos jurídicos plenos a la diversidad cultural al definir que los pueblos y comunidades indígenas son sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio. Dicho reconocimiento trasciende el mero plano declarativo, pues implica la titularidad de derechos colectivos exigibles y la obligación correlativa de las autoridades estatales y municipales de establecer las condiciones institucionales para hacerlos efectivos.

108. El texto constitucional local plasma la libre determinación como eje estructural del régimen indígena, comprendida dentro de un marco constitucional de autonomía. Este diseño no sólo reafirma la unidad nacional, sino que la fortalece mediante el pluralismo jurídico y político.

109. La autonomía de los pueblos indígenas se traduce en un conjunto de facultades concretas y normativamente delimitadas, tales como decidir sus formas internas de gobierno, aplicar sus sistemas normativos, elegir a sus autoridades conforme a sus usos y costumbres, preservar su patrimonio cultural y ejercer un control preferente sobre los recursos naturales ubicados en sus territorios. De esta manera, el texto nayarita no concibe la autonomía como aislamiento, sino como una forma de participación diferenciada dentro del Estado constitucional.

ARTÍCULO 7.- El Estado tiene la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Todos los habitantes del estado gozarán sea cual fuere su condición: [...]

XIII.- Los derechos sociales que a continuación se enuncian: [...]

d) Los planes y programas de estudio tendrán perspectiva de género y una orientación integral, se incluirán en ellos el conocimiento de las ciencias y humanidades: la enseñanza de las matemáticas, la lecto-escritura, la literacidad, la historia, la geografía, el civismo, la filosofía, la tecnología, la innovación, las lenguas indígenas de nuestro país, las lenguas extranjeras, la educación física, el deporte, las artes, en especial la música, la promoción de estilos de vida saludables, la educación sexual y reproductiva y el cuidado al medio ambiente. Se incluirán contenidos regionales para difundir la cultura nacional y local así como la educación bilingüe e intercultural de los grupos étnicos de la entidad permitiendo el combate al rezago educativo.

[...]

Artículo 7 Bis. La protección y promoción del desarrollo de los valores de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, que habitan en el Estado de Nayarit, además de observar lo ordenado en el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se realizará conforme a las bases y principios siguientes:

El Estado de Nayarit tiene composición pluricultural y multilingüe, integrada por los pueblos y comunidades Na'ayeri, Meshikan, O'dam y Wixárika, a los cuales les asiste el derecho a la libre determinación expresada en la autonomía para decidir sobre sus formas internas de convivencia y organización social, económica, cultural, política o parte de ellas; en la creación de sus sistemas normativos, formas de gobierno tradicional, desarrollo, formas de expresión religiosa y artística y en la facultad para proteger su identidad y patrimonio cultural. [...]

[Énfasis añadido]

110. En cuanto al derecho a la representación política indígena ante los ayuntamientos, dentro de este entramado, la fracción X del Apartado A del artículo 7 Bis es particularmente relevante. En ella se establece que los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a elegir representantes en los ayuntamientos de los municipios con población indígena, bajo los principios de paridad de género y pluriculturalidad.

X. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes en los ayuntamientos, de acuerdo con los principios de paridad de género y pluriculturalidad conforme a la Ley Municipal para el Estado de Nayarit y demás disposiciones aplicables;

XI. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus sistemas normativos y especificidades culturales con respeto a los preceptos de esta Constitución. [...]

[Énfasis añadido]

111. Esta disposición institucionaliza la representación indígena en el ámbito municipal y la convierte en un deber para el legislador local y los ayuntamientos, pues destaca que la elección de dichos representantes debe realizarse conforme a los sistemas normativos internos. Ello constituye una forma de democracia intercultural, en la que la participación política se rige por los valores, costumbres y procedimientos propios de cada comunidad, sin desvincularse del marco constitucional general.

112. Ahora, en la legislación secundaria local, el mandato constitucional de representación está regulado, entre otros, en la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, particularmente, de su reforma mediante el Decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en materia de representación de pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de mayo de dos mil veinticuatro:

Capítulo III. De los pueblos indígenas.

Artículo 17.- En los municipios donde se encuentren asentados pueblos indígenas, los Ayuntamientos promoverán el desarrollo de sus lenguas, cultura, usos, costumbres, recursos naturales y sus formas específicas de organización social, atendiendo a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del estado y las leyes de la materia. Asimismo, promoverán que la educación básica se imparta en idioma español y en la lengua indígena correspondiente. Para los efectos de los párrafos anteriores, los Ayuntamientos expedirán normas de carácter general, en el ámbito de su competencia.

Artículo 18.- Los Planes Municipales, los Planes Estratégicos Municipales y los Programas de Gobierno, deberán contener proyectos y acciones tendientes al crecimiento y bienestar de los pueblos indígenas a que hace referencia el artículo anterior, respetando sus formas de organización, producción y comercio. [...]

Artículo 30.- Los Ayuntamientos de cada municipio se integran por una o un Presidente Municipal, una o un Síndico y por Regidurías de mayoría relativa y de representación proporcional, de conformidad con el principio de paridad de género, y a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit y la Ley Electoral del Estado de Nayarit.

[...]

Artículo 49.- La representación política, dirección administrativa, gestión social y ejecución de los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, corresponderá al Presidente Municipal; el Síndico es el representante legal del municipio y el encargado del registro y revisión de la hacienda municipal; y los Regidores son colegiada y conjuntamente, el cuerpo orgánico que delibera, analiza, resuelve, controla y vigila los actos de administración y del gobierno municipal, base lo dispuesto por esta ley.

El Ayuntamiento funcionará en períodos de tres años, iniciando cada ejercicio el día 17 de septiembre del año de la elección respectiva.

Artículo 49 Bis.- Tratándose de la elección de la representación de los pueblos y comunidades indígenas ante el Ayuntamiento de los municipios con población indígena, el Ayuntamiento emitirá una convocatoria pública, deberá atender de manera enunciativa más no limitativa las siguientes bases:

I.- Será dirigida a los pueblos y comunidades indígenas asentadas en el territorio del municipio;

II.- La convocatoria deberá expedirse en los primeros sesenta días naturales del inicio del periodo constitucional. Cuando el Ayuntamiento no expida la convocatoria respectiva dentro de los primeros sesenta días naturales del inicio del periodo constitucional, las autoridades tradicionales, agrarias y/o civiles de los pueblos y comunidades indígenas podrán requerir su cumplimiento, para lo cual, el Ayuntamiento tendrá una prórroga no mayor de treinta días naturales para formular la convocatoria y celebrar la designación correspondiente;

III.- La elección se realizará de acuerdo con los Sistemas Normativos Internos de los pueblos y comunidades indígenas, sin que lo anterior trastoque los principios y demás disposiciones previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución local, y demás disposiciones aplicables. El Ayuntamiento deberá incluir en los actos preparatorios de este proceso a las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas asentadas en el municipio para atender los procedimientos previstos dentro de su organización comunitaria;

La persona electa para ejercer la representación indígena en los términos anteriores, deberá ser reconocida por el Ayuntamiento en la siguiente sesión a la emisión de los resultados del proceso comicial.

Artículo 52.- Por acuerdo del Presidente Municipal o por mayoría absoluta del Ayuntamiento se podrá citar a las sesiones del mismo.

La citación deberá ser personal, en el domicilio del integrante del Ayuntamiento, por lo menos con setenta y dos horas de anticipación; contendrá el orden del día y, en su caso, la información necesaria para el desarrollo de la sesión, así como el lugar, día y hora en que se llevará a cabo. Se exceptuarán los requisitos anteriores y la citación se hará por medios idóneos, cuando el o los asuntos a tratar sean de carácter urgente y de obvia resolución.

De no asistir el número de miembros necesarios para celebrar las sesiones, se citará nuevamente en los términos que fije esta ley y en la forma que establezca el reglamento interior, y ésta se llevará a cabo con los que asistan, procediendo amonestación pública para los faltistas.

Contarán con derecho a voz cuando las discusiones por tratarse impacten de manera directa en los derechos de las personas indígenas del municipio.

[Énfasis añadido]

113. Como se puede observar, la Ley Municipal establece la obligación directa a los Ayuntamientos en los municipios donde existan pueblos y comunidades indígenas de promover el desarrollo de sus lenguas, cultura, usos, costumbres, recursos naturales y formas propias de organización social.

