SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 76/2024, así como los Votos Particulares de las señoras Ministras Sara Irene Herrerías Guerra y María Estela Ríos González, y Concurrente del señor Ministro Irving Espinosa Betanzo.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2024.

PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

PONENTE: MINISTRO ARÍSTIDES RODRIGO GUERRERO GARCÍA.

SECRETARIOS: MARIO JIMÉNEZ JIMÉNEZ Y BERENICE GARCÍA HUANTE.

ÍNDICE TEMÁTICO
	Apartado	Criterio y decisión	Págs.
I	Antecedentes	Se narran los antecedentes del asunto.	2
II	Competencia	Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto.	26
III	Oportunidad	La acción de inconstitucionalidad se promovió oportunamente.	27
IV	Legitimación	La CNDH está legitimada porque combate un código de carácter local por la violación de derechos fundamentales.	28
V	Precisión de las normas impugnadas	Se identifican las normas que se combaten.	29
VI	Causas de improcedencia y sobreseimiento	Se desestima la causa de improcedencia planteada por el Poder Ejecutivo local porque se expresaron conceptos de invalidez que combaten la constitucionalidad de las normas impugnadas.	30
VII	Estudio de fondo	Las normas impugnadas son inconstitucionales porque es discriminatorio el requisito de pagar una fianza para acceder a cargos públicos; no hay un tipo penal único y exactamente aplicable a las conductas que prevén como delitos de los funcionarios del Ayuntamiento; la responsabilidad penal de los representantes legales de personas morales no surge por esa sola condición; la inhabilitación definitiva y suspensión de derechos laborales de los servidores públicos sujetos a proceso penal violan la presunción de inocencia; no está permitido que una ley local establezca la supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales y son desproporcionales los cobros de impuestos adicionales y derechos por copias simples, certificaciones y búsqueda de documentos no relacionados con el derecho a la información.	31
VIII	Efectos	La invalidez de las normas de contenido penal causará efectos retroactivos a su fecha de inicio de vigencia, mientras que por las demás normas a partir de la notificación al Congreso local. Se exhorta al Congreso local a fijar un método objetivo y razonable en futuras leyes que prevean cobros por expedir copias simples.	84
VII	Decisión	PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales", 169, 170, 171, 172, 173, 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), 245, penúltimo párrafo, 271, fracción IV, y 366, segundo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro. TERCERO. Se declara la invalidez, por extensión, de la totalidad del primer párrafo del artículo 194 del citado Código Número 726. CUARTO. La declaratoria de invalidez por los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales" y 366, segundo párrafo, surtirán sus efectos retroactivos al veintisiete de febrero de dos mil veinticuatro, a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en los términos precisados en el apartado VIII de esta sentencia. QUINTO. La declaratoria de invalidez por el resto de las normas impugnadas surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en los términos precisados en el apartado VIII de esta ejecutoria. SEXTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.	87

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2024.

PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

PONENTE: MINISTRO ARÍSTIDES RODRIGO GUERRERO GARCÍA.

SECRETARIOS: MARIO JIMÉNEZ JIMÉNEZ Y BERENICE GARCÍA HUANTE.

Ciudad de México. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al trece de enero de dos mil veintiséis, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 76/2024 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante CNDH) en contra de los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales", 169, 170, 171, 172, 173, 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), 245, penúltimo párrafo, 271, fracción IV, y 366, segundo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa.

El problema jurídico a resolver por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si las normas impugnadas resultan inconstitucionales por los motivos expresados por la Comisión accionante, al ser violatorias de los derechos a la no discriminación, legalidad, seguridad jurídica, así como los principios de taxatividad, presunción de inocencia y proporcionalidad tributaria, entre otros. Cabe preciar que, dado que el presente asunto guarda identidad temática con la acción de inconstitucionalidad 157/2024 resuelta por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de trece de octubre de dos mil veinticinco, el estudio de fondo atenderá al criterio sustentado en dicho precedente.

I. ANTECEDENTES

1. Publicación de la norma impugnada. El veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave el Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan.

2. Promoción de la acción de inconstitucionalidad y conceptos de invalidez. Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiséis de marzo de dos mil veinticuatro, la Presidenta de la CNDH demandó de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave la invalidez de los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales", 169, 170, 171, 172, 173, 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), 245, penúltimo párrafo, 271, fracción IV, y 366, segundo párrafo, del Código Hacendario mencionado en el punto anterior.

3. Conceptos de invalidez. La Comisión accionante expresó ocho conceptos de impugnación en los cuales señala que las normas impugnadas son inconstitucionales por las siguientes razones:

· Primero. El artículo 271, fracción IV, impugnado establece que los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, deberán pagar con su patrimonio las fianzas que garanticen en forma suficiente el pago de las responsabilidades en que pudieren incurrir en el desempeño de sus cargos.

· Dicha disposición vulnera diversos derechos humanos, ya que para acceder a esos puestos y continuar desempeñándolos se debe contar con capacidad económica para otorgar la fianza requerida. Además, el orden jurídico de la entidad federativa en cuestión ya prevé faltas administrativas y delitos, así como sus respectivas sanciones, para inhibir conductas ilícitas relacionadas con el manejo de recursos públicos, por lo que el precepto impugnado impone una exigencia injustificada a las personas servidoras públicas.

· El artículo 35, fracción VI, de la Constitución Federal reconoce el derecho de las personas ciudadanas para ser nombradas a cualquier empleo o comisión del servicio público, bajo las calidades que establezca la ley. Por disposición constitucional, para acceder a cualquier cargo en el servicio público no se pueden exigir más requisitos que los que estén plenamente destinados a garantizar que las personas cuenten con las habilidades, conocimientos o destrezas necesarias para el adecuado desempeño de las funciones que tendrán a su cargo.

· La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el concepto de "calidad" contenido en el artículo 35 constitucional, en el sentido de que se refiere a las características de una persona que revelan el perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia el empleo o comisión que se le asigne, esto es, se refiere a cuestiones inherentes a la persona y no a aspectos externos a ella.

· Por lo tanto, cuando el legislador defina en ley las calidades necesarias para que una persona pueda ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público, debe cuidar que los requisitos que establezca estén directamente relacionados con el perfil idóneo para el desempeño de la función respectiva. Este deber de cuidado requiere de criterios objetivos y razonables que eviten discriminar, sin debida justificación, a quienes potencialmente tengan las calificaciones, capacidades o competencias (aptitudes, conocimientos, habilidades, valores, experiencia y destrezas) necesarias para desempeñar con eficiencia y eficacia el empleo o comisión.

· La norma impugnada establece una exigencia que no está enfocada estrictamente a que las personas servidoras públicas que tengan a su cargo recaudar, manejar, custodiar o administrar fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, cuenten con las calidades necesarias para el adecuado desempeño de sus funciones. La fianza que exige el precepto cuestionado es un requisito externo que se centra en que esas personas, independientemente de sus aptitudes, cuenten con capacidad económica para cubrir cualquier responsabilidad administrativa que se les pudiera imputar.

· La norma impugnada establece, como condición para acceder a cargos públicos, que la persona cuente con capacidad económica para realizar un pago que garantice las posibles responsabilidades administrativas en las que pueda incurrir. En caso de no contar con esos recursos, la persona no podrá acceder a los cargos respectivos, ni tampoco permanecer en ellos, al ser el pago de la fianza una obligación ineludible.

· En consecuencia, la mencionada condición para acceder a cargos públicos se vuelve un requisito discriminatorio o injustificado, ya que carece de justificación constitucional, pues no se relaciona con las cualidades necesarias para el adecuado desempeño de las funciones correspondientes, sino que se sustenta en una situación económica que sitúa en desventaja a aquellas personas que no tengan capacidad económica para pagar la fianza respectiva.

· El vicio de inconstitucionalidad denunciado no se supera, aun suponiendo que la norma tuviera por finalidad la protección del patrimonio municipal frente a posibles conductas irregulares de los servidores públicos que intervengan en el manejo de la hacienda pública, pues esa situación ya se encuentra regulada por la Constitución Federal, al establecer un sistema de responsabilidades de los servidores públicos, así como en las leyes reglamentarias de la materia.

· El precepto impugnado es discriminatorio porque emplea una categoría sospechosa, como es la condición económica de las personas, pues sólo podrán acceder y permanecer en los cargos públicos quienes cuenten con la capacidad económica suficiente para garantizar a través de una fianza la probable responsabilidad administrativa en la que pudieran incurrir, mientras que quienes no puedan cubrirla, no podrán ocupar dichos empleos, lo que evidencia que se condiciona el acceso a esos empleos por cuestiones económicas.

· Por lo tanto, procede analizar la norma impugnada bajo un escrutinio estricto de constitucionalidad porque emplea en su redacción una categoría sospechosa.

· Sin que pase inadvertido que el precepto impugnado podría cumplir una finalidad constitucionalmente válida, como es exigir a las personas servidoras públicas que tengan como obligación pagar las fianzas que garanticen las posibles responsabilidades en las que pudieran incurrir en el desempeño de sus funciones, lo que buscaría proteger el patrimonio del municipio, en términos de los artículos 115 y 134 constitucionales, a efecto de evitar algún menoscabo al patrimonio municipal.

· Tampoco se soslaya que la medida legislativa podría estar vinculada con una finalidad legítima, pues a través de la fianza podría asegurarse la recuperación de los recursos que pudieron haber sido objeto de un inadecuado desempeño o ejecución.

· Sin embargo, la medida no es la menos restrictiva posible, pues su finalidad podría alcanzarse a través de otros medios menos gravosos, por ejemplo, mediante la adecuada y eficaz fiscalización o auditoría de la función pública, así como con la implementación del sistema de responsabilidades administrativas, e incluso, mediante la imposición de penas por la comisión de delitos.

· Por lo tanto, existen medidas menos gravosas que la prevista en la norma impugnada, que se imponen cuando ya se tiene certeza de que la persona es responsable de alguna conducta antijurídica, previa sustanciación del procedimiento respectivo. Por ello, no cabe fijar el requisito en cuestión antes de acceder a un cargo público o bajo la sola presunción de que "puede en el futuro" cometerse una posible infracción.

· En contraste, la norma impugnada prejuzga que las personas que sean contratadas invariablemente realizarán conductas ilícitas que afecten a la hacienda pública; razón por la que se les exige el pago de una fianza para acceder al cargo respectivo, a fin de evitar una posible afectación.

· También las autoridades competentes pudieran optar por establecer otros mecanismos financieros, como la conformación de fondos de dinero público, tendentes a cumplir el mismo objetivo.

· En suma, existen medidas menos restrictivas encaminadas a cumplir con la finalidad constitucional de que se trata, relacionadas con la recaudación, manejo, custodia o administración de fondos y valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, con lo que se evitaría la exclusión injustificada para acceder a cargos públicos.

· Por lo tanto, el precepto impugnado es discriminatorio porque genera una diferenciación injustificada para acceder a los cargos públicos municipales respectivos, con motivo de la condición económica de las personas, pues dicha distinción obstaculiza el ejercicio del derecho de acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones. Es por ello, que el requisito que se combate carece de una base objetiva que lo justifique, por lo que se debe invalidar.

· El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 38/2003 examinó el artículo 271, fracción IV, del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz, en la cual sostuvo la inconstitucionalidad de dicho precepto porque preveía el cumplimiento de determinadas calidades, como requisito para que los gobernados pudieran desempeñar en forma eficaz los cargos públicos. Además, en aquel asunto se determinó que la norma no resultó acorde con los principios de eficiencia, mérito y capacidad para el acceso a la función pública, que derivan de los artículos 113 y 123, fracción VII, de la Constitución Federal, porque la condición económica y la posibilidad de cubrir una fianza no es indicativo de aquéllos.

· Segundo. El artículo 366, segundo párrafo, impugnado establece que cometerán el delito de abuso de autoridad o incumplimiento de un deber legal, el Presidente del Ayuntamiento, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero, por no presentar en tiempo la cuenta pública al Congreso local.

· Dicha disposición contraviene el derecho a la seguridad jurídica y el principio de exacta aplicación de la ley penal, en su vertiente de taxatividad, pues de la consulta al Código Penal veracruzano no se advierte algún tipo penal aplicable exactamente a la conducta descrita, lo que implica que la autoridad competente tendrá un amplio margen de arbitrariedad al aplicar la norma.

· De la consulta a la legislación penal veracruzana vigente se advierte que no existe un tipo penal único y taxativo en el que se regule el delito de "abuso de autoridad o incumplimiento del deber legal", como lo refiere la norma impugnada, sino que existen dos tipos penales distintos para cada conducta.

· El Código Penal local, acorde con sus artículos 317, 318, 319 y 320, no contiene un tipo penal único de abuso de autoridad o incumplimiento de un deber legal, por lo que no existe una descripción típica específica y taxativa de ese delito, sino que se establecen dos conductas distintas: una relativa al delito de abuso de autoridad y otra referente al incumplimiento de un deber legal.

· Sobre esas bases, toda vez que la remisión hecha por el legislador veracruzano en la norma impugnada tiene que ser interpretada a la luz de los dos tipos penales a los que se refiere, resulta inconstitucional, en tanto que no existe el tipo penal único y exactamente aplicable a la conducta que refiere, lo que causa incertidumbre jurídica a las personas destinatarias.

· El artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Federal dispone que: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata". Dicho precepto constitucional establece la garantía de exacta aplicación de la ley penal, así como la prohibición de imponer penas que no estén establecidas por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate. Esta prohibición recoge el diverso principio penal que se enuncia como nulla poena sine lege.

· Además, el alcance de la garantía de exacta aplicación de la ley penal no se limita a obligar a la autoridad jurisdiccional a que se abstenga de imponer, por simple analogía o por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al hecho delictivo, sino que obliga al legislador a emitir normas claras en las que se precise la consecuencia jurídica de la comisión de un ilícito, a fin de evitar un estado de incertidumbre jurídica al gobernado y una actuación arbitraria del juzgador.