114. Además, dispone que los Planes Municipales, los Planes Estratégicos y los Programas de Gobierno deben incluir proyectos y acciones específicos destinados al crecimiento y bienestar de los pueblos indígenas, respetando sus formas propias de organización, producción y comercio. En términos prácticos, esto significa que las comunidades indígenas no pueden quedar fuera del proceso de planeación local. Cada Ayuntamiento con población indígena debe prever políticas públicas diferenciadas, diseñadas conforme a las necesidades y modos de vida de dichas comunidades.

115. Además, se introduce una cláusula de respeto a la autonomía económica y cultural, al ordenar que toda acción municipal debe reconocer y no interferir con los mecanismos tradicionales de organización y economía comunitaria (como el trabajo comunal o el trueque).

116. Por su parte, el artículo 30 transcrito, describe la estructura básica del órgano de gobierno municipal: el Ayuntamiento se compone de una Presidencia Municipal, una Sindicatura y las Regidurías, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional. El texto incorpora, además, una cláusula transversal de paridad de género, que obliga a integrar el ayuntamiento respetando el equilibrio entre mujeres y hombres.

117. Desde el punto de vista de la representación indígena, este artículo define el marco orgánico con el cual debe armonizarse la figura de los representantes indígenas. Es decir, los representantes indígenas no forman parte de la estructura permanente del Ayuntamiento (presidencia, sindicatura o regidurías), sino que participan dentro de él como representantes diferenciados, conforme a los artículos 49 Bis y 52.

118. Además, se reconoce que los municipios con pueblos y comunidades indígenas preferentemente registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas tienen el derecho de elegir a sus representantes ante el Ayuntamiento (esta norma está impugnada y se analizará en el estudio de fondo en el considerando VI.4).

119. El artículo 49, por su parte, delimita las atribuciones tradicionales del ayuntamiento y sirve de base para entender que los representantes indígenas no duplican ni sustituyen las funciones de regidores o síndicos. Su función no es de administración ni de ejecución, sino de participación y representación temática, especialmente en asuntos que afecten la vida o los derechos colectivos de sus pueblos.

120. Así, los representantes indígenas no integran el ayuntamiento en el sentido orgánico, pero participan en él en el sentido funcional, cuando el tema en debate repercute en su comunidad.

121. En ese sentido, el artículo 49 Bis, es el núcleo operativo del derecho de representación indígena ante los ayuntamientos. Establece un procedimiento con cuatro fases:

a. Emisión de la convocatoria. El ayuntamiento tiene la obligación de emitir una convocatoria pública dirigida a las comunidades indígenas asentadas en su territorio. Dicha convocatoria debe realizarse dentro de los primeros sesenta días naturales del inicio del periodo constitucional.

Si el ayuntamiento incumple, las autoridades tradicionales o agrarias pueden requerirle su cumplimiento, y se concede una prórroga de treinta días adicionales.

Esta previsión fortalece la exigibilidad del derecho: no depende de la buena voluntad municipal, sino de una obligación jurídica concreta con plazos definidos.

b. Procedimiento de elección conforme a sistemas normativos internos. La elección debe realizarse conforme a los usos y costumbres de los pueblos indígenas, pero sin contravenir la Constitución ni las leyes aplicables.

Esto refleja una armonización entre autonomía y legalidad: las comunidades deciden conforme a sus reglas, pero dentro del marco del Estado de derecho.

Además, el ayuntamiento debe incluir a las autoridades comunitarias en la organización del proceso, lo que garantiza diálogo intercultural y legitimidad de origen.

c. Publicidad y accesibilidad de la convocatoria. La convocatoria debe publicarse en español y en la lengua indígena correspondiente, en los lugares de mayor concurrencia comunitaria.

Este requisito garantiza que el proceso sea inclusivo y culturalmente pertinente, y materializa el derecho a la información en lengua materna, reconocido tanto por la Constitución federal como por los tratados internacionales.

d. Reconocimiento formal del representante electo. El ayuntamiento está obligado a reconocer al representante indígena en la sesión inmediata a la conclusión del proceso electivo. Esto evita que el reconocimiento se dilate o se politice, y convierte la elección comunitaria en un acto vinculante y eficaz dentro del orden jurídico municipal.

122. En lo que respecta al párrafo último del artículo 49 Bis de la Ley en cuestión, se desprenden tres elementos estructurales que configuran el modelo de representación indígena diseñado por el legislador local.

123. En primer término, la duración del cargo -establecida en tres años- guarda correspondencia con el periodo constitucional de los ayuntamientos, lo que permite la continuidad y sincronía entre la administración municipal y la representación indígena. En segundo lugar, se establece el carácter honorífico del encargo (esta porción está impugnada y se analizará en el estudio de fondo en el considerando VI.3). En tercer lugar, se dispone que la remoción o pérdida del cargo sólo puede efectuarse por causa grave implica el reconocimiento de una garantía de estabilidad y permanencia en el ejercicio del mandato representativo.

124. Finalmente, el artículo 52 regula las sesiones del ayuntamiento y establece una obligación de convocatoria paritaria. Las y los representantes indígenas deben ser convocados en los mismos términos que los integrantes del ayuntamiento, siempre que los asuntos a tratar impacten en la vida o el entorno de los pueblos y comunidades indígenas.

125. Este artículo delimita el alcance material de su intervención, pues no participan en todas las sesiones, sino en aquellas donde las decisiones tengan incidencia directa sobre sus derechos o territorio.

126. Ahora, la ley introduce una forma de intervención calificada de las y los representantes, pues se estima que tendrán derecho a voz (esta es una de las normas impugnadas que se analizarán en el estudio de fondo en el considerando VI.2).

127. Así, el párrafo último del artículo 52 en cuestión, introduce una figura complementaria, para que cuando una decisión impacte de manera particular a una comunidad que se autodetermine como indígena, de manera adicional, dicha comunidad podrá designar a un representante con derecho a voz (esta porción también impugnada, se analiza en el considerando VI.2), en atención a sus sistemas normativos internos, para cada caso en particular.

128. Esta disposición reconoce la diversidad interna del sujeto indígena, en el sentido de que no todas las comunidades dentro de un municipio comparten las mismas afectaciones ni los mismos intereses, por lo que el legislador prevé la posibilidad de representación ad hoc, cuando una medida afecta de manera singular a una comunidad específica.

VI.2 Alcances de la representación política municipal de los pueblos y comunidades indígenas (el derecho a voto como medio efectivo para ejercer la representación en ayuntamientos).

129. La Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Federal sostiene que los párrafos quinto y sexto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit resultan inconstitucionales, pues en la participación desarrollada para integrantes de pueblos y comunidades indígenas, únicamente se prevé su derecho a voz, pero no a votar en las decisiones que se tomen en el Ayuntamiento que les afecten.

130. Este Alto Tribunal considera que los planteamientos de la parte actora resultan fundados, por las razones que se expondrán a continuación.

131. En primer lugar, resulta pertinente tener en cuenta el contenido de los párrafos quinto y sexto del artículo 52, impugnados y que para pronta referencia se transcriben a continuación:

Artículo 52.- [...]

Contarán con derecho a voz cuando las discusiones por tratarse impacten de manera directa en los derechos de las personas indígenas del municipio.

[Énfasis añadido]

132. Dichas porciones normativas se centran en el derecho a voz que les otorga la norma a las y los representantes de pueblos y comunidades indígenas que participen en los ayuntamientos.

133. Atendiendo a ello, como ya se destacó en el parámetro expuesto, debe tenerse en cuenta que el mandato constitucional del artículo 2º, previsto en su apartado A, fracción X,(37) obliga a los congresos locales que reconozcan y regulen el derecho de participación en municipios de estos pueblos.

134. Particularmente, el hecho de que ahora se prevea la participación en los Ayuntamientos, y no ante ellos, destaca la obligación de que exista una permanencia de los pueblos y comunidades, de manera efectiva y permanente.

135. Ahora, cierto es que dicha fracción, otorga libertad configurativa al legislador local con relación a la forma que debe prescribir la participación política de los representantes de pueblos y comunidades indígenas en tales ayuntamientos. Esta libertad, sin embargo, está limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos,(38) y debe atender al propósito constitucional que se establece de manera expresa en la fracción de alusión: "fortalecer su participación y representación política".

136. Además, no debe soslayarse el objetivo de incorporar en esta carta magna previsiones específicas sobre pueblos y comunidades indígenas consistes en otorgarles un lugar permanente del más alto nivel del ordenamiento jurídico.(39)

137. Así, en el caso del Estado de Nayarit, el artículo 52, entre otros, prevé una forma que garantiza la participación de representantes de pueblos y comunidades indígenas en casos de ayuntamientos donde exista presencia de éstas, cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas.

138. Dicha norma general prevé la representación de pueblos y comunidades indígenas en ayuntamientos; aduciendo en su exposición de motivos que "las comunidades y los pueblos indígenas son uno de los grupos vulnerables con mayor grado de discriminación al no estar representados políticamente, y por ende no son escuchadas sus necesidades".(40)

139. Se señala, además, que una de las principales motivaciones de la reforma que incluye dicha participación deriva de la resolución del Tribunal Estatal Electoral de Nayarit,(41) que condenó al Congreso Local para que "el derecho de representación política correspondiente se pueda ejercer plenamente por los pueblos y comunidades indígenas, se vincula al Congreso del Estado de Nayarit para que proceda a completar el marco normativo local, atendiendo los siguientes elementos mínimos: "[...] Los mecanismos de intervención en las sesiones de cabildo y la forma efectiva de interacción".

140. Conforme a lo anterior, este Alto Tribunal considera que, para dar cabal cumplimiento al mandato constitucional, la participación de las y los representantes de los pueblos y comunidades, no puede ser considerada como una forma de su fortalecimiento si solo realizan una labor de escucha.

141. Escuchar y participar de decisiones que incumben a pueblos y comunidades indígenas, por parte de sus representantes, sin que su participación tenga influencia en la votación reduce a una participación testimonial que no encuentra sentido en su participación eficaz que prevé el marco constitucional y convencional.

142. La eficacia de la participación política de los pueblos y comunidades indígenas, debe ser reforzada, con el fin de maximizar sus derechos; atendiendo a la multi y pluri culturalidad de México, las representaciones deben coexistir con los sistemas normativos existentes, como lo son los de los pueblos y comunidades indígenas que tienen una fuente de legitimidad en sus sistemas normativos que les avalan para tomar parte en las decisiones públicas de los ayuntamientos.

143. Dicha representación no sería plena, en los casos que los pueblos y comunidades mandaten a sus representantes, si estos no pudieran participar plenamente en las determinaciones de los ayuntamientos. Sin perder de vista que esta reflexión deriva de un mandato expreso y concreto de la multicitada fracción X, Apartado A del artículo 2º constitucional.

144. En esa tónica, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Yatama Vs Nicaragua sostuvo que la protección de los derechos de participación política incluye amplias y diversas actividades de todos los ciudadanos con el propósito de influir en sus gobernantes, pero también de influir de manera directa en la formación política estatal mediante representantes elegidos o designados directamente.(42)

145. En ese sentido, debe establecerse que también deben gozar del derecho pleno de votar en las determinaciones que se tomen en los Ayuntamientos.

146. No entenderlo de esta manera resultaría contrario al mandato contenido en la propia cláusula de la fracción X del apartado A del artículo 2° constitucional, que impone el derecho de contar con representantes en el Ayuntamiento.

147. Dicho mandato no puede considerarse cumplido si en la norma permanecen expresiones que, de forma explícita o implícita, restrinjan la capacidad de intervención de dichos grupos en la toma efectiva de decisiones dentro de los órganos en los que se les reconoce participación.

148. Tal es el caso de los párrafos quinto y sexto del artículo 52 impugnados de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en las porciones que limitan su participación al uso de la voz, lo cual representa en sí una restricción a la participación efectiva de los pueblos y comunidades indígenas, que participen en los Ayuntamientos, respecto a temáticas que les incumban directamente.

149. Ahora, para este Alto Tribunal, esta interpretación no riñe con el mandato constitucional que rige la conformación de los Ayuntamientos, en la facción I del artículo 115 constitucional.

150. Ello, pues no pasa desapercibido que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer de la Controversia Constitucional 28/2019, el Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad de incorporar con derecho a voto al cabildo municipal a funcionarios distintos de los previstos en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

151. En dicho asunto, la Corte concluyó que la integración del Ayuntamiento -conformado por la persona titular de la presidencia municipal, las sindicaturas y las regidurías- es de carácter cerrado, de modo que no es válido conferir derecho de voto en las sesiones de cabildo a servidores públicos auxiliares, como los presidentes de comunidad del Estado de Tlaxcala.

152. Sin embargo, este precedente no resulta aplicable al caso que nos ocupa, por una simple razón: cuando se resolvió ese asunto, el texto del artículo 2° constitucional en su apartado A, fracción VII (ahora X) únicamente preveía la participación indígena ante el ayuntamiento, lo que denotaba la posibilidad de que existieran interlocutores indígenas, sin que se les reconociera como integrantes en la estructura de gobierno municipal. Es decir, la norma generaba una especie de forma representación indirecta, sin la posibilidad de participar como parte de él.

153. Con la reforma, la Constitución ahora reconoce expresamente el derecho de elegir representantes en los ayuntamientos, que como ya se mencionó, consolida el derecho a una participación plena y directa dentro del órgano municipal, como parte permanente de éste. De ahí, que ya no se trata de que los pueblos indígenas sólo tengan voz frente al ayuntamiento, sino de asegurar que tengan voz y voto dentro del ayuntamiento, en condiciones reales de incidencia en las decisiones públicas locales.

154. De lo anterior, es válido concluir que la reforma al artículo 2° constitucional incidió directamente en el entendimiento del propio artículo 115, fracción I, pues la estructura del Ayuntamiento ya no puede concebirse como un órgano cerrado estrictamente limitado a los cargos tradicionales, sino como un órgano que, por mandato constitucional expreso, debe incorporar representantes indígenas elegidos por sus comunidades. En ese sentido, la lógica estructural que sustentó la decisión en la Controversia Constitucional 28/2019 dejó de ser aplicable, porque respondía a un diseño constitucional anterior que no reconocía la integración plena de representantes indígenas dentro del ayuntamiento.

155. Por todas estas razones, este Tribunal Pleno concluye que el reconocimiento del derecho a voto responde al mandato constitucional de participación efectiva previsto en el artículo 2°, sin transgredir la autonomía municipal ni el principio de integración exclusiva del artículo 115 constitucional.

156. Así, toda vez que las porciones normativas impugnadas, hasta aquí analizadas, restringen la participación efectiva, limitando su derecho a voz, resultan inconstitucionales, se declara la invalidez de la porción normativa "a voz" del párrafo quinto del artículo 52, y de la porción normativa "con derecho a voz" del párrafo sexto del mismo precepto, de la normativa bajo análisis.

157. Lo anterior, en el entendido de que con dicha invalidez se elimina la restricción que limita su presencia, permitiendo con ello su participación plena para que se garantice tanto el derecho a voz como a voto.

158. Ahora, este Tribunal Pleno advierte, en suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez,(43) que el párrafo cuarto del artículo 52 de la Ley bajo análisis contiene un vicio de inconstitucionalidad, que amerita ser expulsado del orden jurídico del Estado.

159. Dicha norma establece lo siguiente:

Artículo 52.- [...]

[Énfasis añadido]

160. Como se puede observar, la norma en cuestión limita la participación de los representantes indígenas en aquellos asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades.

161. A juicio de este Alto Tribunal, no es constitucionalmente aceptable que la participación que prevé el artículo 2, Apartado A, fracción X, de la Carta Magna, se materialice en una participación segregada a temas propiamente indígenas, puesto que la inclusión constitucional de representantes en ayuntamientos es precisamente producto de la consciencia histórica de exclusión con la que vivieron estos pueblos y comunidades de las decisiones públicas.

162. Por el contrario, el ejercicio pleno del derecho de participación política, en su dimensión exógena tiene como objetivo que tengan una participación en la totalidad que en los ayuntamientos se traten colegiadamente.

163. El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra los derechos a la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido, y a acceder a las funciones públicas, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad. Es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación.(44)

164. El contenido del citado artículo, que prevé los derechos políticos no es unívoco o estático, se debe ir perfeccionando, maximizando, potencializando y delineando a través de los ejercicios interpretativos que realizan los órganos judiciales autorizados para ese efecto, como es quehacer de este máximo tribunal; por lo que dicho contenido, desde luego mutable, además de sufrir comúnmente efectos expansivos, resulta fundamental para el desarrollo democrático, que incluye, entre otros, el derecho a la participación en la dirección de los asuntos públicos.(45)

165. En lo que respecta al derecho de participación política de pueblos y comunidades indígenas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado que el alcance del artículo 23 de la Convención Americana implica que puedan participar en la toma de decisiones "de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización".(46)

166. Ahora, si bien es cierto distintas fuentes internacionales, se han referido a la participación indígena en asuntos que les afecten,(47) lo cierto es que dichos mandatos se han entendido en un sentido amplio y no restrictivo. Esta expresión, como mandato internacional, no debe ser leída como una limitación, sino más bien, representa una exigencia mínima de intervención, que no excluye una participación plena en todos los demás asuntos públicos.