· Por lo tanto, la norma impugnada viola el derecho a la seguridad jurídica y el principio de exacta aplicación de la ley penal en su vertiente de taxatividad, toda vez que: 1) la remisión a un diverso ordenamiento resulta inexacta, en tanto que no existe un tipo penal único y taxativo que se adecue a la conducta que se pretende sancionar. En todo caso, ninguno de los verbos rectores del delito de abuso de autoridad vigente encuadra en la conducta punible, consistente en no presentar en tiempo la cuenta pública en que incurran los servidores públicos a que se refiere la norma impugnada; y 2) la norma sanciona únicamente a ciertos sujetos por el cargo que ostentan si cometen la conducta prohibida, lo que desconoce que en el procedimiento de rendición de cuentas participan diversos servidores públicos a quienes se les pudiera atribuir la conducta que se pretende sancionar.

· En el Código Penal veracruzano no se advierte alguna hipótesis que sea exactamente aplicable para sancionar lo que la norma prohíbe. De hecho, se observa que la razón del delito de abuso de autoridad, conforme a sus artículos 317 y 318, tiene como objetivo sancionar a aquellos servidores públicos que, en ejercicio de sus funciones y aprovechándose de esa situación, lleven a cabo acciones u omisiones que les dejen un beneficio propio o ajeno, por lo que de ninguna manera se podría sancionar la conducta prevista en la norma impugnada, pues no existe una relación lógica entre las conductas sancionadas.

· Dicha situación se presenta en los artículos 319 y 320 del Código Penal local que prevén el delito de incumplimiento del deber legal, pues ninguna de las conductas que sancionan pueden ser aplicables de manera exacta y taxativa al hecho de presentar en forma extemporánea la cuenta pública del Congreso local.

· Los artículos del Código Penal referidos a los que podría remitir la norma impugnada establecen tipos penales genéricos en los que puede encuadrar cualquier conducta de incumplimiento en los deberes de las funciones de cualquier servidor público, en tanto que el Código Hacendario combatido precisa una conducta que no concuerda con dicha generalidad, pues sólo está dirigido a determinados servidores públicos del Municipio.

· Por otra parte, el artículo impugnado establece una responsabilidad conjunta (Presidente Municipal, integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero Municipal), sin individualizar a quienes efectivamente resulten responsables de ese hecho.

· La norma imposibilita sancionar a los demás servidores públicos que intervienen en el procedimiento de elaboración y envío de la cuenta pública al Congreso local y que pudieran ocasionar, por su omisión o retardo, la presentación extemporánea de ese documento.

· Por lo tanto, se concluye que el artículo 384, segundo párrafo, del Código Hacendario impugnado, es inconstitucional por violentar el principio de exacta aplicación de la ley penal y de la garantía de seguridad jurídica.

· Por consideraciones similares, al resolver la controversia constitucional 38/2003, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del artículo 379 del Código Hacendario del Municipio de Veracruz, al considerar que transgrede el principio de exacta aplicación de la ley penal porque establece que, de no presentar en tiempo la cuenta pública al Congreso, el Presidente Municipal, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero serán penalmente responsables por el delito de abuso de autoridad o incumplimiento del deber legal, en virtud de que el legislador abarcó en una responsabilidad conjunta a varios servidores públicos de un Municipio, sin tomar en cuenta que en esa conducta pueden participar servidores públicos diversos.

· Tercero. El artículo 97, último párrafo, impugnado dispone que, cuando se cometa algún delito fiscal por una persona moral, el responsable será su representante legal, independientemente de la responsabilidad que los socios tengan en la comisión del ilícito.

· Dicha norma es contraria al principio de culpabilidad en materia penal, porque ante la comisión de un delito fiscal por medio de una persona moral, será sancionado su representante, independientemente de si tuvo o no alguna participación en el hecho por el que se le acusa, es decir, sin que exista un juicio de reprochabilidad por una conducta que efectivamente hubiere realizado.

· La norma tampoco es acorde con el sistema aplicable para la responsabilidad penal, tratándose de personas morales o jurídicas, regulado en el Código Nacional de Procedimientos Penales, por lo que también contraviene el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad.

· Del contenido de la norma impugnada se advierte que el legislador local precisó las reglas para determinar el grado de culpabilidad del sujeto activo ante la comisión de algún delito fiscal previsto en el código analizado.

· De los supuestos previstos en la norma combatida se advierte que serán responsables de la comisión de algún delito fiscal previsto en esa codificación, en diferentes grados de participación, tratándose de personas físicas: a) el autor material, b) el autor intelectual y c) el coautor o cómplice.

· El legislador local estableció en el último párrafo del artículo en análisis, la regla general y absoluta consistente en que "cuando el delito se cometa por medio de una persona moral, el responsable será el representante legal de ésta, independientemente de la responsabilidad que los socios tengan en la comisión del ilícito".

· Dicha disposición viola el principio de culpabilidad en materia penal, pues en todos los supuestos en los que una persona moral cometa algún delito fiscal previsto en la codificación hacendaria local, será sancionada la persona que funge como su representante, sin importar si tuvo algún grado de participación o no, lo que se traduce en una habilitación para imponer una sanción a una persona que no tuvo relación con el hecho delictivo y que, por consiguiente, no se sancione a aquellas que sí intervinieron directamente en la comisión del ilícito.

· La regla en cuestión tampoco es acorde con el sistema aplicable para la responsabilidad penal tratándose de personas morales o jurídicas, regulado en el Código Nacional de Procedimientos Penales en sus artículos 421, 422, 423, 424 y 425, lo que genera incertidumbre jurídica, pues en el Estado de Veracruz, conforme a la norma impugnada, aplica una regla absoluta y distinta al resto de las entidades federativas del país.

· De conformidad con el Código Nacional de Procedimientos Penales, cuando una persona jurídica cometa algún hecho delictivo, deberá investigarse si el hecho fue efectivamente cometido por la persona moral propiamente o por quienes presten sus servicios en ella, como lo sería su representante legal. Además, la legislación es cuidadosa en no equiparar las responsabilidades penales de las personas morales con aquellas imputables a las personas físicas que participen en la ejecución del delito, en función de que cada una de ellas responde por los hechos cometidos.

· Ello es así, pues la responsabilidad de la persona jurídica es independiente a la de las personas físicas que la conforman, de manera que, a pesar de su estrecha conexión, se estaría en presencia de esa vía de imputación objetiva, por propia culpabilidad en cada caso.

· La situación advertida cobra relevancia, pues en la legislación nacional sí se contempla el principio de culpabilidad para imputar el delito, ya que será responsable la persona que efectivamente lo cometió o que tuvo algún grado de participación en su realización. Así, cuando el delito sea cometido a su nombre, por su cuenta, en su beneficio o a través de los medios que la persona jurídica proporcione, ésta será sancionada penalmente, con independencia de la acción penal que pudiera ejercerse contra las personas físicas involucradas en el delito.

· Lo anterior se evidencia con mayor claridad en el artículo 425 del Código Nacional mencionado, pues ahí se establece que en la sentencia que dicte el órgano jurisdiccional resolverá lo relativo a la persona física imputada, con independencia de la responsabilidad penal de la persona jurídica, imponiendo la sanción procedente. Es decir, el órgano jurisdiccional tiene la facultad y obligación de individualizar la sanción, atendiendo, entre otras cosas, al grado de reproche entre el sujeto activo y el delito.

· No pasa inadvertido que el representante legal de la persona moral podría incurrir en alguna conducta prevista en el capítulo de delitos fiscales del Código Hacendario, lo que daría lugar a la imposición de una sanción penal; sin embargo, en ese caso sólo se le podrá imputar la conducta que efectivamente cometió o permitió que se consumara y no por hechos en los que no tuvo participación alguna, pues de ser así, se violaría el principio de culpabilidad.

· Conforme a la legislación nacional, la responsabilidad penal de las personas morales o jurídicas no se traslada a las personas físicas que pudieran haber intervenido en la ejecución del delito, pues existe una clara distinción entre la responsabilidad que se imputa a cada una de ellas, al tratarse de delitos distintos.

· Cuarto. El artículo 101, en la porción normativa impugnada, establece la posibilidad de imponer la pena de inhabilitación definitiva, aplicable por la comisión de delitos fiscales en los que intervengan o participen auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión, o personas que tengan el carácter de autoridad fiscal.

· Lo anterior contraviene los artículos 18 y 22 de la Constitución Federal, porque al establecer la posibilidad de imponer como sanción la inhabilitación definitiva, no permite un margen de apreciación para que los operadores jurídicos individualicen la pena, de manera que constituye una sanción desproporcionada, absoluta e inflexible, perpetua y vitalicia, por lo que al ser "definitiva" tiene implicaciones contrarias al principio de reinserción social.

· La norma impugnada contraviene la Constitución Federal, ya que establece la posibilidad de que el juez competente imponga a quienes intervengan o participen en la comisión de delitos fiscales, siendo auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión, o personas que tengan el carácter de autoridad fiscal, la pena de inhabilitación definitiva para ejercer su profesión o actividad.

· Dicha sanción es inconstitucional porque se trata de una pena desproporcionada y excesiva, incompatible con la Norma Fundamental porque transgrede el principio de proporcionalidad de las penas, en su vertiente de penas inusitadas, aunado a que impacta negativamente en la reinserción social.

· La pena de inhabilitación prevista en el artículo impugnado es excesiva y, por ende, inconstitucional, porque da pauta a que una persona cumpla una pena por el resto de su vida. Es decir, la sanción de inhabilitación definitiva coloca a los individuos en una situación de castigo perpetuo, lo que atenta contra su dignidad.

· La sanción está configurada en términos absolutos, por lo que incumple con la posibilidad de individualizar entre un mínimo y un máximo, ya que al tratarse de una pena perpetua veda toda posibilidad de que el juzgador determine la consecuencia jurídica en función del grado de culpabilidad del sujeto activo del delito.

· Resulta inconstitucional que una sanción penal esté configurada legislativamente "de forma fija", es decir, sin establecer mínimos y máximos punitivos, pues tal inflexibilidad no permite que exista la proporcionalidad y razonabilidad suficientes entre su imposición y la gravedad del delito cometido. Con ello se impide que el juez tome en cuenta para su aplicación, entre otros factores, el daño al bien jurídico protegido, así como el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo. Además, se afecta la dignidad de las personas, porque establece una sanción que nunca dejará de ser cumplida.

· La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado sobre disposiciones similares que prevén de manera invariable la pena de inhabilitación definitiva para ejercer determinados empleos o contratar con la administración pública, las cuales consideró violatorias del artículo 22 constitucional, en el entendido de que no permiten al operador jurídico graduar esa pena. En esos términos se resolvieron las acciones de inconstitucionalidad 155/2017 y su acumulada 156/2017, 59/2019 y su acumulada 60/2019, 81/2019, 80/2021 y 130/2021, por lo que sus consideraciones son aplicables al presente caso.

· La norma impugnada afecta el derecho a la reinserción social de las personas que hayan cumplido una pena, porque les impide regresar a la vida en sociedad y les niega la posibilidad de desempeñar su profesión de por vida, lo que también resulta desproporcional.

· Quinto. El artículo 102 impugnado establece que los servidores públicos a quienes se impute la comisión de un delito fiscal y estén sujetos a proceso, serán suspendidos en sus derechos laborales a partir del momento en que se les dicte el auto de formal prisión, cuya restitución dependerá de si es declarado culpable o inocente.

· Dicha norma es contraria al principio de presunción de inocencia, como trato procesal, pues permite que se suspendan los derechos laborales de las personas, aunque no se haya emitido una resolución que las declare responsables del delito, lo que desatiende la regla relativa a que toda persona se considera inocente hasta que se demuestre lo contrario.

· Al servidor público que se encuentre sujeto a un proceso penal por algún hecho delictivo en materia fiscal, se le suspenderán sus derechos laborales desde el momento en que se dicte el "auto de formal prisión".

· Dicha situación cambiará hasta que la autoridad competente emita la resolución definitiva, en la que determine si es inocente o culpable. En el primer caso se le restituirán sus derechos y, en el segundo, se determinará el cese definitivo, dándole el trámite correspondiente.

· La norma impugnada contiene una medida privativa consistente en la suspensión temporal del goce de ciertos derechos, por un lapso indeterminado, en perjuicio de las personas servidoras públicas que no han sido declaradas responsables penalmente por el órgano jurisdiccional competente, es decir, sin que esté comprobada su responsabilidad en la comisión de una conducta reprochable, lo que constituye una transgresión al principio de presunción de inocencia.

· La disposición normativa que prevé la privación de los derechos laborales a las personas servidoras públicas que se encuentran sujetas a un procedimiento penal por su probable participación en un hecho delictivo en materia fiscal, da un tratamiento de presunción de culpabilidad a las personas vinculadas a proceso, lo que se constituye como una sanción previa a la acreditación de su responsabilidad penal. Lo anterior es contrario al principio de presunción de inocencia, en su vertiente de trato extraprocesal.

· El legislador dispuso una sanción anticipada que se traduce en un trato de culpabilidad para las personas que aún no han sido sancionadas por un juez y condenadas por la comisión de un ilícito penal, cuya consecuencia será la de perder por un tiempo indeterminado el goce de sus derechos laborales.

· El precepto impugnado también genera incertidumbre jurídica, toda vez que no existe claridad sobre el momento en el cual surtirá efectos la privación de los derechos laborales de la persona servidora pública sujeta a proceso penal, ya que dispone que será a partir de que "se dicte auto de formal prisión".