167. En otras palabras, cuando una medida afecte directamente a los pueblos indígenas, su participación debe entenderse como obligatoria, pero ello no significa que su intervención deba limitarse exclusivamente a esos temas, ni que se justifique excluirlos del resto de las deliberaciones institucionales. Por el contrario, los pueblos indígenas deben tener una participación sustantiva en la toma de decisiones del Estado, considerando su condición de sujetos colectivos de derechos y la necesidad de combatir la histórica marginación política que han enfrentado.

168. De esta forma, este Tribunal Pleno considera que una disposición que restringe la participación de representantes indígenas únicamente a temas que puedan causar impacto en la vida y entorno de sus comunidades reproduce, en los hechos, un modelo limitado que circunscribe sus intervenciones solo a ciertos asuntos. Ello, pues la norma perpetúa la histórica marginación política que justamente la reforma constitucional de dos mil veinticuatro buscó revertir.

169. La participación plena en los ayuntamientos requiere que las autoridades indígenas electas puedan integrarse de manera efectiva en todas las deliberaciones colegiadas, pues de lo contrario, se seguiría reproduciendo la idea de que su posición es accesoria. Limitar la participación a ciertos temas implica que las y los representantes no formen parte permanente del órgano, sino que se incorporen bajo una lógica itinerante.

170. Así, esta restricción contradice el propio texto constitucional del artículo 2°, que ahora reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a elegir a sus representantes en los ayuntamientos, lo que supone una participación permanente y que no sea subordinada a las decisiones del resto del cabildo.

171. Por ello, a juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la porción normativa impugnada impone una barrera que segmenta su presencia y reduce su capacidad de incidencia en la toma de decisiones.

172. Debe recordarse que los derechos políticos tienen una dimensión no solo individual, sino colectiva, especialmente en el caso de pueblos y comunidades indígenas. La posibilidad de participar en todas las decisiones municipales es un elemento esencial para asegurar su inclusión sustantiva en la vida pública del país, pues limitar esa intervención genera relaciones de poder asimétricas que ocasionan que el resto del cabildo pueda decidir sobre qué asuntos ameritan su participación, aun cuando otras decisiones tengan repercusiones directas o indirectas pero relevantes en sus territorios, formas de vida o presupuestos.

173. Finalmente, es importante subrayar que la reforma constitucional reciente tuvo como objetivo ensanchar la participación indígena y no restringirla, por lo que mantener en el ordenamiento una cláusula que limita la presencia de representantes indígenas a asuntos específicos supondría vaciar de contenido el mandato de participación plena en los ayuntamientos y contradecir los principios interpretativos pro persona y de progresividad de los derechos. Por ello, esta porción normativa no puede permanecer en el sistema jurídico y debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.

174. Por estas razones, en suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez, se invalida la porción normativa "cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas" del párrafo cuarto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit.

VI.3 Participación honorífica de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas.

175. La Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Federal sostiene que el párrafo último del artículo 49 Bis de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit resulta inconstitucional, pues al establecer que su participación será de carácter honorífico, significa que no recibirán ninguna remuneración por ocupar el cargo de representantes ante el Ayuntamiento.

176. En su opinión, toda vez que para los otros cargos no se especifica el mismo carácter, hace notoria la distinción entre los cargos de representación, sin justificar la existencia de un fin constitucionalmente válido para tal diferencia y, en consecuencia, se vulnera el principio de igualdad y no discriminación.

177. Este Alto Tribunal considera que los planteamientos de la parte actora resultan fundados, por las razones que se expondrán a continuación.

178. En primer lugar, a continuación, se transcribe el párrafo impugnado del artículo 49 Bis impugnado:

ARTÍCULO 49 Bis.- [...]

IV.- [...]

[Énfasis añadido]

179. Como se puede observar, la porción normativa impugnada establece que las personas representantes indígenas, que durarán en su encargo tres años, serán de carácter honorífico.

180. Para dar respuesta al concepto de invalidez planteado, debe destacarse que la representación política de pueblos y comunidades indígenas no puede considerarse plena si no hay lugar a que la misma se pueda ejercer con las posibilidades económicas o materiales que implican que el representante destine tiempo a las sesiones en las que tengan que ser convocados para tratar asuntos que conciernen a sus representados.

181. Ello es así porque el marco internacional es claro en señalar que en los casos apropiados se deben proporcionar recursos necesarios para el pleno desarrollo e iniciativas, garantizar el goce de sus derechos sin discriminación, fortalecer su participación y representación política, así como a disponer de medios para financiar sus funciones de representación.(48)

182. Esta representación indígena se mermaría si se limita a las condiciones materiales de las personas que ejerzan dicha representación. Verbigracia, en muchas ocasiones las localidades de los representantes se encuentran alejadas de las cabeceras municipales, lo que puede dificultar lograr el traslado a los ayuntamientos y ejercer actividades de análisis que requieren de documentos físicos en fotocopias, y apoyo de asesores y traductores, entre otras condiciones reales y materiales que hagan plena dicha representación.

183. Por ello se requieren de tales recursos para el traslado, así como para el estudio y conocimiento de temas concretos de decisión que les atañen.

184. Asimismo, resulta destacable que la Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,(49) señaló la importancia de que en México se creen los mecanismos que aseguren la implementación de las sentencias dictadas a favor de los pueblos indígenas, por lo que recomendó, incluyendo a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, prestar especial atención a casos que presentan la posible incompatibilidad de normas nacionales con los estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas.

185. De igual modo, refirió que deben promoverse y fortalecerse los sistemas jurídicos, inclusive con la provisión de los medios para financiar dichas funciones autónomas de las comunidades indígenas, conforme al artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

186. En efecto, en la parte que interesa, la Relatora realizó las recomendaciones siguientes: (50).

Las instituciones de gobierno deben contar con la capacidad y los recursos necesarios para responder a las necesidades de los pueblos indígenas en materia de derechos humanos y acceso a la justicia, [...] Los programas y las políticas de estas instituciones deben sustituir un enfoque asistencialista por un enfoque de derechos humanos que promueva el empoderamiento y libre determinación de los pueblos indígenas, y que respete sus propias propuestas y prioridades, asegurando la plena participación de los pueblos indígenas en la elaboración y desarrollo de dichos programas.

[...]

Se deben promover y fortalecer los sistemas de autonomía y autogobierno indígena, incluyendo sus sistemas jurídicos, incluido con la provisión de los medios para financiar dichas funciones autónomas, conforme al artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

[...]

[Énfasis añadido]

187. Atendiendo a ello resulta constitucionalmente necesario que para la correcta representación prevista en la multicitada fracción X del apartado A, perteneciente al artículo 2º constitucional, se prevean recursos para el correcto ejercicio de la representación indígena en los ayuntamientos.

188. Ahora bien, cierto es que la palabra "honorífico", no se define en la misma norma, como tampoco en la exposición de motivos, y menos resulta en un principio general del derecho.

189. En efecto, si bien "honorífico" no es sinónimo de "gratuito", lo cierto es en el contexto normativo en que se inserta la disposición impugnada, su utilización genera confusión sobre su significado, y en todo caso, un efecto de discriminación indirecta. Ello, pues el carácter "honorífico" de un cargo podría referirse a la ausencia de una relación laboral.

190. No obstante, cuando esa condición se impone exclusivamente a los representantes de los pueblos y comunidades indígenas, y no a los demás integrantes del ayuntamiento, evidencia una diferencia de trato que resulta inconstitucional.

191. Ello es así porque se establece una distinción tendiente a la ausencia de pago -inconstitucional- entre quienes ejercen una representación política formal y quienes lo hacen en virtud de su pertenencia cultural y étnica.

192. Tal diferencia no encuentra un fin constitucionalmente válido, ni resulta proporcional al objetivo de garantizar la participación indígena, ya que por el contrario, podría desincentivar dicha participación, al imponer una carga económica y logística desproporcionada sobre los pueblos que se pretenden incluir.