· El auto de formal prisión ya no se encuentra regulado en la legislación única procesal penal que rige en el territorio nacional, por lo que su alusión produce inseguridad jurídica, pues no hay certeza sobre el momento en el cual surtirá efectos la privación de los derechos laborales de los posibles sujetos a quienes se aplique la

· Sexto. El artículo 100 impugnado prevé que la persona condenada por delitos fiscales gozará de los beneficios que se establecen en el Código Penal local, siempre y cuando se acredite que el interés fiscal ha quedado resarcido o garantizado plenamente. No obstante, la Ley Nacional de Ejecución Penal es el único ordenamiento que puede regular los beneficios para las personas que han sido condenadas por la comisión de un delito, así como sus respectivos requisitos; por ende, el Congreso local legisló en una materia en la que no está constitucionalmente habilitado.

· Por su parte, el artículo 106 impugnado establece que, para los delitos señalados en ese ordenamiento, se aplicarán supletoriamente las disposiciones prevista en el Código Nacional de Procedimientos Penales. Esta disposición es inconstitucional porque un ordenamiento local no puede establecer la supletoriedad de un ordenamiento de carácter federal.

· Inconstitucionalidad de la norma que prevé cuestiones relacionadas con la ejecución de penas.

· Conforme al artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión es el único órgano habilitado para expedir la legislación única de ejecución de penas, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común, esto significa que las leyes en estas materias deben ser aplicadas tanto por las autoridades de la Federación como por aquellas de los Estados y la Ciudad de México.

· De conformidad con este precepto, todo lo relativo a la ejecución de las sanciones penales corresponde al Congreso de la Unión, quien, para regular dicha materia, debe expedir la legislación única, excluyendo de esta forma la concurrencia de las entidades federativas para legislar al respecto.

· Lo anterior tiene el propósito de eliminar la pluralidad de hipótesis que se regulaban en la ley federal, las 31 leyes estatales y en una más en la ley de la Ciudad de México, relacionadas con las personas sujetas a un procedimiento penal privadas de su libertad por prisión preventiva o en cumplimiento de una sentencia.

· En acatamiento a ese mandato, se expidió la Ley Nacional de Ejecución Penal que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2016, la cual dispone en el artículo 2 su observancia general en la Federación y en las entidades federativas, respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales del fuero federal y local, según corresponda, sobre la base de los principios, garantías y derechos consagrados en la Constitución y tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

· Sentado lo anterior, el artículo 100 impugnado regula cuestiones relacionadas con la ejecución de penas, específicamente lo atinente a los requisitos para el otorgamiento de beneficios. No obstante, la Ley Nacional de Ejecución Penal es el único cuerpo legal que regula lo concerniente a las normas que deben observarse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial, así como los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal, así como los medios para lograr la reinserción social.

· Los requisitos para el acceso a los beneficios preliberacionales se encuentran comprendidos dentro de las normas que deben observarse en la ejecución de penas, pues se trata de solicitudes que pueden hacer las personas privadas de la libertad ante la autoridad competente y que, en el caso de cumplir con los requisitos fijados en el ordenamiento nacional, se les otorgará el beneficio para cumplir sus condenas en una forma diversa a la pena privativa de libertad.

· Tales beneficios se encuentran regulados en los artículos 136 a 151 contenidos en el Título Quinto de la Ley Nacional citada, denominado "Beneficios Preliberacionales y Sanciones no privativas de libertad". Dentro de tales beneficios se encuentran comprendidos la libertad condicionada, libertad anticipada, sustitución, suspensión temporal de pena, entre otros.

· La norma impugnada regula cuestiones que ya se encuentran establecidas en la Ley Nacional de Ejecución Penal, lo que genera incertidumbre jurídica y viola el principio de legalidad, en función de que establece una doble regulación sobre los requisitos a cumplir para el otorgamiento de los beneficios preliberacionales, aunado a que fue emitida por una autoridad que no se encuentra constitucionalmente habilitada para ello.

· La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 90/2015 declaró la invalidez de normas locales que regulaban diversas cuestiones en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias y justicia penal para adolescentes.

· Además, en la acción de inconstitucionalidad 12/2014, se precisó que a partir de la entrada en vigor del Decreto por el que se reformó la fracción XXI del artículo 73 constitucional, se facultó de manera exclusiva al Congreso de la Unión para legislar sobre determinada materia y los Estados ya no pueden normar al respecto.

· También en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de varios artículos de la Constitución Política de la Ciudad de México, al tratarse de disposiciones que reguladas en la legislación penal única que expidió el Congreso de la Unión.

· Inconstitucionalidad de la norma que establece la aplicación supletoria del Código Nacional de Procedimientos Penales.

· El articulo 106 impugnado establece un indebido régimen de supletoriedad por lo que hace al Código Nacional de Procedimientos Penales porque, en términos de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, los ordenamientos locales no pueden establecer la supletoriedad de ordenamientos de carácter federal, pues se trata de una facultad reservada al Congreso de la Unión.

· Además, en el régimen transitorio previsto por el Poder Reformador de la Constitución se estableció la aplicación directa del Código Nacional en todo el territorio nacional.

· Similares consideraciones de invalidez sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad 22/2015 y su acumulada 23/2015, 79/2019, 104/2019 y 260/2020.

· Séptimo. Los artículos 169 a 173 impugnados establecen la obligación a cargo de los contribuyentes de pagar una contribución adicional cuyo objeto es gravar el pago por concepto de impuestos, derechos y productos municipales que hayan realizado los sujetos pasivos, sin atender a su capacidad contributiva, por lo que vulneran el principio de proporcionalidad tributaria.

· Los artículos impugnados establecen una carga impositiva que grava los pagos por concepto de impuestos, derechos e incluso productos municipales previstos en el Código Hacendario, lo que no refleja la capacidad contributiva de los causantes. Dichas normas violan el principio de proporcionalidad tributaria, pues no fueron diseñadas para gravar en un segundo nivel determinada manifestación de riqueza que estuviera previamente sujeta a imposición a través de un impuesto primario, como operan las "sobretasas" u otras contribuciones adicionales cuya constitucionalidad se encuentra justificada en el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal, pues giran en torno a una misma actividad que denota la capacidad para aportar al gasto público.

· Los impuestos adicionales mencionados no participan de la misma naturaleza de la contribución primigenia sobre la que se calcula su monto, pues no se vinculan con una sola contribución mediante el pago de un doble porcentaje, sino que tienen por objeto todos los pagos por concepto de impuestos, derechos y productos municipales.

· La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en sus precedentes que los impuestos adicionales son violatorios del principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en la medida que tienen como hecho imponible el cumplimiento de la obligación tributaria de pago del contribuyente de los impuestos y derechos municipales, sin atender a su verdadera capacidad contributiva, ya que los pagos de esas contribuciones no revelan una manifestación de riqueza por parte del gobernado.

· Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 46/2019; 47/2019 y su acumulada 49/2019; 95/2020; 107/2020; 15/2021; 179/2021 y su acumulada 183/2021; 4/2022 y sus acumuladas 15/2022, 19/2022, 24/2022 y 26/2022; así como 34/2023 y sus acumuladas 36/2023 y 49/2023, se declaró la inconstitucionalidad de impuestos adicionales cuya configuración es esencialmente idéntica a los que aquí se combaten.

· Octavo. Los artículos 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), y 245, penúltimo párrafo, del Código Hacendario impugnado establecen cobros por el servicio de reproducción de información o documentos en copias simples y certificadas, así como por su búsqueda.

· Dichos montos son injustificados y desproporcionados porque no existe evidencia objetiva que acredite que efectivamente atienden a los costos que representó al Estado prestar ese servicio público, por lo que vulneran el principio de proporcionalidad tributaria reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

· Las disposiciones controvertidas establecen contribuciones que se enmarcan en la categoría de los derechos por servicios, es decir, que les corresponden contraprestaciones, lo que significa que para la determinación de las cuotas por ese concepto ha de tenerse en cuenta el costo que represente al Estado su prestación. Por ello, la cuota debe ser fija e igual para todas las personas que reciben servicios de la misma índole.

· Por un lado, el legislador previó como regla que se causará el doble de la cuota respectiva por los certificados o copias certificadas de mayor dimensión o mayor número de renglones, entendiéndose por tales, los documentos expedidos en hojas de papel que excedan de treinta y cinco centímetros de largo por veinticuatro

· Las cuotas previstas resultan desproporcionales, pues no guardan una relación razonable con el costo de los materiales utilizados para la expedición de las copias simples, ni con el costo que implica certificar un documento.

· La búsqueda de información es una actividad concreta en la cual una persona servidora pública encuentra un documento o información solicitada existente en el archivo de su dependencia, por lo que no es justificable ni proporcional el cobrar por la simple búsqueda de documentos, pues la actividad no implica necesariamente un gasto por la utilización de materiales, además de que no puede haber un lucro o ganancia por la simple búsqueda.

· No se justifica que, en todos los casos en los que la reproducción de información sea a través de hojas cuyas dimensiones excedan de treinta y cinco centímetros de largo por veinticuatro centímetros de ancho o que contengan más de ochenta renglones, se cause el doble de la cuota respectiva, pues tampoco existe una razón objetiva que permita concluir que el cobrar automáticamente el doble por la expedición de certificaciones en ese tamaño de hojas efectivamente atiende a su costo.

· La duplicidad de los cobros mencionados no se justifica por la utilización de mayores insumos, como sería la tinta empleada para imprimir, pues se basan exclusivamente en las mayores dimensiones del documento para que, en automático, se tenga que efectuar el pago referido.

· Finalmente, se solicita que se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas con las impugnadas.

4. Radicación y turno del asunto. Mediante acuerdo del primero de abril de dos mil veinticuatro, la entonces Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente bajo el número 76/2024 y ordenó turnarlo al entonces Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.

5. Admisión. Por acuerdo de quince de abril de dos mil veinticuatro, el entonces Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y requirió a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave para que rindieran sus informes.

6. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. El catorce de mayo de dos mil veinticuatro se recibió el informe rendido por el Director General Jurídico de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en representación del Poder Ejecutivo local, en el que señaló lo siguiente:

· La presente acción de inconstitucionalidad es improcedente porque los conceptos de invalidez no desvirtúan la constitucionalidad de las normas impugnadas, lo que equivale a la inexistencia de argumentos.

· Las normas impugnadas se limitan a regular aspectos relacionados con la materia de responsabilidades de los servidores públicos, por lo que deben prevalecer en aras de garantizar un adecuado funcionamiento de la administración pública municipal.

7. Informe del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. El tres de junio de dos mil veinticuatro se recibió el informe rendido por la Jefa del Departamento de Amparos del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en representación del Poder Legislativo local, en el que señaló lo siguiente:

· Con relación al primer concepto de invalidez, el artículo 271, fracción IV, impugnado no se traduce en la exigencia de contar con capacidad económica para acceder a un cargo público. Lo cierto es que la Ley Orgánica del Municipio Libre y los propios reglamentos municipales son los ordenamientos que establecen los requisitos para acceder a los cargos en el servicio público del municipio.

· El artículo impugnado remite a ese conjunto de leyes, lo que demuestra lo infundado del planteamiento de la accionante.

· Al tratarse de una regulación de orden municipal y administrativo, está condicionado a la observancia de otros ordenamientos, como lo establece el propio artículo 271 impugnado, al utilizar la expresión "en términos de este Código". De esta forma, el pago de las fianzas, con cargo al patrimonio de la persona que desea acceder al servicio público, sólo puede ser impuesto por la autoridad jurisdiccional facultada para ello.

· La norma impugnada no fija una condición económica para ocupar o mantener un cargo público, pues en realidad tiende a garantizar y prevenir el debido cumplimiento de los valores fundamentales de la función pública, además de que está condicionado a la observancia de las demás disposiciones aplicables.

· La norma impugnada no viola el artículo 35, fracción VI, constitucional, toda vez que no encuadra en la obligación de cumplir las cualidades que establezca la ley para ocupar un cargo, ni impone al servidor público la carga de demostrar su capacidad económica.

· En cuanto al segundo concepto de invalidez, resulta falso el argumento de que la legislación penal vigente en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave no contemple el tipo penal de incumplimiento del deber legal, pues dicha figura está prevista en el artículo 319 del Código Penal local.

· En el caso particular, del numeral 366 del Código Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan se advierte que el tipo penal impugnado no es inconstitucional porque, al tratarse de una regulación municipal y administrativa, se requiere de una denuncia ante la autoridad competente para que pueda ser sancionado.

· Es infundado el tercer concepto de invalidez que se dirige a combatir el artículo 97, último párrafo, impugnado, bajo el argumento de que dicho numeral viola el principio de culpabilidad en materia penal, por la hipótesis que prevé sobre la comisión de delitos fiscales a través de una persona moral. La norma impugnada se ubica en una regulación de orden municipal y administrativo que tiene por objeto la planeación, programación y presupuesto del gasto público y la administración financiera y tributaria municipal. Por lo tanto, la norma cuestionada no tiene por objeto principal, tipificar una conducta de tipo penal; máxime que su configuración está condicionada a la presentación de las denuncias correspondientes ante la autoridad competente.

· Es infundado el cuarto concepto de invalidez que combate el artículo 101 impugnado. Dicho precepto no viola los artículos 18 y 22 constitucionales, al establecer a la inhabilitación definitiva como sanción por los delitos fiscales cometidos por auditores, economistas, abogados, peritos o autoridades fiscales. La norma cuestionada sí brinda un margen de apreciación a los operadores jurídicos para individualizar la sanción aplicable, pues establece la inhabilitación hasta por tres años o de manera definitiva, según lo resuelva el Juez, conforme a las reglas generales establecidas en el Código Penal aplicable. Por lo tanto, la sanción de inhabilitación definitiva resulta opcional, al estar sujeta a la valoración del Juez.