193. Así, el calificativo "honorífico", en este contexto, se traduce en una restricción sustantiva al ejercicio pleno de la representación indígena, incompatible con el principio de igualdad, el derecho a la participación efectiva y el mandato de no discriminación previsto en los artículos 1° y 2° de la Constitución Federal, así como en los artículos 2, 4 y 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.(51)

194. La norma, entendida de esta manera, reproduce una forma estructural de desigualdad, pues al aplicarse únicamente a los representantes indígenas, se traduce en una condición material de desventaja que obstaculiza el ejercicio de un derecho político reconocido constitucionalmente. Al privarles de los medios necesarios para el desempeño de su función, se incumple con el deber de adoptar medidas especiales que permitan el ejercicio efectivo y no meramente formal del derecho a la participación política de los pueblos y comunidades indígenas.

195. Así, el principio de igualdad material exige que el trato diferenciado entre personas o grupos se funde en criterios objetivos, razonables y proporcionales, orientados a corregir desventajas históricas o estructurales. En el caso, el legislador local no sólo no acreditó una razón legítima para imponer esa diferencia, sino que la distinción se traduce en una regresión normativa frente al reconocimiento constitucional de la representación indígena previsto en el artículo 2°, apartado A, fracción X, cuyo propósito es precisamente fortalecer la participación política de estos pueblos, no condicionarla.

196. Además, conforme al bloque de convencionalidad ya desarrollado, los Estados están obligados a proporcionar los recursos necesarios para que los pueblos indígenas puedan ejercer sus funciones autónomas y participar plenamente en la vida política. La disposición impugnada se aparta de dichos estándares, pues impone una obligación de participación sin proveer medios materiales, lo que equivale a una participación incompatible con el concepto de participación efectiva.

197. Este Tribunal Pleno considera que la expresión "carácter honorífico", en el contexto de la representación indígena ante los ayuntamientos, no puede subsistir con el sentido que pretende excluir cualquier tipo de remuneración o apoyo material. Por tanto, los Ayuntamientos deben garantizar los medios necesarios para que los representantes indígenas puedan ejercer sus funciones con dignidad y eficacia, sin que la falta de recursos económicos sea un impedimento para asistir, deliberar o consultar con sus comunidades.

198. Así, al formar parte integrante y permanente en los ayuntamientos, las y los representantes indígenas deben gozar de gratificación en igualdad de condiciones que sus pares, de manera equitativa a la del resto de los miembros del Ayuntamiento.

199. Así, por todas las consideraciones desarrolladas en este apartado, este Tribunal Pleno determina que la porción normativa que califica de "honorífico" el cargo de representación indígena ante los ayuntamientos es inconstitucional, al establecer una distinción que carece de justificación objetiva, resulta desproporcionada y contraria al principio de igualdad sustantiva.

200. En consecuencia, se declara la invalidez de la porción normativa "serán de carácter honorífico" del párrafo último del artículo 49 Bis de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit.

VI.4. La preferencia de la participación política en ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas (con base en el Catálogo Nacional del Instituto Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas).

201. El Poder Ejecutivo Federal accionante sostiene que el párrafo segundo del artículo 30 bajo análisis resulta inconstitucional, toda vez que al establecer que los municipios que cuenten con pueblos y comunidades indígenas preferentemente registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, discrimina a las comunidades que no cuenten con dicho registro, pues no tienen derecho de elegir a sus representantes ante el ayuntamiento.

202. Así, en su opinión, la falta de inclusión de otras comunidades indígenas sin registro en el catálogo las deja en estado de indefensión, lo que vulnera los derechos de igualdad y no discriminación al limitar a las comunidades indígenas con un menor número de hablantes, del derecho de elegir a sus representantes ante el ayuntamiento.

203. Este Tribunal Pleno considera que los planteamientos de la parte actora resultan fundados suplidos en su deficiencia, por las razones que se exponen a continuación.

204. En primer lugar, se transcribe el párrafo segundo impugnado del artículo 30 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, para mayor ilustración:

ARTÍCULO 30.- [...]

[Énfasis añadido]

205. Ahora, inicialmente, este Alto Tribunal considera que el uso de la expresión "preferentemente registradas" no necesariamente configuraría un criterio de exclusión, sino una referencia indicativa o de orientación administrativa, que tiene como objeto facilitar la identificación de los pueblos y comunidades reconocidos a través del mencionado catálogo.

206. Sin embargo, este Alto Tribunal advierte que el párrafo impugnado del artículo 30, se trata de una norma que opera bajo un entendimiento ya superado constitucionalmente, según el cual la representación de los pueblos y comunidades indígenas debe seguir concibiéndose ante el Ayuntamiento, y no en el Ayuntamiento.

207. Esta disposición reproduce un entramado cuya premisa es que el derecho de representación pertenece al propio Ayuntamiento, y no a la comunidad que elige a sus representantes. De ello se deriva una consecuencia incompatible con el nuevo diseño constitucional, consistente en que la elección de quienes fungirán como representantes indígenas quede sujeta a los métodos y formas de designación establecidos por el Gobierno municipal, y no a los procesos autónomos de elección determinados por las propias comunidades.

208. Ahora, como ya se destacó la participación de pueblos y comunidades indígenas incluye, (i) el reconocimiento de las instituciones indígenas que implica su derecho a mantener sus propias instituciones de adopción de decisiones; (ii) el derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones del Estado y de otros agentes.(52)

209. A juicio de este Alto Tribunal, en el marco de este segundo supuesto, los Gobiernos de los Estados mantiene la obligación de respetar y garantizar los sistemas propios de elección de representantes indígenas, incluso cuando dichas personas participen en instituciones estatales como parte de órganos de gobierno municipal.

210. Ello deriva del principio de autonomía y libre determinación reconocido en el artículo 2° constitucional y en los instrumentos internacionales, según los cuales los pueblos y comunidades indígenas conservan el derecho a definir sus procedimientos, autoridades y formas de organización política. Así, la participación en órganos estatales no implica una renuncia a sus métodos de elección ni deben quedar subordinados a posibles procesos impuestos de las autoridades municipales o estatales, sino que el Estado debe crear las condiciones para que la representación indígena se configure desde sus propios sistemas normativos internos. De lo anterior se colige que cualquier regulación que pretenda sujetar la elección de representantes indígenas a mecanismos estatales sin tomar en cuenta sus sistemas normativos internos, resulta incompatible con el estándar constitucional e interamericano, que exige respetar el modo en que cada comunidad decide quién la representa y bajo qué legitimidad se ejerce dicho mandato.

211. Como se ha venido desarrollando, corresponde a los Estados reconocer y respetar el derecho y los sistemas jurídicos de estos pueblos.(53) El derecho a la participación política implica en todo momento el reconocimiento y mantenimiento de sus propias instituciones de decisión, lo que incluye la libre elección de sus representantes, sin injerencias externas.(54)

212. Como toda persona, las autoridades y representantes indígenas tienen derecho a ejercer sus derechos políticos de manera efectiva;(55) lo cual implica que los Estados deben abstenerse de interferir en este derecho,(56) así como generar los mecanismos óptimos que garanticen su ejercicio en condiciones de igualdad.(57) Asimismo, tanto el acceso como estabilidad en un cargo comprende la libertad frente a injerencias arbitrarias.(58)

213. A partir de lo expuesto, se reitera, que a juicio de este Tribunal Pleno que la porción normativa impugnada es inconstitucional porque se encuentra construida bajo un modelo de participación indígena ya superado por el nuevo diseño constitucional. La disposición continúa concibiendo la representación de los pueblos y comunidades indígenas como una participación limitada ante el Ayuntamiento, cuando la reforma constitucional de dos mil veinticuatro reconoce de manera expresa el derecho de elegir representantes en los ayuntamientos, integrándose plenamente al órgano colegiado.

214. De igual forma, la norma impugnada también resulta inconstitucional porque coloca al Ayuntamiento como titular del derecho de representación, y no a las comunidades indígenas mismas. Ello permite que autoridades municipales incidan en la designación, legitimidad o condiciones de participación de los representantes, lo cual contradice el principio de autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas.

215. La participación política indígena, conforme al parámetro desarrollado, exige que las comunidades definan sus propios procedimientos, autoridades y formas de organización política. La injerencia estatal en estos procesos, mediante reglas municipales que determinan quién puede representar a la comunidad o bajo qué condiciones, constituye una vulneración directa al núcleo esencial de su autonomía.