· Es infundado el quinto concepto de invalidez que combate el artículo 102 impugnado, por el hecho de referirse a la figura de "auto de formal prisión" (ahora vinculación al proceso) que ha dejado de existir jurídicamente. La norma es constitucional porque parte de la debida sustanciación de un proceso procesal por la autoridad competente, en cumplimiento a las formalidades exigidas por la Constitución Federal. Lo anterior impide a la autoridad penal dictar un auto de formal prisión sin tener elementos que funden y motiven dicho acto.

· Es infundado el sexto concepto de invalidez que combate el artículo 100 impugnado que permite al legislador local regular la obtención de los beneficios previstos en el Código Penal local para las personas que cometan delitos en materia tributaria que garanticen el interés fiscal. La Constitución Federal otorga facultades concurrentes a las entidades federativas para gravar algunas fuentes de riqueza.

· Son infundados los conceptos de invalidez séptimo y octavo que combaten los artículos 169 a 173 impugnados, porque los cobros que prevén por la expedición de copias certificadas y la búsqueda de documentos cumplen los principios constitucionales aplicables.

8. Plazo para formular alegatos. El dieciocho de junio de dos mil veinticuatro, el entonces Ministro instructor emitió un acuerdo por el cual declaró que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave presentaron sus informes. Asimismo, se dejaron los autos a la vista de las partes para que formularan por escrito sus alegatos.

9. Cierre de instrucción. El entonces Ministro instructor dictó un acuerdo el nueve de julio de dos mil veinticuatro, en el cual declaró el cierre de la instrucción en el asunto, al no haber diligencias pendientes de desahogo.

10. Pedimento. La Fiscalía General de la República se abstuvo de formular pedimento.

11. Returno. Mediante acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil veinticinco, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó el returno del asunto al Ministro Arístides Rodrigo Guerrero García para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

II. COMPETENCIA

12. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafos primero y segundo, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1); 1º de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2); 16, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(3); en relación con el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General Número 2/2025 (12a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de tres de septiembre de dos mil veinticinco, en el que se precisan los asuntos de su competencia y los que se delegan a otros órganos jurisdiccionales federales(4).

III. OPORTUNIDAD

13. El artículo 60(5) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y que su cómputo inicia a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general se publique en el correspondiente medio oficial de difusión. Si el último día del plazo es inhábil, la demanda puede presentarse el primer día hábil siguiente.

14. El Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro. Por lo tanto, el plazo legal para promover la presente acción transcurrió del martes veintisiete de febrero al miércoles veintisiete de marzo de dos mil veinticuatro.

15. El escrito de demanda se recibió en el Buzón Judicial de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiséis de marzo de dos mil veinticuatro. En consecuencia, la presente acción de inconstitucionalidad se promovió oportunamente.

IV. LEGITIMACIÓN

16. De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la CNDH es un ente legitimado para promover el presente medio de control constitucional. Por otra parte, el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia señala que los promoventes deben comparecer por conducto de los funcionarios que legalmente estén facultados para ello.

17. En el presente caso, la Presidenta de la CNDH suscribió el escrito de demanda y acreditó dicho carácter con la copia certificada del acuerdo de su designación por el Senado de la República, de doce de noviembre de dos mil diecinueve. Además, en términos de las fracciones I y XI del artículo 15 de la Ley de la Comisión mencionada, su titular ejerce la representación legal de ese órgano autónomo y está facultada para promover acciones de inconstitucionalidad.

18. Cabe destacar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio relativo a que la CNDH cuenta con legitimación para impugnar normas de carácter tributario, bajo la condición de que leyes federales o locales que combata vulneren los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y los tratados internacionales de los que México sea parte.

19. La anterior condición se cumple en el presente caso, pues la accionante promovió esta acción de inconstitucionalidad en contra de diversas normas generales que considera violatorias de derechos humanos. Por lo tanto, en términos del artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional, se concluye que la CNDH está legitimada para promover esta acción de inconstitucionalidad.

V. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

20. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(6), se precisa que las normas impugnadas en la presente controversia constitucional son los siguientes artículos del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa:

· Artículo 97, último párrafo;

· Artículo 100;

· Artículo 101, en la porción normativa "o definitivamente";

· Artículo 102;

· Artículo 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales";

· Artículo 169;

· Artículo 170;

· Artículo 171;

· Artículo 172;

· Artículo 173;

· Artículo 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota";

· Artículo 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c);

· Artículo 245, penúltimo párrafo;

· Artículo 271, fracción IV; y

· Artículo 366, segundo párrafo.

21. La existencia de las normas impugnadas se tiene por acreditada mediante el ejemplar de la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, Tomo CCIX, "Núm. Ext." 082, de veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro, que la Comisión accionante acompañó a su escrito inicial de demanda y que está agregado al expediente de esta acción de inconstitucionalidad.

VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

22. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que es infundada la causa de improcedencia planteada por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en su informe, que se refiere a que los conceptos de invalidez no desvirtúan la constitucionalidad de las normas impugnadas, lo que equivale a la inexistencia de argumentos.

23. De la revisión integral de la demanda se advierte que la accionante sí desarrolla argumentos relacionados con diversas violaciones a derechos humanos, como son el derecho a la igualdad y no discriminación, el acceso a cargos públicos, la seguridad jurídica, el principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, el principio de proporcionalidad de las penas, en su vertiente de penas inusitadas, así como el principio de proporcionalidad tributaria, previstos en los artículos 1o, 14, 16, 18, 20, apartado B, fracción I, 22, 31, fracción IV, y 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

24. Además, la calificación de los conceptos de invalidez es una cuestión que, en todo caso, debe analizarse en el fondo del asunto.

25. Es aplicable la jurisprudencia P./J. 36/2004(7), del rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE".

26. Al no existir otro motivo de improcedencia alegado por las partes ni advertido de oficio, se procede a realizar el estudio de fondo.

VII. ESTUDIO DE FONDO

27. El problema jurídico a resolver en el presente asunto consiste en determinar si las normas impugnadas resultan violatorias del derecho a la igualdad y no discriminación, el acceso a cargos públicos, la seguridad jurídica, el principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, el principio de proporcionalidad de las penas, en su vertiente de penas inusitadas, así como el principio de proporcionalidad tributaria, previstos en los artículos 1o, 14, 16, 18, 20, apartado B, fracción I, 22, 31, fracción IV, y 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los motivos expresados por la Comisión accionante.

28. Por la diversidad de temáticas que propone la Comisión accionante, el estudio de fondo se dividirá en los siguientes apartados:

· VII.1. Artículo 271, fracción IV. Obligación de los servidores públicos de pagar con su patrimonio las fianzas que garanticen en forma suficiente las responsabilidades en que pudieren incurrir en el desempeño de su encargo (primer concepto de invalidez).

· VII.2. Artículo 366, segundo párrafo. Tipo penal de abuso de autoridad o incumplimiento de un deber legal, porque el Presidente del Ayuntamiento, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero no presenten en tiempo la cuenta pública al Congreso local (segundo concepto de invalidez).

· VII.3. Artículo 97, último párrafo. Responsabilidad por delitos fiscales del representante legal de una persona moral (tercer concepto de invalidez).

· VII.4. Artículo 101, en la porción normativa "o definitivamente". Sanción de inhabilitación definitiva (cuarto concepto de invalidez).

· VII.5. Artículo 102. Suspensión de los derechos laborales de los servidores públicos a quienes se impute la comisión de un delito fiscal y estén sujetos a proceso, a partir del momento en que se les dicte auto de formal prisión (quinto concepto de invalidez).

· VII.6. Artículo 100. Beneficios previstos en el Código Penal local para las personas condenadas por delitos fiscales que garanticen el interés fiscal (sexto concepto de invalidez).

· VII.7. Artículo 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales". Supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales (sexto concepto de invalidez).

· VII.8. Artículos 169 a 173. Impuesto adicional (séptimo concepto de invalidez).

· VII.9. Artículos 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota"; 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c); y 245, penúltimo párrafo. Cobro de copias certificadas, certificados o certificaciones de documentos y búsqueda de información no relacionados con el derecho de acceso a la información (octavo

29. La CNDH plantea en el primer concepto de invalidez que el artículo 271, fracción IV, impugnado viola el derecho de las personas ciudadanas para ser nombradas a cualquier empleo o comisión del servicio público, que está reconocido en los artículos 35, fracción VI, 113 y 123, fracción VII, de la Constitución Federal, además de que emplea una categoría sospechosa en su redacción, al establecer que los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, deberán pagar con su patrimonio las fianzas que garanticen en forma suficiente el pago de las responsabilidades en que pudieren incurrir en el desempeño de sus cargos.

30. Es fundado el anterior concepto de invalidez, por las razones que enseguida se explican.

31. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de Nación, al resolver la controversia constitucional 38/2003, en sesión de veintisiete de junio de dos mil cinco, declaró la invalidez del artículo 271, fracción IV, del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el diez de marzo de dos mil tres.

32. El contenido de dicha norma es idéntico a la aquí analizada, como se advierte del siguiente cuadro comparativo:

Código Hacendario para el Municipio de Veracruz (Controversia Constitucional 38/2003)	Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan (Acción de Inconstitucionalidad 76/2024)
Artículo 271. Son obligaciones de los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, en términos de este Código, la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables, las siguientes: [...]	Artículo 271. Son obligaciones de los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, en términos de este Código, la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables, las siguientes: [...]
IV. Pagar de su peculio las primas relativas a las fianzas suficientes para garantizar el pago de las responsabilidades en que pudiere incurrir en el desempeño de su encargo.	IV. Pagar de su peculio las primas relativas a las fianzas suficientes para garantizar el pago de las responsabilidades en que pudiere incurrir en el desempeño de su encargo.

33. En dicho precedente se advirtió, en suplencia de la queja deficiente en términos del artículo 40 de la Ley Reglamentaria de la materia, que la disposición analizada resultó violatoria del derecho de los ciudadanos mexicanos de acceso a los empleos públicos, que está reconocido en el artículo 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(8).

34. Al efecto se sostuvo que la prerrogativa ciudadana prevista en el artículo 35 constitucional para ser nombrado para cualquier empleo o comisión públicos distintos a los cargos de elección popular, si se cumplen las calidades que prevé la ley, es un derecho de configuración legal.

35. Lo anterior implica que corresponde al legislador fijar las reglas selectivas para acceder a cada cargo público, sin que ello implique que su desarrollo sea completamente disponible. Para ello se estableció como condición el concepto de "calidades", que se refiere a las características de una persona que revelen un perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia el empleo o comisión que se le asigne.

36. Estas condiciones se vinculan directamente con el principio de eficiencia, previsto en los artículos 113 y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Federal, los cuales disponen que la designación de los funcionarios públicos debe seguir sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, lo que constituyen los diversos principios de mérito y capacidad.

37. De lo anterior se obtiene que la Constitución Federal impone la obligación de no exigir requisitos o condiciones para acceder a la función pública que no se refieran los principios mencionados. De esta forma, los supuestos normativos que no guarden esa congruencia resultarán inconstitucionales, por establecer una diferencia discriminatoria entre los ciudadanos mexicanos.

38. En el caso, la norma impugnada establece como obligación de los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, en términos del Código impugnado, la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables, "pagar de su peculio las primas relativas a las fianzas suficientes para garantizar el pago de las responsabilidades en que pudiere incurrir en el desempeño de su encargo".

39. Esta disposición incluye un requisito no exigido por la Constitución Federal, pues requiere a los gobernados que tengan las calidades necesarias para desempeñar en forma eficaz un encargo público que cumplan con una condición que no es acorde con los principios de eficiencia, mérito y capacidad para el acceso a la función pública.

40. Además, como lo señala la accionante, existen otras medidas para garantizar la integridad de la hacienda pública municipal, como son las previsiones en materia de transparencia, fiscalización y mecanismos sancionadores, tanto en materia administrativa como penal. Desde ese punto de vista y, acorde con el precedente analizado, el legislador local generó en el presente caso un trato discriminatorio para acceder a cargos públicos, al establecer una restricción motivada en la condición económica de las personas, que tiene como efecto obstaculizar el ejercicio de ese derecho en condiciones de igualdad, lo que es contrario a los artículos 1º y 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

41. Es aplicable la jurisprudencia P./J. 124/2005(9), del rubro: "ACCESO A EMPLEO O COMISIÓN PÚBLICA EN CONDICIONES DE IGUALDAD. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 271 DEL CÓDIGO HACENDARIO PARA EL MUNICIPIO DE VERACRUZ CONTRAVIENE ESE DERECHO", que derivó de la controversia constitucional 38/2003 examinada.

42. Al haber resultado fundado el motivo de inconstitucionalidad analizado, resulta innecesario examinar el resto de los argumentos expresados en el primer concepto de invalidez(10).

43. En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 271, fracción IV, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.2. Artículo 366, segundo párrafo. Tipo penal de abuso de autoridad o incumplimiento de un deber legal, porque el Presidente del Ayuntamiento, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero no presenten en tiempo la cuenta pública al Congreso local.

44. La CNDH señala en el segundo concepto de invalidez que el artículo 366, segundo párrafo, impugnado viola el derecho a la seguridad jurídica y el principio de exacta aplicación de la ley penal, en su vertiente de taxatividad, porque tipifica como delito el abuso de autoridad o el incumplimiento de un deber legal, no obstante que el Código Penal local no contiene alguna descripción típica en esos términos.

45. Es fundado el anterior concepto de invalidez, por las razones que a continuación se exponen.

46. Nuevamente se cita, como criterio atendible para la solución del presente asunto, la controversia constitucional 38/2003, en la que este Tribunal Pleno analizó una norma esencialmente igual a la que aquí se combate:

Código Hacendario para el Municipio de Veracruz

(Controversia Constitucional 38/2003)

Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan

(Acción de Inconstitucionalidad 76/2024)

Artículo 379. El Ayuntamiento presentará al Congreso para su estudio, dictamen y aprobación, la cuenta pública del ejercicio presupuestal inmediato anterior, en los plazos establecidos en la ley de la materia.

De no presentar en tiempo la cuenta pública al Congreso, el Presidente, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero serán penalmente responsables por el delito de abuso de autoridad o incumplimiento del deber legal, la Dirección de Servicios Jurídicos del Congreso presentará de oficio la denuncia ante el Ministerio Público.

Artículo 366. El Ayuntamiento presentará al Congreso, para su estudio, dictamen y aprobación, la cuenta pública del ejercicio presupuestal inmediato anterior, en los plazos establecidos en la ley de la materia.

De no presentar en tiempo la cuenta pública al Congreso, el Presidente, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero serán penalmente responsables por el delito de abuso de autoridad o incumplimiento del deber legal. La Dirección de Servicios Jurídicos del Congreso presentará de oficio la denuncia ante el Ministerio Público.

47. En aquel precedente se invalidó el artículo 379 del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el diez de marzo de dos mil tres.

48. Dicho precepto establecía una responsabilidad penal conjunta por no presentar en tiempo al Congreso del Estado la cuenta pública, sin individualizar a quienes efectivamente resulten responsables de ese hecho, lo que se consideró violatorio de la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal, prevista en el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Federal(11).

49. En el presente caso, la norma impugnada prevé responsabilidades en la materia de rendición oportuna de la cuenta pública, que se fincan de manera conjunta a determinados servidores públicos: el Presidente Municipal, los integrantes de la Comisión de Hacienda y el Tesorero Municipal. Esta asignación de responsabilidad no toma en cuenta que en esa conducta pueden participar otros servidores públicos diversos a lo señalados en el precepto impugnado, lo que impide imputar directa e individualmente a quienes resulten real y efectivamente responsables de la omisión de que se trata, al margen del cargo que ostenten.

50. Ahora bien, los artículos 317, 318, 319 y 320 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave vigente prevén los delitos de abuso de autoridad e incumplimiento de un deber legal. No obstante, no existe un tipo penal único y exactamente aplicable a la conducta que regula la norma impugnada.

51. De conformidad con dichos preceptos, el delito de abuso de autoridad sanciona a los servidores públicos que ilegalmente ordenen o ejecuten un acto o inicien un procedimiento que les brinde un beneficio propio o ajeno o que genere perjuicio a alguna persona. En cambio, el delito de incumplimiento del deber legal sanciona a las personas servidoras públicas que dejen de cumplir los deberes inherentes a su empleo, cargo o comisión, en perjuicio de los derechos de un tercero o en beneficio propio o ajeno.

52. Como lo indica la accionante, no se dan las condiciones para sancionar la conducta prevista en la norma impugnada (presentación extemporánea de la cuenta pública), pues no se cumple el elemento objetivo vinculado al tipo penal que refiere.

53. En adición a lo anterior, la conducta que sanciona la norma impugnada tampoco se prevé en la Ley Orgánica del Municipio Libre, ni en la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, ambas del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, lo que implica que no es una sanción aplicable a todos los Municipios de la entidad federativa, sino únicamente a determinados servidores públicos de un Municipio en concreto.

54. Las razones precedentes llevan a considerar que la norma impugnada viola el derecho a la seguridad jurídica y el principio de exacta aplicación de la ley penal en su vertiente de taxatividad que prevé el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Federal, los cuales impiden a los juzgadores imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate.

55. En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 366, segundo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.3. Artículo 97, último párrafo. Responsabilidad por delitos fiscales del representante legal de una persona moral.

56. La CNDH refiere en el tercer concepto de invalidez que el artículo 97, último párrafo, impugnado es contrario al principio de culpabilidad en materia penal, porque ante la comisión de un delito fiscal por medio de una persona moral, será sancionado su representante, independientemente de si tuvo o no alguna participación en el hecho por el que se le acusa.

57. Señala, además, que la norma impugnada no se ajusta al sistema aplicable para la responsabilidad penal, tratándose de personas morales o jurídicas, regulado en los artículos 421, 422, 423, 424 y 425 del Código Nacional de Procedimientos Penales, por lo que también contraviene el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad.

58. Son fundados los argumentos precedentes.

59. La norma impugnada en este apartado es del tenor siguiente:

Artículo 97. Serán responsables de la comisión de delitos fiscales, quienes:

[...] Cuando el delito se cometa por medio de persona moral, el responsable será el representante legal de ésta, independientemente de la responsabilidad que los socios tengan en la comisión del ilícito.

60. De acuerdo con el principio de culpabilidad en materia penal, solamente es posible sancionar penalmente a quien ha realizado un hecho punible de forma dolosa o culposa. Este principio se encuentra tutelado por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual prohíbe la aplicación de penas inusitadas y trascendentales, entre las que se encuentran las penas que alcanzan a personas distintas al sujeto activo.

61. Diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen, como garantía de legalidad para las personas, que para la imposición legítima de una pena se requiere demostrar antes su culpabilidad.

62. El Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave señala, en forma similar, que el poder punitivo del Estado se sujeta a los principios de legalidad, culpabilidad, readaptación social y proporcionalidad de las consecuencias jurídicas, entre otros.

63. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido la protección del principio de culpabilidad en el sistema jurídico mexicano(12). La extinta Primera Sala también analizó en numerosos precedentes(13) los alcances de dicho principio, el cual definió como el fundamento y límite de la pena, porque a nadie se le impondrá sanción alguna si no se demuestra previamente su culpabilidad y, como un límite, porque la medida de la pena se hará con relación directa al grado de culpabilidad del sujeto.

64. La extinta Primera Sala determinó que las normas penales tienen tres funciones principales: una seleccionadora, que corresponde a la elección que el legislador hace de las conductas que, por su gravedad y lesión de los bienes jurídicos, merecen ser consideradas delito; una función de garantía como expresión del compromiso del orden jurídico con la protección de los bienes jurídicos; y, por último, una función motivadora que indica la aspiración del derecho penal de fomentar una adhesión al pacto social representado por las normas penales. Estas tres funciones se relacionan adecuada y suficientemente con los principios de mínima intervención y de culpabilidad, que son principios rectores del derecho penal democrático, sustentados en el artículo 22 constitucional.

65. El grado de culpabilidad constituye un criterio para la individualización de las sanciones penales, acorde con el artículo 410 del Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual se determina por el juicio de reproche, si el sentenciado tuvo, bajo las circunstancias y características del hecho, la posibilidad concreta de comportarse de distinta manera y respetar la norma jurídica quebrantada. Si en un mismo hecho intervienen varias personas, cada una de ellas será sancionada de acuerdo con el grado de su propia culpabilidad.

66. Para determinar el grado de culpabilidad también se toman en cuenta los motivos que impulsaron la conducta del sentenciado, las condiciones fisiológicas y psicológicas específicas en que se encontraba en el momento de la comisión del hecho, la edad, el nivel educativo, las costumbres, las condiciones sociales y culturales, así como los vínculos de parentesco, amistad o relación que guarde con la víctima u ofendido. También se toman en cuenta las demás circunstancias especiales del sentenciado, víctima u ofendido, si son relevantes para individualizar la sanción.

67. Por su parte, el artículo 421 del Código Nacional de Procedimientos Penales dispone que las personas jurídicas son responsables de los delitos cometidos a su nombre, por su cuenta, en su beneficio o a través de los medios que ellas proporcionen, cuando se haya determinado que además se incumplió el debido control en su organización. Lo anterior, con independencia de la responsabilidad penal en que puedan incurrir sus representantes o administradores de hecho o de derecho. Esto, en tanto que el diverso artículo 422 determina que, para los efectos de la individualización de las sanciones, el órgano jurisdiccional debe tomar en consideración lo establecido en el referido artículo 410 y el grado de culpabilidad correspondiente, atendiendo a los aspectos ahí señalados.

68. El artículo 425 del Código Nacional mencionado establece que en sus sentencias los órganos jurisdiccionales resolverán lo pertinente a la persona física imputada, con independencia de la responsabilidad penal de la persona jurídica, por lo que se impondrá la sanción procedente.

69. La legislación nacional en la materia procesal penal establece el principio de culpabilidad para imputar el delito, de acuerdo con el cual, será responsable la persona que efectivamente cometió el hecho o que tuvo algún grado de participación en su realización. Cuando el delito se cometa a nombre de una persona jurídica, por su cuenta, en su beneficio o a través de los medios que proporcione, podrá ser sancionada penalmente, con independencia de la acción penal que pueda ejercerse contra las personas físicas involucradas en el delito.

70. En el presente caso, la norma impugnada viola el principio de culpabilidad, pues contempla como regla general que, cuando el delito se cometa por medio de persona moral, invariablemente será responsable su representante legal, con independencia de la responsabilidad que los socios tengan en la comisión del ilícito.

71. El precepto impugnado establece una imputación penal objetiva en contra del representante legal de la persona moral, sin necesidad de acreditar su participación dolosa o culposa en la comisión del delito fiscal, lo que contraviene el principio de culpabilidad como fundamento y límite de la potestad punitiva del Estado. Este tipo de imputación automática viola la garantía de que toda pena debe estar precedida de un juicio de reprochabilidad, sustentado en la demostración de una conducta típica, antijurídica y culpable por parte del sujeto a quien se pretende sancionar.

72. Al determinar una responsabilidad penal directa e incondicionada al representante legal de la persona jurídica, la norma prescinde del análisis individualizado que debe realizarse por cada persona física posiblemente involucrada, lo que además impide establecer si efectivamente participó en el hecho delictivo, si se benefició de él o si incurrió en una omisión relevante frente al deber de garante que pudiera tener dentro de la estructura organizacional

73. Esta previsión legislativa se aparta del modelo normativo contenido en el Código Nacional de Procedimientos Penales, que exige el cumplimiento de requisitos específicos para la imputación penal de personas jurídicas y de sus representantes, conforme al principio de culpabilidad y al debido proceso. Esta discordancia normativa genera incertidumbre jurídica y afecta la unidad del sistema penal nacional.

74. Por lo tanto, la norma impugnada resulta inconstitucional, pues al prever de manera absoluta que el representante legal de la persona moral será penalmente responsable por los delitos fiscales cometidos por medio de dicha entidad, sin establecer elementos que vinculen su conducta con el hecho delictivo ni permitir un análisis casuístico del grado de participación, viola los principios de culpabilidad y legalidad en materia penal, así como el derecho a la seguridad jurídica reconocidos en los artículos 14, 16, 18 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los principios reconocidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos suscritos por el Estado mexicano.

75. En consecuencia, se declara la invalidez del artículo 97, último párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.4. Artículo 101, en la porción normativa "o definitivamente". Sanción de inhabilitación definitiva.

76. La CNDH manifiesta en el cuarto concepto de invalidez que la porción normativa "o definitivamente" del artículo 101 impugnado viola el principio de reinserción social previsto en los artículos 18 y 22 de la Constitución Federal, porque al establecer la inhabilitación definitiva como sanción para los delitos fiscales en los que intervengan o participen auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión, o personas que tengan el carácter de autoridad fiscal, no permite a los operadores jurídicos individualizar la pena, de manera que constituye una sanción desproporcionada, absoluta e inflexible, perpetua y vitalicia.

77. Son fundados los anteriores argumentos.

78. La norma impugnada en este apartado es del tenor siguiente:

Artículo 101. Cuando en la comisión de delitos fiscales intervengan o participen auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión, o personas que tengan el carácter de autoridad fiscal, independientemente de las penas que les correspondan conforme al delito de que se trate en este Código, se les inhabilitará para ejercer su profesión o actividad, hasta por tres años, o definitivamente, según lo resuelva el Juez, conforme a las reglas generales establecidas en el Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave.

79. El primer párrafo del artículo 22 constitucional prohíbe las penas inusitadas, además de disponer la regla de que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

80. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el legislador tiene en la materia penal un amplio margen de libertad para diseñar la política criminal(14), es decir, para elegir los bienes jurídicamente tutelados, las conductas típicas antijurídicas y las sanciones penales, acorde con las necesidades sociales del momento histórico respectivo.

81. Al configurar las leyes penales, deben respetarse diversos principios constitucionales, como los de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, a efecto de que la aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental ni contraria a la dignidad del ser humano.

82. Al examinarse la validez de las leyes penales, debe verificarse que exista proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, así como proporción entre la cuantía de la pena y la lesión al bien jurídico protegido, la posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado.

83. Es así, que las leyes penales deben posibilitar al juzgador, en cierto grado, que justifique la cuantía de las penas que deben aplicarse. Atendiendo al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 22, primer párrafo, de la Constitución Federal, el legislador penal debe establecer un sistema de sanciones que permita a la autoridad judicial individualizar suficientemente la pena que decrete y determinar justificadamente la sanción respectiva, atendiendo al grado de responsabilidad del sujeto implicado y de conformidad con las circunstancias del caso concreto.

84. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 59/2019 y su acumulada 60/201935, este Tribunal Pleno consideró que si una sanción penal se encuentra configurada legislativamente "de forma fija", es decir, sin establecer mínimos y máximos punitivos, ello la torna inconstitucional, pues tal inflexibilidad impide que exista la proporcionalidad y razonabilidad suficientes entre su imposición y la gravedad del delito cometido. Con ello se impide que el juez tome en cuenta para su aplicación, entre otros factores, el daño al bien jurídico protegido, así como el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo.

85. En el presente caso, la norma impugnada prevé que, cuando en la comisión de delitos fiscales intervengan o participen fiscales en los que intervengan o participen auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión, o personas que tengan el carácter de autoridad fiscal, independientemente de las penas que les correspondan conforme al delito de que se trate, se les inhabilitará para ejercer su profesión o actividad hasta por tres años "o definitivamente", según lo resuelva el juez, conforme a las reglas generales establecidas en el Código Penal aplicable.