216. Por todo lo anterior, toda vez que el párrafo segundo del artículo 30 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit resulta incompatible con la Constitución y el parámetro convencional, al reproducir un modelo de representación superado, vulnerar la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, limitar su participación política en condiciones de igualdad y contravenir el sentido y finalidad de la reforma constitucional de dos mil veinticuatro, se procede a declarar su invalidez.

VII. EFECTOS

217. Con base en las razones plasmadas en considerandos anteriores, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, se declara la invalidez de las siguientes porciones normativas:

· La porción normativa "a voz" del párrafo quinto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit:

Artículo 52.- [...]

Contarán con derecho a voz cuando las discusiones por tratarse impacten de manera directa en los derechos de las personas indígenas del municipio.

· La porción normativa "con derecho a voz" del párrafo sexto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit:

Artículo 52.- [...]

· La porción normativa "cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas", del párrafo cuarto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit:

Artículo 52.- [...]

· La porción normativa "serán de carácter honorífico" del párrafo último del artículo 49 Bis de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit:

ARTÍCULO 49 Bis.- [...]

· El párrafo segundo del artículo 30, de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit:

ARTÍCULO 30.- [...]

218. Sobre la invalidez decretada de las porciones normativas del artículo 52, en sus párrafos quinto y sexto, de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, al tenor de lo expuesto en el considerando VI.2 de la presente ejecutoria, se debe entender que se elimina la restricción que limita la participación de las personas representantes.

219. La declaración de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Nayarit.

VIII. DECISIÓN

Por lo antes expuesto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 30, párrafo segundo, 49 Bis, párrafo último, en su porción normativa serán de carácter honorífico', y 52, párrafos cuarto, en su porción normativa cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas', quinto, en su porción normativa a voz', y sexto, en su porción normativa con derecho a voz', de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, adicionados mediante el decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de mayo de dos mil veinticuatro.

TERCERO. La declaratoria de invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Nayarit, en los términos precisados en el apartado VII de esta determinación.

CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Se aprobó por mayoría de siete votos de las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo, Batres Guadarrama, Ortiz Ahlf, Figueroa Mejía, Guerrero García y Presidente Aguilar Ortiz, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en sus tema 1, denominado "Parámetro sobre la representación política de los pueblos y comunidades indígenas", 2, denominado "Alcances de la representación política municipal de los pueblos y comunidades indígenas (el derecho a voto como medio efectivo para ejercer la representación en ayuntamientos)", y 4, denominado "La preferencia de la participación política en ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas (con base en el Catálogo Nacional del Instituto Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas)", consistentes, respectivamente, en declarar la invalidez de los artículos 30, párrafo segundo, y 52, párrafos cuarto, en su porción normativa cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas', quinto, en su porción normativa a voz', y sexto, en su porción normativa con derecho a voz', de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit. Las señoras Ministras Ríos González y Esquivel Mossa votaron en contra. Las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo y Figueroa Mejía reservaron su derecho de formular voto concurrente.

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo, Esquivel Mossa, Batres Guadarrama, Ortiz Ahlf, Figueroa Mejía, Guerrero García y Presidente Aguilar Ortiz, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 3, denominado "Participación honorífica de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas", consistente en declarar la invalidez del artículo 49 Bis, párrafo último, en su porción normativa serán de carácter honorífico', de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit. La señora Ministra Ríos González votó en contra. Las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo y Figueroa Mejía reservaron su derecho de formular voto concurrente.

Se aprobó por mayoría de siete votos de las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo, Batres Guadarrama, Ortiz Ahlf, Figueroa Mejía, Guerrero García y Presidente Aguilar Ortiz, respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en 1) determinar que la invalidez del artículo 52, párrafos quinto, en su porción normativa a voz', y sexto, en su porción normativa con derecho a voz', de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit se debe entender en el sentido de que la participación de las personas representantes comprende tanto su derecho a voz como a voto en los supuestos previstos por dicho artículo y 2) determinar que la declaratoria de invalidez decretada surta a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Nayarit. Las señoras Ministras Ríos González y Esquivel Mossa votaron en contra. La señora Ministra Esquivel Mossa anunció voto particular.

El señor Ministro Presidente Aguilar Ortiz declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Firman el señor Ministro Presidente y la señora Ministra Ponente con el Secretario General de Acuerdos, quien da fe.

Presidente, Ministro Hugo Aguilar Ortiz.- Firmado electrónicamente.- Ponente, Ministra Loretta Ortiz Ahlf.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Licenciado Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de treinta y ocho fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 129/2024, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticinco de noviembre de dos mil veinticinco. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a tres de marzo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

VOTO PARTICULAR

QUE FORMULA LA MINISTRA MARÍA ESTELA RÍOS GONZÁLEZ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NÚMERO 129/2024.

En la demanda promovida por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal se solicitó declarar la invalidez de los artículos 30, segundo párrafo, 49 Bis, último párrafo y 52, párrafos quinto y sexto, de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit por vulnerar los derechos de igualdad, no discriminación y libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas previstos en los artículos 1 y 2 constitucionales, al señalar que los representantes indígenas poseen carácter honorífico y cuentan únicamente "con derecho a voz" durante las sesiones del Ayuntamiento, así como al dar preferencia a los pueblos y comunidades indígenas registrados en el Catálogo del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas.

El proyecto original de sentencia proponía declarar la invalidez de los artículos 49 Bis, último párrafo y 52, párrafos quinto y sexto, de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, así como reconocer la validez del artículo 30, segundo párrafo.

Durante la sesión celebrada el veinticinco de noviembre de dos mil veinticinco, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación modificó el sentido del proyecto por mayoría de siete votos, al invalidar el segundo párrafo del artículo 30, así como, por extensión y sin que se hubiera reclamado su invalidez, el párrafo cuarto del artículo 52 en su porción normativa "cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas".

Dicha determinación autoriza a los representantes de pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos de municipios con población indígena a participar con voz y voto, de forma remunerada, en la deliberación y definición de los asuntos generales del municipio.

Al respecto, en estricto apego a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal no debió declarar inválida la referida porción normativa del artículo 52, pues hacerlo contraviene un mandato constitucional expreso. Más bien, debió atenderse lo dispuesto en los artículos 115 y 116 constitucionales, que en su parte conducente establecen lo siguiente:

(...)

Artículo 116.

IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que: Párrafo reformado DOF 10-02-2014 a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;

En este sentido, la elección de representantes en los Ayuntamientos de municipios con población indígena no puede alterar la estructura político-constitucional del Estado mexicano, que regula la integración de los Ayuntamientos, tanto en municipios con población indígena como en municipios sin ella. Pues, los artículos 115, fracción I, primer párrafo y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal, establecen con claridad y precisión que cada municipio es gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente o Presidenta Municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, con atribuciones específicas para resolver los asuntos de interés de los habitantes del municipio.

La representación política que ostentan los representantes indígenas en los Ayuntamientos de municipios con población indígena no se equipara a la representación política producto de una elección popular directa y secreta en la que se eligen a las autoridades municipales que integran el Ayuntamiento, por lo que los representantes indígenas en los Ayuntamientos no son autoridades del Ayuntamiento y no están legitimados para tener voz y voto en todos los asuntos competencia del mismo. En caso contrario, los Ayuntamientos de municipios con población indígena se integrarían de una forma distinta a la establecida en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, situación que no se encuentra prevista en el orden jurídico nacional.

Si los representantes indígenas en los Ayuntamientos de municipios con población indígena fuesen no sólo representantes de su comunidad sino autoridades del Ayuntamiento, con todos los derechos y obligaciones correspondientes, entonces, los pueblos y comunidades indígenas contarían con dos vías para acceder a cargos públicos en el municipio y estarían sobre representados, además de que, en tales condiciones, participarían en la deliberación y decisión de asuntos de interés general para el conjunto de la población.

No obstante, al ostentar una representación política acotada, no ocupar cargos públicos de elección popular y no ser autoridades del Ayuntamiento, la participación de los representantes indígenas en las sesiones de los Ayuntamientos de municipios con población indígena se encuentra limitada a los asuntos de su interés, esto es, a los temas vinculados con sus derechos o que puedan afectar o impactar significativamente en su vida o entorno, en congruencia con los artículos 18 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 21.2 de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y 7.1 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

La misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 2, apartado a, fracción XIII, y apartado B, fracción XV, prevé la celebración de consultas a pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes, antes de adoptar medidas legislativas o administrativas que puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno.