86. El artículo 84, primer párrafo, del referido Código Penal local señala que los jueces, al pronunciar sentencia, impondrán las penas y medidas de seguridad que consideren justas, aplicando su prudente arbitrio dentro de los límites señalados en el propio código y tomando en cuenta las siguientes circunstancias: los antecedentes y condiciones personales del responsable; la gravedad del delito y grado de temibilidad; los daños materiales y morales causados, la magnitud del daño al bien jurídico o el peligro al que hubiere sido expuesto; las circunstancias que concurrieron en el hecho y las condiciones personales del ofendido.

87. De lo expuesto se advierte que la pena de inhabilitación definitiva prevista en la norma impugnada es contraria al artículo 22 constitucional, pues su imposición impide realizar un ejercicio concreto de individualización en atención a las circunstancias del sujeto activo. Cualquiera que fuere la conducta omitida o realizada y las circunstancias acaecidas, el lapso de inhabilitación será siempre invariable en esos casos, lo que cierra toda posibilidad de justificar adecuadamente la determinación de la pena, en relación con la culpabilidad del sujeto y las circunstancias en que se produjo la conducta típica.

88. Como lo sostuvo esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la diversa acción de inconstitucionalidad 59/2019 y su acumulada 60/2019, la ausencia de un parámetro para la imposición de la sanción por inhabilitación definitiva, también conlleva una afectación en grado predominante a la libertad de trabajo, reconocido en el artículo 5º de la Constitución Federal. La inhabilitación definitiva excluye en forma absoluta y total al infractor de poder ejercer ciertos cargos y profesiones en la entidad federativa (auditores, notificadores, técnicos fiscales, contadores, economistas, abogados o peritos, o de alguna otra profesión), con independencia de la naturaleza o el tipo de funciones que se relacionen con el cargo respectivo.

89. Estas restricciones y limitaciones resultan agravadas porque están dotadas de un carácter permanente o vitalicio. Por lo tanto, el grado de la severidad de la pena analizada se encuentra configurada de manera excesiva y desproporcional.

90. La permisión jurídica de establecer, como sanción, una limitación en grado predominante a la libertad de trabajo de la persona, sin sujetarse a alguna a temporalidad determinada es contraria a la proscripción estatal de que la aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental o contraria a la dignidad del ser humano.

91. La sanción de inhabilitación definitiva prevista en la norma impugnada es incongruente con las finalidades punitivas previstas en el artículo 18 de la Constitución Federal, pues permitir imponer una pena que restrinja gravemente al infractor en el ejercicio de sus derechos y libertades, en forma vitalicia, genera un efecto estigmatizante en la persona. Lo anterior trasciende a una violación al derecho a la reinserción social de las personas que hayan compurgado una pena, porque se les niega la posibilidad de desempeñar su profesión de por vida, lo que también es desproporcionado.

92. La permanencia vitalicia de la sanción genera un estigma hacia el infractor, que lo hace parecer inadecuado para poder ejercer su profesión, o bien, laborar al servicio del Estado. Por lo tanto, la sanción de inhabilitación definitiva vulnera los artículos 18 y 22 de la Constitución Federal.

93. Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad 155/2017 y su acumulada 156/2017, 59/2019 y su acumulada 60/2019, 81/2019, 80/2021 y 130/2021.

94. En consecuencia, procede declarar la invalidez de la porción normativa "o definitivamente" del artículo 101 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.5. Artículo 102. Suspensión de los derechos laborales de los servidores públicos a quienes se impute la comisión de un delito fiscal y estén sujetos a proceso, a partir del momento en que se les dicte auto de formal prisión.

95. La CNDH indica en el quinto concepto de invalidez que el artículo 102 impugnado es contrario al principio de presunción de inocencia porque permite suspender los derechos laborales de los servidores públicos que se encuentren sujetos a un proceso penal por algún hecho delictivo en materia fiscal, a partir de que se dicte el "auto de formal prisión", no obstante que no se haya emitido una resolución que las declare responsables, lo que desatiende la regla relativa a que toda persona se considera inocente hasta que se demuestre lo contrario.

96. Señala, además, que la norma impugnada genera inseguridad jurídica porque la figura del "auto de formal prisión" dejó de estar prevista en la legislación única procesal penal que rige en el país.

97. Son fundados los anteriores argumentos.

98. La norma impugnada en este apartado dispone lo siguiente:

Artículo 102. Los servidores públicos, a quienes se impute la comisión de un delito fiscal y estén sujetos a proceso, serán suspendidos en sus derechos laborales, a partir del momento en que se les dicte auto de formal prisión. Emitida la resolución del proceso penal y que haya causado estado, el superior jerárquico del inculpado procederá a:

I. Si resultare inocente, ordenar la restitución de sus derechos; o

II. Si resultare culpable, ordenar el cese definitivo y turnar el expediente a la autoridad competente para que determine su inhabilitación.

99. El principio de presunción de inocencia está previsto en los artículos 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, y 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Este principio garantiza que toda persona debe ser tratada como inocente mientras no se demuestre su responsabilidad penal mediante una sentencia firme.

100. El principio mencionado es un derecho universal que se traduce en que nadie puede ser condenado si no se comprueba plenamente el delito que se le imputa y la responsabilidad penal en su comisión, lo que significa que la presunción de inocencia la conserva el inculpado durante la secuela procesal hasta que se dicte sentencia definitiva con base en el material probatorio existente en los autos.

101. La extinta Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que el principio de presunción de inocencia tiene una doble dimensión: como regla probatoria y como regla de trato procesal y extraprocesal, lo que impide que una persona sea sujeto de sanciones, estigmas o privaciones de derechos sin haber sido declarada culpable mediante resolución firme(15).

102. Bajo el enfoque de estándar de prueba o regla de juicio, la presunción de inocencia se integra con dos reglas: la que establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar y una regla de carga de la prueba, entendida como la norma que establece a cuál de las partes perjudica el incumplimiento del estándar de prueba, lo que llevaría a absolver al imputado.

103. La extinta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el principio de presunción de inocencia en materia procesal penal impone la carga de la prueba al acusador. Se trata de un derecho fundamental que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce y garantiza en general, cuyo alcance trasciende al ámbito del debido proceso. Con su aplicación se garantiza la protección de otros derechos fundamentales como son la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre, que podrían resultar vulnerados por actuaciones penales o disciplinarias irregulares. De esta forma, dicho principio opera también en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de "no autor o no partícipe" en un hecho de carácter delictivo o en otro tipo de infracciones mientras no se demuestre la culpabilidad. Por lo tanto, el principio en cuestión otorga el derecho a que no se apliquen las consecuencias a los efectos jurídicos privativos vinculados a los hechos delictivos o infractores, en cualquier materia(16).

104. En el presente caso, la norma impugnada suspende los derechos laborales de los servidores públicos a quienes se les impute la comisión de un delito fiscal y estén sujetos a proceso, a partir del momento en que se les dicte "auto de formal prisión". En el supuesto en que la resolución del proceso penal haya causado estado, si fue absolutoria, el superior jerárquico restituirá los derechos laborales del procesado, en tanto que si resultó condenado, se ordenará su cese definitivo y se turnará el expediente a la autoridad competente para determinar su inhabilitación.

105. La suspensión de los derechos laborales con motivo de la sola existencia de un auto de vinculación a proceso (o su equivalente referido en la norma impugnada), constituye una sanción anticipada que transgrede el principio de presunción de inocencia, porque se impone una consecuencia gravosa sin haberse determinado la responsabilidad penal del servidor público. En otras palabras, se da un trato de culpable sin sentencia, lo que es inadmisible en un Estado constitucional de derecho.

106. La medida prevista en la norma impugnada ocasiona una afectación anticipada a los derechos laborales del servidor público, la cual opera sin el debido juicio de reprochabilidad, en vulneración directa a la presunción de inocencia.

107. La norma impugnada contiene un vicio adicional de inconstitucionalidad, pues relaciona la suspensión de los derechos con el dictado del "auto de formal prisión", no obstante que dicha figura procesal ya no existe en el orden jurídico nacional, desde la entrada en vigor del sistema de justicia penal acusatorio, con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil dieciocho. Este sistema se incorporó al Código Nacional de Procedimientos Penales cuya implementación se dio en forma escalonada en las entidades federativas, conforme a las declaratorias emitidas por el Congreso de la Unión, en tanto que su entrada en vigor plena a nivel nacional tuvo lugar, por disposición de su artículo segundo transitorio, el dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

108. El artículo 19 constitucional y la legislación procesal única actualmente vigente han sustituido la figura jurídica del "auto de formal prisión" por el "auto de vinculación a proceso". Por esta razón, la redacción del precepto impugnado genera inseguridad jurídica, pues no existe claridad sobre el momento procesal a partir del cual surge la suspensión de derechos. Esta deficiencia genera un estado de indefensión y desprotección para las personas servidoras públicas sujetas a proceso penal.

109. Cabe precisar que el artículo 19 constitucional se modificó con motivo de las reformas de junio de dos mil ocho, con la finalidad de regular el sistema de prisión preventiva oficiosa, como parte del sistema penal acusatorio, acorde con el principio de presunción de inocencia. Para la procedencia de dicha figura jurídica se establecieron los principios de subsidiariedad y excepcionalidad.

110. La reforma al precepto constitucional en cita se originó en un proceso integrado con diez iniciativas de diversas fechas, de las cuales se reproduce, en su parte conducente, la exposición de motivos de la iniciativa formulada por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional:

Artículo 19. Se propone modificar este artículo para distinguir los supuestos y consecuencias del auto de formal prisión respecto del diverso auto actualmente denominado "de sujeción a proceso" y al que esta propuesta llama auto de vinculación a proceso. Este cambio obedece a la necesidad de abandonar el concepto de "sujeción", de cuño inquisitorio.

A diferencia del auto de formal prisión, que amerita la demostración del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, el auto de vinculación a proceso se sustenta únicamente en la existencia de un hecho punible, sin implicar la imposición de la prisión preventiva, aunque sí otras medidas cautelares menos lesivas, como la prohibición de abandonar una determinada circunscripción territorial.

[...] De esta forma, la vinculación a proceso permite que el costo del acceso a la jurisdicción no sea la prisión preventiva: al disminuirse las exigencias probatorias para dar intervención al juez, se facilita la investigación y se permite que el imputado haga valer sus derechos ya no ante su acusador, sino en la sede adecuada, con la imparcialidad necesaria que sólo puede garantizarse por un juez ajeno a los intereses procesales de la acusación.

[...] DERECHOS DE LAS PERSONAS INCULPADAS

La primera fracción se refiere a la presunción de inocencia, que es un principio universalmente aceptado. Dicha presunción debe valer a lo largo de todo el proceso penal. [...] Consecuentemente, en esta misma fracción se propone delimitar el uso de la prisión preventiva de acuerdo con lo que ordenan distintos tratados internacionales según los cuales la privación de la libertad de manera cautelar solamente puede llevarse a cabo de forma excepcional; es decir, la regla general debe ser que una persona permanezca libre durante su proceso hasta en tanto no se emita una sentencia condenatoria en su contra.

[...] Aparte del significado que el uso indiscriminado de la prisión preventiva tiene en relación la presunción de inocencia, hay que añadir consideraciones de carácter económico para demostrar la necesidad de que su uso se limite. (Énfasis añadido).

111. El dictamen de la Cámara de Origen sobre la reforma constitucional señalada sostuvo lo siguiente:

Artículo 19

Cambio de denominación: auto de vinculación

En esta reforma se modifica el nombre del tradicional auto de sujeción a proceso para sustituirlo por el de auto de vinculación a proceso. La idea de sujeción denota justamente una coacción que por lo general lleva aparejada alguna afectación a derechos; en cambio, vinculación únicamente se refiere a la información formal que el ministerio público realiza al indiciado para los efectos de que conozca puntualmente los motivos por los que se sigue una investigación y para que el juez intervenga para controlar las actuaciones que pudiera derivar en la afectación de un derecho fundamental. Se continuará exigiendo, no obstante, acreditar el supuesto material.

Estándar para el supuesto material

Al igual que en el caso del artículo 16 constitucional, la nueva redacción del artículo 19 constitucional se prevé modificar el estándar probatorio para el libramiento del auto de vinculación a proceso. La razón de ello es fundamentalmente la misma que ya se expuso en su oportunidad al abordar el artículo 16. En este punto habría que agregar que el excesivo estándar probatorio que hasta ahora se utiliza, genera el efecto de que en el plazo de término constitucional se realice un procedimiento que culmina con un auto que prácticamente es una sentencia condenatoria. Ello debilita el juicio, única fase en la que el imputado puede defenderse con efectivas garantías, y fortalece indebidamente el procedimiento unilateral de levantamiento de elementos probatorios realizado por el ministerio público en la investigación, el cual todavía no ha sido sometido al control del contradictorio. La calidad de la información aportada por el ministerio público viene asegurada por el control horizontal que ejerce la defensa en el juicio, en tal sentido, no es adecuado que en el plazo de término constitucional se adelante el juicio. (Énfasis añadido).

112. De las anteriores transcripciones se advierte que, con motivo de la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho, se abandonó el sistema penal inquisitorio (de manera expresa se sostiene que esa fue la intención al sustituir el auto de sujeción a proceso por el de vinculación a proceso), además de que se adoptó el principio de presunción de inocencia y se reconoció expresamente la operatividad de dicho principio frente a la prisión preventiva, cuyo uso debe disminuir.