En caso contrario, los Ayuntamientos de municipios con población indígena podrían llegar a ser conducidos por minorías étnicas que tomarían decisiones vinculantes para toda la población en condiciones de sobre representación, situación que no sólo no está prevista en la Constitución Federal sino que contraviene el principio de mayoría que identifica a todo régimen democrático.

En México, los pueblos y comunidades indígenas gozan de los derechos constitucionales a elegir a sus autoridades o representantes según sus sistemas normativos, así como a acceder y desempeñar cargos públicos para los que sean electos o designados, por lo que participan en la conformación de sus propios gobiernos internos y en la integración de los órganos públicos de representación del Estado mexicano, como lo son los Ayuntamientos de los 2,462 municipios del país. Incluso, en los 623 municipios con población indígena, los pueblos y comunidades gozan del derecho constitucional a elegir a sus representantes en el Ayuntamiento respectivo. Sin embargo, el ejercicio de tales derechos debe ser respetuoso del pacto federal, la soberanía de los estados y la autonomía de la Ciudad de México, así como del carácter único e indivisible de la Nación mexicana, tal y como se constata de la lectura de las partes conducentes del artículo 2 constitucional:

Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible, basada en la grandeza de sus pueblos y culturas.

(...)

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

(...)

En consecuencia, al resolver por mayoría de siete votos la acción de inconstitucionalidad 129/2024 en los términos planteados, este Alto Tribunal desconoció el sentido y excedió los alcances de los artículos 2, primer párrafo y apartado A, fracciones III y X; 40, primer párrafo; 41, primer párrafo y párrafo tercero, fracción I, párrafo segundo; 115, primer párrafo y fracción I, primer párrafo; y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 18 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 21.2 de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y 7.1 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

En última instancia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no está facultada para invalidar normas generales mediante una interpretación contraria al sentido y los alcances expresos de los preceptos constitucionales que aplica al caso concreto, pues su función consiste precisamente en defender y garantizar la observancia de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que cuente con atribuciones para alterar el texto constitucional ni participar en el procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional, conforme al cual, para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución se requiere mayoría calificada de dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión, así como la aprobación de la mayoría de las legislaturas locales.

Por lo expuesto y fundado, disiento de la mayoría en cuanto a la decisión de invalidar por extensión y en suplencia de la queja el párrafo cuarto del artículo 52 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, en su porción normativa "cuando se traten asuntos que puedan causar impacto en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas", y reitero mi compromiso con la defensa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Atentamente

Ministra María Estela Ríos González.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de cuatro fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto particular de la señora Ministra María Estela Ríos González, formulado en relación con la sentencia del veinticinco de noviembre de dos mil veinticinco, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 129/2024, promovida por el Poder Ejecutivo Federal. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a catorce de abril de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: [...]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución; [...]

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas; [...]

2 Ley Reglamentaria de la materia:

Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales en las que se hagan valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles

3 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

Artículo 16. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La admisión de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad planteadas respecto de normas generales no dará lugar en ningún caso a la suspensión de la norma cuestionada [...]

4 Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. [...]

5 Artículo 60. El plazo para ejercitar la Acción de Inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles.

6 Como se advierte del sello consultable en el escrito de demanda, sellado de recepción por la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

7 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: [...]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: [...]

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas; [...].

8 Artículo 63. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado en las acciones de inconstitucionalidad en términos del tercer párrafo del artículo 11 de esta ley.

9 Artículo 11. [...]

El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio Presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.

10 Cfr. GONZÁLEZ GALVÁN, Jorge Alberto, El Estado, los Indígenas y el Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2010. p. 257

11 Idem.

12 Adoptado en la ciudad de Ginebra, Suiza, el día veintisiete del mes de junio del año de mil novecientos ochenta y nueve.

En México fue aprobado por la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión el día once del mes de julio del año de mil novecientos noventa, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día tres del mes de agosto del propio año. Asimismo, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, después de su depósito ante la Organización Internacional del Trabajo, a los dieciocho días del mes de septiembre del año de mil novecientos noventa.

13 Declaración aprobada en la 107a. sesión plenaria de las Naciones Unidas, de fecha 13 de septiembre de 2007.

14 Aprobada en la tercera sesión plenaria, celebrada el 15 de junio de 2016.

15 [...]la Comisión destaca que distintos elementos constitutivos de la libre determinación, por ejemplo, en lo relativo a los derechos de los pueblos indígenas y tribales a la autoidentificación, la identidad cultural, autonomía, derecho propio, tierras y territorios y recursos naturales, participación política, y consulta y consentimiento libre, previo informado, entre otros, también forman parte de compromisos y obligaciones de los Estados de las Américas en virtud de instrumentos internacionales e interamericanos, así como la jurisprudencia del Sistema Interamericano [...]. Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales, 2021, p. 44.

16 Debido a sus múltiples implicaciones, es importante destacar que el derecho a la libre determinación: i) tiene una dimensión interna y otra externa y ii) funge como base para la garantía y desarrollo de otros derechos.

En relación con sus dimensiones, la interna otorga a las comunidades el control sobre el pasado, presente y futuro de su vida y organización mientras que la externa hace posible su participación en las decisiones estatales que puedan afectarles.Cfr. Protocolo para Juzgar con Perspectiva Intercultural: Personas, Pueblos y Comunidades Indígenas, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2022, pp. 91 y 92.

17 ONU. Asamblea General. Informe sobre la marcha del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones Informe del Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas. A/HRC/15/35. 23 de agosto de 2010, párr. 40 y siguientes.

18 ONU. Asamblea General. Informe sobre la marcha del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones Informe del Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas. A/HRC/15/35. 23 de agosto de 2010, párr. 33.

19 ONU. Asamblea General. Informe sobre la marcha del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones Informe del Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas. A/HRC/15/35. 23 de agosto de 2010, párr. 31.

20 Cfr. GONZÁLEZ GALVÁN, Jorge Alberto, Derechos de los Indígenas, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México, 2018, P. 17.

21 La libertad es a los individuos, lo que la libre determinación es a los pueblos: su razón de ser y estar sobre la Tierra. Así como un individuo debe ser libre para elegir lo que ha de ser su desarrollo sentimental, familiar, profesional y social, del mismo modo los pueblos deben ser libres para determinar lo que ha de ser su desarrollo espiritual, familiar, cultural, económico, político y social.

Los pueblos indígenas del mundo no han sido plenamente libres para decidir lo que ha de ser su desarrollo. Un pueblo, en general, en tal situación tiene dos caminos para ejercer su derecho a la libre determinación: el reconocimiento externo por la comunidad internacional como un Estado soberano más (casos recientes de este tipo de reconocimiento son el de Suiza y Palestina), o el reconocimiento interno por el Estado en el que habitan como entidades autónomas.

Los pueblos indígenas, hasta ahora, han estado planteando su derecho a la libre determinación al interior de los Estados en donde habitan. Y la comunidad internacional ya ha reconocido este derecho así planteado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) cuando establece que La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional (artículo 1o.). Esto significa que el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas se debe ejercer no contra el Estado donde ellos se encuentran, sino con el Estado. Cfr. GONZÁLEZ GALVÁN, Jorge Alberto, El Estado, los Indígenas y el Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Serie Doctrina Jurídica, Núm. 563, 210, p. 285.

22 Como se ha afirmado por la extinta Primera Sala de esta Corte, en el amparo directo en revisión 5465/2014.

23 III. Elegir de acuerdo con sus sistemas normativos a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la autonomía de la Ciudad de México. En ningún caso, sus sistemas normativos limitarán los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.

24 Cabe destacar la publicación de la reciente reforma fue con posterioridad a la fecha de presentación de la acción de inconstitucionalidad que se resuelve. No obstante, al momento de resolver la presente acción de inconstitucionalidad el parámetro que resulta vigente y al que esta Corte debe observar es el vigente de la actual fracción X, Apartado A, del artículo 2º constitucional. Ello sin que se implique una aplicación retroactiva.

25 Cfr. DICTAMEN A LA. MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA EL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFROMEXICANOS, Senado de la República, de fecha 23 de septiembre del 2024, en sus Consideración Tercera, pp. 15 y 44.

26 Cfr. DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ASUNTOSINDÍGENAS, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEGUNDO Y TERCER PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 1o.; SE REFORMA EL ARTÍCULO 2o.; SE DEROGA EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4o.; Y SE ADICIONA UN SEXTO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 18 Y UN ÚLTIMO PÁRRAFO A LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Cámara de Diputados, 28 de abril 2001, p. 6.