113. De conformidad con los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales, toda norma que imponga consecuencias gravosas a las personas debe ser clara, precisa y previsible, lo que no sucede con la norma impugnada. Ello es así, pues la referencia a la figura procesal del "auto de formal prisión" que dejó de existir en el orden jurídico procesal penal mexicano, impide saber con certeza en qué momento la norma surtirán sus efectos.

114. Por lo anterior, la norma impugnada resulta inconstitucional, dado que vulnera los principios de presunción de inocencia y seguridad jurídica reconocidos en los artículos 14, 16 y 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prever una suspensión de derechos laborales que se actualiza antes de que exista una resolución definitiva que declare la culpabilidad del servidor público, además de que remite a una figura procesal derogada, lo que genera incertidumbre sobre su aplicación.

115. No obsta para esta conclusión, que el artículo 32, fracción II, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz(17) establezca como causa de suspensión temporal de los derechos laborales "la prisión preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria". La norma burocrática en cita precisa con claridad el momento en que el trabajador queda suspendido en sus derechos, concretamente, cuando se encuentra privado preventivamente de su libertad. Sin embargo, a diferencia de ese supuesto específico, la disposición aquí analizada presenta un carácter genérico y sobreinclusivo, al prever, de manera automática y sin distinción, la suspensión de derechos laborales en todos los casos en los que se dicte un "auto de formal prisión", sin importar si ello conlleva o no la privación efectiva de la libertad personal.

116. En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 102 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.6. Artículo 100. Beneficios previstos en el Código Penal local para las personas condenadas por delitos fiscales que garanticen el interés fiscal.

117. La CNDH argumenta en el sexto concepto de invalidez que el artículo 100 impugnado viola los principios de legalidad y seguridad jurídica, porque dispone que las personas condenadas por delitos fiscales gozarán de los beneficios preliberacionales previstos en el Código Penal local, no obstante que la Ley Nacional de Ejecución Penal es el único ordenamiento que puede regular esa clase de beneficios.

118. Son fundados los anteriores argumentos.

119. La norma impugnada en este apartado dispone lo siguiente:

Artículo 100. La persona condenada por delitos fiscales gozará de los beneficios que establece el Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave, siempre y cuando se acredite que el interés fiscal ha quedado resarcido o garantizado plenamente.

120. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, este Tribunal Pleno precisó cuatro criterios que han sido reiterados a fin de determinar si ciertas disposiciones emitidas por las legislaturas locales resultan violatorias de las facultades del Congreso de la Unión previstas en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), constitucional.

121. El primer criterio se relaciona con el objetivo de la reforma de ocho de octubre de dos mil trece, que fue la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional. Al entrar en vigor esa reforma, se suprimió cualquier atribución de las entidades federativas para legislar sobre el procedimiento penal, los mecanismos alternativos de solución de controversias, la ejecución de penas y justicia penal para adolescentes, porque corresponde al Congreso de la Unión emitir la legislación única aplicable en toda la República.

122. El segundo criterio identificó las conductas que se ubican en la materia "procedimental penal", para lo cual se atendió al contenido del Código Nacional de Procedimientos Penales, por ser la legislación en la que el Congreso Federal cumplió la orden del Constituyente. La misma situación se presenta al identificar los contenidos propios del sistema nacional de justicia para adolescentes o los mecanismos alternativos de solución de controversias en la materia penal, para lo cual debe atenderse a las leyes emitidas por el Congreso de la Unión.

123. El tercer criterio se refiere a que, como consecuencia de la reforma constitucional que introdujo el nuevo sistema de justicia penal, el Constituyente consideró necesaria unificar la normativa para dotar de eficacia operativa al sistema, específicamente para mejorar la impartición de justicia y la persecución de delitos.

124. De acuerdo con dichos criterios, a las entidades federativas les está proscrito, incluso, repetir los contenidos previstos tanto en el Código Nacional de Procedimientos Penales, como en la Ley Nacional de Ejecución Penal, la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes o la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, pues todas ellas fueron emitidas por el Congreso en uso de su facultad exclusiva prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), constitucional.

125. Finalmente, en aquel precedente se señaló que existe un ámbito en el que las entidades federativas sí pueden legislar, como son los aspectos relacionados con cuestiones propiamente orgánicas o la legislación complementaria que resulte necesaria para implementar el nuevo sistema de justicia penal. Así lo dispone el artículo octavo transitorio del Código Nacional de Procedimientos Penales.

126. En todo caso, la validez de la legislación estatal se limita a la regulación de cuestiones internas que no modifiquen o incidan en las reglas procedimentales previstas en la normativa nacional.

127. Por otra parte, el artículo 1º de la Ley Nacional de Ejecución Penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de dos mil dieciséis, dispone que el objeto de dicho ordenamiento se dirige a: a) establecer las normas que deben cumplirse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial; b) establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal y c) regular los medios para lograr la reinserción social.

128. El artículo 2º de la ley en cita señala que sus disposiciones son de orden público y de observancia general en la Federación y las entidades federativas, en relación con el internamiento por prisión preventiva, así como con la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos de la competencia de los tribunales del fuero federal y local, según corresponda, sobre la base de los principios, garantías y derechos previstos en la Constitución Federal, tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte y en la propia ley.

129. El Congreso de la Unión, a través de la Ley Nacional de Ejecución Penal, reguló los sustitutivos penales y beneficios preliberacionales, los cuales están previstos en los capítulos que integran su Título Quinto denominado "Beneficios Preliberacionales y Sanciones no Privativas de la Libertad".

130. En dicho apartado se regula, además, la naturaleza jurídica, características y consecuencia legales de los beneficios preliberacionales, así como los requisitos de procedibilidad para que el sentenciado pueda acceder a ellos.

131. Como lo señala la Comisión accionante, al encontrarse prevista la regulación de los beneficios preliberacionales en la Ley Nacional de Ejecución Penal, el Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave dejó de estar habilitado para fijar directrices normativas en dicha materia.

132. Por lo tanto, la norma impugnada conlleva una invasión por parte del legislador local a la competencia exclusiva que corresponde al Congreso de la Unión por disposición del artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto se traduce, además, en una violación al principio de legalidad, así como al derecho de seguridad jurídica de las personas, pues se genera incertidumbre jurídica, tanto para los operadores jurídicos como para los justiciables, en torno a los beneficios a los que pueden acceder las personas sentenciadas y que pueda otorgar la autoridad competente, pues con ello se propicia la duplicidad de la legislación en la materia procedimental penal.

133. Cabe señalar que la norma impugnada no constituye una disposición necesaria para implementar el sistema previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales, en términos de su artículo octavo transitorio. Ello es así, pues la regulación impugnada encuadra en el aspecto adjetivo de la materia penal, al referirse a los beneficios que pueden solicitar las personas privadas de la libertad ante la autoridad competente, en caso de cumplir los requisitos fijados en el ordenamiento nacional y a la ejecución de las sanciones no privativas de la libertad.

134. Se insiste en que la disposición impugnada regula, materialmente, cuestiones que corresponden de manera exclusiva al Congreso de la Unión, por lo que resulta violatoria del derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, previstos en los artículos 14, 16 y 73, fracción XXI, inciso c), constitucionales.

135. En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 100 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.7. Artículo 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales". Supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales.

136. La CNDH argumenta en el sexto concepto de invalidez que la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales" del artículo 106 impugnado viola el derecho a la seguridad jurídica porque establece un régimen de supletoriedad indebido del Código Nacional de Procedimientos Penales porque, en términos de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, los ordenamientos locales no pueden establecer la supletoriedad de ordenamientos de carácter federal, al tratarse de una facultad reservada al Congreso de la Unión.

137. Son fundados los anteriores argumentos.

138. La norma impugnada en este apartado dispone lo siguiente:

Artículo 106. Para los delitos señalados en este Título se aplicarán supletoriamente las disposiciones de los Códigos Penal y Código Nacional de Procedimientos Penales.

139. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la supletoriedad de una ley respecto de otra consiste en la relación que surge para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones a partir de otras normas o principios generales contenidos en leyes diversas(18).

140. Para que opere la supletoriedad se requiere cumplir los siguientes requisitos:

· El ordenamiento legal a suplir debe establecer expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros;

· Que la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;

· Que por esa omisión o vacío legislativo se requiera la aplicación supletoria de un ordenamiento diverso para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y

· Que las normas aplicables supletoriamente no sean contrarias al ordenamiento legal a suplir, pues deben ser congruentes con sus principios y las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.

141. Como quedó precisado en el apartado precedente, el Congreso de la Unión cuenta con la facultad exclusiva para emitir la legislación única en la materia procedimental penal que regirá en todo el territorio nacional, acorde con lo previsto en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal.

142. En el régimen transitorio previsto por el Poder Reformador de la Constitución, se estableció que la legislación única en la materia procedimental penal entraría en vigor en toda la República a más tardar el dieciocho de junio de dos mil dieciséis y que las leyes locales continuarán en vigor hasta que iniciara la vigencia de la legislación que respecto de cada una de dichas materias expida el Congreso de la Unión.

143. Este mandato se materializó con la expedición del Código Nacional de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil catorce, el cual fue implementado de forma gradual en las entidades federativas, conforme a las declaratorias emitidas por el Congreso de la Unión, y cuya entrada en vigor plena a nivel nacional tuvo lugar, por disposición transitoria, el dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

144. El veintiséis de febrero de dos mil dieciséis se publicó en el Diario Oficial de la Federación la "Declaratoria por la que el Congreso de la Unión declara la entrada en vigor a nivel federal del Código Nacional de Procedimientos Penales, a partir del 29 de abril de 2016, en los Estados de Campeche, Michoacán, Sonora y Veracruz; y a partir del 14 de junio de 2016 en los Estados de Baja California, Guerrero, Jalisco, Tamaulipas, así como en el archipiélago de las Islas Marías y en el resto del territorio nacional, a que se refieren los artículos 42 y 48 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

145. En ese alcance, no corresponde al legislador local establecer en qué casos vinculados al proceso penal será aplicable o no, ni menos de forma supletoria, el Código Nacional de Procedimientos Penales.

146. En efecto, las leyes locales que tengan alguna implicación en el proceso penal deben ajustarse a lo estipulado en el Código Nacional de Procedimientos Penales partiendo de la premisa de que éste tiene aplicación directa en toda la República.

147. Lo anterior no impide que los Congresos locales, en el ámbito de su competencia, legislen en la materia orgánica afín al Poder Judicial de cada entidad federativa dentro de los límites y alcances reconocidos en el propio Código Nacional de Procedimientos Penales; lo que, además, es necesario para lograr su debida implementación local. No obstante, las legislaturas estatales no cuentan con competencia para disponer que el ordenamiento nacional será supletorio de la legislación estatal relacionada con la justicia penal.

148. Se reitera que el Código Nacional de Procedimientos Penales es el ordenamiento que define el contenido de la normativa local que se llegue a emitir de manera complementaria para facilitar su implementación y no esta última la que puede dar pauta a la aplicación de aquel a partir de una regla de supletoriedad.

149. Como se ha expresado, las legislaturas locales dejaron de ser competentes para emitir legislación relacionada con la materia procedimental penal, sino sólo legislación complementaria ajustada al ya referido Código Nacional de Procedimientos Penales. Esto elimina la posibilidad de que una legislación como la impugnada pueda contemplar la supletoriedad de dicho Código Nacional con respecto a la sanción de delitos.

150. De conformidad con lo expuesto, la norma impugnada viola el principio de legalidad y la seguridad jurídica previstos en los artículos 14, 16 y 73, fracción XXI, inciso c), constitucionales, al remitir de manera supletoria a las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, atento a lo dispuesto.

151. En consecuencia, procede declarar la invalidez de la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales" del artículo 106 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.8. Artículos 169 a 173. Impuesto adicional.

152. La CNDH menciona en el séptimo concepto de invalidez que los artículos 169 a 173 impugnados violan el principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque establecen la obligación a cargo de los contribuyentes de pagar una contribución adicional cuyo objeto es gravar el pago por concepto de impuestos, derechos y productos municipales que hayan realizado los sujetos pasivos, lo que -afirma- desatiende su capacidad contributiva.

153. Son fundados los anteriores argumentos.

154. Las normas impugnadas en este apartado disponen lo siguiente:

Artículo 169. Es objeto de esta contribución, la realización de pagos por concepto de impuestos, derechos y productos que establece el presente ordenamiento, excepto el relativo al Impuesto sobre Traslación de Dominio de Bienes Inmuebles.

Artículo 170. Son sujetos de esta contribución, quienes realicen los pagos a que se refiere el artículo anterior.

Artículo 171. Es base de esta contribución el importe de los pagos por concepto de los impuestos, derechos y productos municipales.

Artículo 172. Esta contribución se causará y pagará, aplicando a la base que corresponda, las tarifas o tasas siguientes:

I. Siete y medio por ciento adicional sobre el impuesto predial;

II. Quince por ciento adicional sobre los impuestos sobre espectáculos públicos; sobre loterías, rifas, sorteos y concursos; sobre juegos permitidos; y sobre fraccionamientos; y

III. Quince por ciento adicional sobre los derechos y productos que establece el presente Código.

Artículo 173. Esta contribución se liquidará y pagará junto con los impuestos, derechos o productos sobre los que recae y su pago se hará en el momento en que se haga el entero de estos últimos.

155. Este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 46/2019, 47/2019 y su acumulada 49/2019, 95/2020, 107/2020 y 45/2024 y su acumulada 51/2024, sostuvo de manera reiterada que las normas que establecen impuestos adicionales sobre los pagos realizados de impuestos y derechos municipales vulneran los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria, así como el derecho a la seguridad jurídica, reconocidos en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

156. Esos precedentes reiteraron el criterio desarrollado en la contradicción de tesis 114/2013, en la que la extinta Segunda Sala determinó que los artículos 119 a 125 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos violaban el principio de proporcionalidad tributaria, porque establecían un impuesto adicional a cargo de las personas físicas o morales que realizaran pagos de impuestos y derechos municipales.