27 Cfr. Dicho artículo fue reformado, con registro de su última modificación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 2024.

28 Cfr. Tesis: 1a. XVIII/2012 (9a.), de rubro: DERECHOS HUMANOS. OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES DE LAS AUTORIDADES EN LA MATERIA., publicada en el Seminario Judicial de la Federación, Libro IX, Junio de 2012, Tomo 1, página 257, con registro digital: 160073.

29 Sentencia recaída en la Controversia Constitucional 70/2009, de la Primera Sala de la SCJN, Ministro Ponente: José Ramón Cossío Díaz, del 2 de junio de 2010.

30 Sentencia recaída en el Recurso de Reclamación 3/2018-CA derivado de la Controversia Constitucional 283/2017, de la Primera Sala de la SCJN, Ministro Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, del 4 de abril de 2018.

31 Cfr. Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, en sus artículos 2, punto 1; 4, punto 3, y 5, inciso b).

32 En la reforma constitucional del 22 de agosto de 2015, en el transitorio segundo que reformó el artículo 2, apartado A, fracción III, se estableció que: [...] Las Legislaturas de las entidades federativas adecuarán sus respectivas Constituciones, así como la legislación correspondiente, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto en un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. [...]

33 Criterio sostenido en la Tesis 1ª. CXII/2010, de la extinta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, de rubro y texto: LIBRE DETERMINACIÓN Y AUTONOMÍA DE LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES INDÍGENAS. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 2o., APARTADO A, FRACCIONES III Y VII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto constitucional dispone que la nación mexicana es única e indivisible y tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, los cuales deben reconocerse en las constituciones y leyes de las entidades federativas; asimismo, de esta disposición constitucional se advierte que aquéllos gozan de libre determinación y autonomía para elegir: a) de acuerdo a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno (fracción III); y, b) en los municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, lo cual, también debe reconocerse y regularse por las constituciones y leyes de las entidades federativas, con el propósito de fortalecer la participación y representación política conforme con sus tradiciones y normas internas (fracción VII). Por tanto, la observancia al artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantiza la libre determinación y autonomía de los pueblos y las comunidades indígenas.

34 Tesis XIII/2016, de rubro y texto: ASAMBLEA GENERAL COMUNITARIA. LA DECISIÓN QUE ADOPTE RESPECTO DE LA RATIFICACIÓN DE CONCEJALES PROPIETARIOS O LA TOMA DE PROTESTA DE SUS SUPLENTES, SE DEBE PRIVILEGIAR, CUANDO SEA PRODUCTO DEL CONSENSO LEGÍTIMO DE SUS INTEGRANTES. Del contenido de los artículos 2º, Apartado A, fracciones III y VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2, apartado 2, inciso b), 4, apartado 1, 5, inciso b), y 8, del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; así como en los diversos 4, 5 y 20, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, se desprende el derecho de las comunidades y pueblos indígenas para elegir a las autoridades o representantes mediante procedimientos y prácticas electorales propias; que la voluntad de la asamblea comunitaria, al ser, por regla general, el máximo órgano de autoridad y toma de decisiones, es la que debe prevalecer como característica principal de autogobierno, en armonía con los preceptos constitucionales y convencionales; por lo que las autoridades electorales administrativas o jurisdiccionales están obligadas a respetar el ejercicio del derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas, pudiendo interactuar de forma respetuosa con los integrantes de la comunidad, en aras de garantizar la vigencia efectiva de su sistema normativo interno. De conformidad con lo anterior, se concluye que es la Asamblea General Comunitaria, como máxima autoridad en el municipio, la que determina quién o quiénes se desempeñan como representantes del Ayuntamiento, por lo que, cuando se decida ratificar o no a los concejales propietarios, o tomar protesta a los suplentes en su caso, para que ejerzan el cargo, se debe privilegiar en todo momento la determinación adoptada por la comunidad cuando sea producto del consenso legítimo de sus integrantes, de conformidad con la maximización del principio de autodeterminación.

35 Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas 61/295, aprobada el 13 de septiembre de 2007.

Artículo 18 Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

36 Registro digital: 2018697, Instancia: Primera Sala, Décima Época, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CCXCIX/2018 (10a.), Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación., Libro 61, Diciembre de 2018, Tomo I, página 337, Tipo: Aislada. Rubro: INTERPRETACIÓN INTERCULTURAL. ALCANCE DE LAS PROTECCIONES DE LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 2o. CONSTITUCIONAL. El artículo 2o., apartado A, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto de la valoración de los hechos en la jurisdicción del Estado y la aplicación de normas jurídicas desde una perspectiva intercultural, puede entenderse en el sentido de proponer una interpretación culturalmente sensible e incluyente de los hechos y las normas jurídicas, sin que esta interpretación pueda alejarse de las características específicas de la cultura involucrada y del marco de protección de los derechos humanos de las personas, tengan o no la condición de indígenas. Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el "Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay" sostuvo, específicamente, que para garantizar, en condiciones de igualdad, el pleno ejercicio y goce de las personas sujetas a su jurisdicción, los Estados, al interpretar y aplicar su normativa interna, deben tomar en consideración las características propias que diferencian a los miembros de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural. Una interpretación culturalmente sensible resulta de considerar el contexto en el que se desarrollan las comunidades indígenas y sus particularidades culturales al momento de interpretar o definir el contenido de sus derechos a partir de un diálogo intercultural, siendo ésta la única forma en que los miembros de las comunidades indígenas pueden gozar y ejercer sus derechos y libertades en condiciones de igualdad y no discriminación.

37 Antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 2024, correspondía a la diversa fracción VII.

38 Cfr. Jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte, publicada en Semanario Judicial de la Federación, con registro digital: 2012593.

39 Cfr. Amparo Directo en Revisión 1624/2008, pp. 34-35.

40 Consideración Tercera, décimo párrafo, de la exposición de motivos de la reforma en cuestión, que se contempla en el Dictamen de Proyecto, de la Comisión para el Respeto de la Cultura de los Pueblos Originarios, del Congreso del Estado de Nayarit, de fecha 8 de mayo de 2024.

41 Cuyo número de expediente es el identificado como: TEE-JDCN-04/2019.

42 195. Es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. Los hechos del presente caso se refieren principalmente a la participación política por medio de representantes libremente elegidos [...]

196. La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa.

200. El derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación.

43 Registro digital: 174565, Instancia: Pleno, Novena Época, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 96/2006, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1157 Tipo: Jurisprudencia. Rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS.

Conforme al primer párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda, y podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Esto significa que no es posible que la sentencia sólo se ocupe de lo pedido por quien promueve la acción, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio procesal que preservar -por constituir un examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes ordinarias- y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación de cualquier precepto de la Norma Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepción de la materia electoral, por mayoría de razón ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposición respecto de alguna infracción constitucional, este Alto Tribunal está en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el sistema que establece el primer párrafo del artículo 71 citado, porque con este proceder solamente se salvaguardará el orden constitucional que pretende restaurar a través de esta vía, no únicamente cuando haya sido deficiente lo planteado en la demanda sino también en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien instó la acción, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposición de la Constitución Federal. Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposición jurídica analizada a través de la acción de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestión ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitución Federal no implica la inatacabilidad de aquélla, sino únicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontró razones suficientes para demostrar su inconstitucionalidad.

44 Tal como fue razonado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama Vs Nicaragua, párrafos 194, 195 y 196.

45 Cfr. ORTIZ AHLF, Loretta Ortiz y MIRANDA LEYVA, Víctor Manuel, Comentarios a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Tirant Lo Blanch, 2025, Pp. 765-767.

46 Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005, párr. 225; Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010, párr. 114.

47 Ver, por ejemplo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, en su artículo 18, el cual establece Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones. O el artículo XXI de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el cual establece: Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus propias instituciones indígenas de decisión. También tienen el derecho de participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos.

48 Cfr. Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas:

Artículo XXI.

Derecho a la autonomía o al autogobierno.

49 En su informe de veintiocho de junio de dos mil dieciocho. Cfr. MÉXICO-A/HRC/39/17/Add.2.

50 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

51 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo:

Artículo 2

Artículo 4

1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.

2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados.

3. El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales. [...]

Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

52 ONU. Asamblea General. Informe sobre la marcha del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones Informe del Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas. A/HRC/15/35. 23 de agosto de 2010, párr. 40 y siguientes.