157. Al efecto se sostuvo que un gravamen es proporcional cuando existe congruencia entre el impuesto creado por el Estado y la capacidad contributiva de los causantes, en la medida en que debe pagar más quien tiene una mayor capacidad contributiva y menos quien la tiene en menor proporción.

158. Ahora bien, las sobretasas tienen su fundamento en el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal y funcionan como un instrumento tributario que aprovecha la existencia de un nivel impositivo primario -con el que comparte los mismos elementos esenciales- al que se aplica un doble porcentaje en la base imponible, pues se pretende recaudar más recursos en un segundo nivel impositivo, con la finalidad de destinarlos a una actividad específica.

159. En la acción de inconstitucionalidad 29/2008 se distinguió entre las sobretasas y los impuestos adicionales y se señaló que las sobretasas participan de los mismos elementos constitutivos del tributo primario, al que sólo se aplica un doble porcentaje en la base gravable, mientras que en el caso de los impuestos adicionales el objeto imponible es diferente al del impuesto primario.

160. Finalmente, se determinó que la expresión económica elegida por el legislador estatal para diseñar el hecho imponible no reflejaba la capacidad contributiva de los causantes, pues el impuesto adicional tenía por objeto el pago de otros impuestos y derechos municipales, lo que se corroboraba con el hecho de que la base del tributo se conformaba con el importe de los pagos de las contribuciones. Por ello, se consideró que el hecho imponible no giraba en torno a una misma actividad denotativa de capacidad económica que previamente estuviera sujeta a un impuesto primario, como en el caso de las sobretasas.

161. En el presente caso se advierte que las normas impugnadas establecen tasas adicionales a quienes realicen pagos por concepto de los impuestos, derechos y productos municipales (excepto el relativo al impuesto sobre traslación de dominio de bienes inmuebles), en concreto: 7.5% adicional sobre el impuesto predial; 15% adicional sobre los impuestos a espectáculos públicos, loterías, rifas, sorteos, concursos, juegos permitidos y fraccionamientos; y 15% adicional sobre los derechos y productos que establece el propio Código Hacendario Municipal que se analiza, las cuales deberán liquidarse y pagarse junto con los impuestos, derechos o productos sobre los que recaen y su pago se hará en el momento en que se enteren estos últimos.

162. Las normas impugnadas establecen los sujetos del impuesto controvertido, esto es, las personas que realicen pagos por concepto de los impuestos, derechos y productos municipales; las tasas aplicables al monto que debe pagarse por los tributos relacionados, que en el caso son los impuestos predial, sobre espectáculos públicos, loterías, rifas, sorteos, concursos, juegos permitidos y fraccionamientos, así como los derechos y productos previstos en el propio Código Hacendario Municipal; además de la forma y los términos en que se hará el entero.

163. Esta delimitación lleva a concluir que los preceptos impugnados establecen un impuesto adicional, cuyos elementos esenciales se desglosan a continuación para una mayor claridad:

Sujetos pasivos	Personas que realicen pagos por concepto de los impuestos, derechos y productos municipales.
Objeto del impuesto	Pagos por concepto de los impuestos predial, sobre espectáculos públicos, loterías, rifas, sorteos, concursos, juegos permitidos y fraccionamientos, así como los derechos y productos previstos en el propio Código Hacendario Municipal.
Base gravable	Monto, importe o producto total pagado de los impuestos mencionados.
Tasa	7.5% sobre el impuesto predial; 15% sobre los impuestos a espectáculos públicos, loterías, rifas, sorteos, concursos, juegos permitidos y fraccionamientos; y 15% sobre los derechos y productos que establece el propio Código Hacendario Municipal.
Época de pago	En el mismo acto en que se pague el concepto principal.

164. De lo expuesto se advierte que las disposiciones impugnadas, al prever la existencia de un impuesto adicional cuyo objeto grava la realización de pagos por concepto de los impuestos, derechos y productos municipales, contravienen los derechos de legalidad y seguridad jurídica, así como el principio de proporcionalidad tributaria reconocidos en la Constitución Federal.

165. Como ya se indicó, el impuesto adicional impugnado busca gravar la realización de pagos de los impuestos que realicen los sujetos pasivos, por lo que su hecho imponible se materializa al momento de cumplir con esas obligaciones tributarias primigenias.

166. De esta forma, las normas impugnadas vulneran el principio de proporcionalidad tributaria, ya que el impuesto adicional no atiende a la verdadera capacidad contributiva de los causantes, pues los pagos de las contribuciones no es un aspecto que revele una manifestación de riqueza de las personas.

167. Es preciso aclarar que el impuesto adicional impugnado se refiere a ciertos impuestos y derechos municipales, por lo que se podría pensar que se trata de una sobretasa a dichas contribuciones, a las que sólo se les aplica un doble porcentaje en la base gravable y con las que comparte los mismos elementos esenciales. No obstante, lo cierto es que el impuesto adicional tiene por objeto gravar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mencionadas, lo que se corrobora con el hecho de que la base sobre la cual se calcula el monto del impuesto adicional se conforma con el monto, el importe o el producto pagado por las contribuciones referidas.

168. Por esta razón, los artículos impugnados en realidad prevén un impuesto adicional y no una sobretasa.

169. Similares consideraciones sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/202168, 53/2023 y su acumulada 62/2023.

170. En consecuencia, procede declarar la invalidez de los artículos 169 a 173 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

VII.9. Artículos 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota"; 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c); y 245, penúltimo párrafo. Cobro de copias certificadas, certificados o certificaciones de documentos y búsqueda de información no relacionados con el derecho de acceso a la información.

171. La CNDH indica en el octavo concepto de invalidez que los artículos 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota"; 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c); y 245, penúltimo párrafo, impugnados violan el principio de proporcionalidad tributaria reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque establecen cobros injustificados y desproporcionados por el servicio de reproducción de información o documentos en copias simples y certificadas, así como por su búsqueda.

172. Son fundados los anteriores argumentos.

173. Las normas impugnadas en este apartado disponen lo siguiente:

Artículo 194. Las cuotas señaladas en este Título para certificados o copias certificadas se refieren a documentos expedidos en hojas de papel que no excedan de treinta y cinco centímetros de largo por veinticuatro centímetros de ancho y que no deberán contener más de ochenta renglones, por ambos lados; los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota. [...].

Artículo 223. Los funcionarios facultados para prestar los servicios a que se refiere este Capítulo verificarán que previamente se hayan cubierto los derechos correspondientes.

Los derechos por expedición de certificaciones y servicios, se causarán y pagarán conforme a las cuotas siguientes:

I. Certificado o certificaciones expedidos por funcionarios o empleados municipales, incluyendo la búsqueda de datos para expedirlos, por cada certificado, 1.2 UMA.

II. Copias de documentos que obren en los archivos de oficinas municipales:

a) Por hoja escrita a doble espacio en ambas caras, 0.8 UMA.

b) Por hoja que indica el inciso anterior, escrita a un espacio por ambas caras, 0.9 UMA

c) En los casos a que se refieren las fracciones anteriores, cuando se escriba por una sola cara de la hoja, 0.8 UMA. [...].

Artículo 245. Los derechos a que se refiere este Capítulo se causarán y pagarán, en UMA, de acuerdo a las cuotas siguientes:

[...] Por la búsqueda de los documentos anteriores, se pagarán 1.5 UMA, cuando no se proporcionen los datos exactos para su localización. [...].

174. Es criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que las disposiciones que no están vinculadas con los procedimientos de acceso a la información pública no deben analizarse a la luz del principio de gratuidad en materia de acceso a la información, sino en función de los principios de justicia tributaria.

175. De la revisión de las normas impugnadas se advierte que no se relacionan con cobros por servicios de expedición de copias, certificados o certificaciones de documentos, relacionados con el derecho de acceso a la información.

176. Por lo tanto, el análisis respectivo se realizará a partir del principio de proporcionalidad tributaria.

177. Como ya se dijo, las normas impugnadas establecen cobros por la expedición de copias certificadas, certificados o certificaciones de documentos, incluyendo la búsqueda de la información para expedirlos, los cuales se causarán y pagarán en la Unidad de Medida y Actualización (UMA)(19).

178. Esta suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado en reiteradas ocasiones el contenido de normas que prevén cobros de derechos por los servicios de expedición de copias simples, certificadas, certificaciones, incluyendo la búsqueda de información. Esto, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 93/2020, 105/2020, 185/2021, 186/2021, 1/2022 y 5/2022, 44/2022 y sus acumuladas 45/2022 y 48/2022, 37/2022 y su acumulada 40/2022, 42/2022, 104/2023 y su acumulada 105/2023, 135/2023 y 39/2024, entre otras.

179. En dichos precedentes se ha sostenido que, para considerar constitucionales las normas que prevén las contribuciones denominadas derechos, las cuotas aplicables deben ser acordes o proporcionales al costo de los servicios prestados e iguales para todos quienes reciban el mismo servicio.

180. Esto se debe a que la naturaleza de los derechos por servicios que presta el Estado es distinta a la de los impuestos. Así, para respetar los principios de proporcionalidad y equidad tributarios se requiere tomar en cuenta el costo que implica para el Estado la prestación del servicio. A partir de ahí se puede determinar si la norma que prevé determinado derecho otorga o no un trato igual a los sujetos que se encuentren en igualdad de circunstancias y si es proporcional o acorde al costo que conlleva ese servicio.

181. Por lo que respecta a la expedición de copias simples, esta Suprema Corte ha determinado que se trata de meras reproducciones de documentos que para su obtención se colocan en la máquina respectiva, existiendo la posibilidad, dada la naturaleza de la reproducción y los avances de la tecnología, de que no correspondan a un documento realmente existente, sino a uno prefabricado.

182. De esta forma, el costo de los materiales debe estar justificado de manera objetiva y razonable, sin que sea necesario que en el proceso legislativo se expongan, necesariamente, todas las razones con base en las que actúa el creador de la norma. No obstante, en este tipo de casos sí es necesario establecer elementos objetivos y razonables que atiendan al valor real de los insumos que utiliza el Estado. En suma, el legislador local debe justificar la cuota o tarifa correspondiente, atendiendo al costo de los materiales que utilice para reproducir información.

183. Por lo tanto, será desproporcional e inequitativo el cobro de las cantidades previstas por el legislador por la reproducción de documentación en certificados o copias, si no se advierte razonabilidad entre el costo de los materiales usados, tales como hojas y tinta, o si el legislador no justificó en forma alguna la tarifa respectiva, pues en esos supuestos el cobro no corresponderá al gasto efectuado por el Estado o Municipio para brindar el servicio.

184. Adicionalmente, no es objetivamente justificable que la tarifa cambie sin especificar si es por cada hoja o por un expediente completo.

185. A consideración de esta Suprema Corte, las cuotas previstas en las normas impugnadas son desproporcionales, pues no guardan una relación razonable con el costo de los materiales para la prestación del servicio.

186. El legislador local dispuso en el artículo 194 impugnado que el pago de las cuotas previstas por la expedición de certificados o copias certificadas aplica sólo para documentos "que no excedan de treinta y cinco centímetros de largo por veinticuatro centímetros de ancho y que no deberán contener más de ochenta renglones, por ambos lados"; y en caso de que se expidan "en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota".

187. Esta disposición viola el principio de proporcionalidad tributaria, pues para determinar las cuotas se toman como base las dimensiones de las hojas en que se reproduce la información y el número de renglones que integra un texto, los cuales constituyen elementos ajenos al costo de los materiales que efectivamente erogará el ente municipal para la prestación del servicio de reproducción de información, o incluso, su certificación. Por mayoría de razón, el tamaño de las hojas tampoco puede tomarse como base para establecer una doble cuota en caso de exceder dichas dimensiones o renglones.

188. Como lo señala la accionante, dicha circunstancia podría dar lugar a cobros que no necesariamente impliquen utilizar mayores materiales o recursos para la reproducción de la información (como tinta o papel), sino que bastaría que las dimensiones o los renglones sean mayores a las enunciadas por la norma para que, en automático, se pague la doble cuota.

189. Cabe destacar que las dimensiones utilizadas por el legislador como parámetro normativo en el artículo 194 impugnado (35 cm x 24 cm), no corresponden a ningún formato estandarizado de papel reconocido por normas técnicas nacionales o internacionales, lo que evidencia que el parámetro adoptado por el legislador municipal carece de razonabilidad, por carecer de una base técnica o administrativa objetiva que sustente los cobros que pretende.

190. En el ámbito administrativo y documental, los formatos de papel estandarizados e incluso utilizados comúnmente en la administración pública son: a) el formato A4, definido por la norma internacional ISO 216(20), con una medida de 210 x 297 mm (21 x 29.7 cm); b) el tamaño carta, usado principalmente en países de América, con dimensiones de 216 x 279 mm (21.59 x 27.94 cm); y c) el tamaño oficio o legal, también de uso común en México y otros países latinoamericanos, con medidas de 216 x 356 mm (21.59 x 35.56 cm).

191. De estos tres formatos, el A4 es el más estandarizado a nivel global y el adoptado por la mayoría de las instituciones públicas en México. Los tamaños carta y oficio corresponden al sistema anglosajón de unidades, también conocido como sistema imperial de medidas (basado en pulgadas) y han sido tradicionalmente utilizados en países como Estados Unidos, en tanto que en México se han adoptado a través de su conversión al sistema métrico decimal (en centímetros).

192. En ese sentido, la utilización de un formato como el previsto en el artículo 194 impugnado (35 x 24 cm) es, además de desproporcional, arbitrario y contrario al principio de seguridad jurídica, pues su adopción no obedece a algún criterio técnico, normativo o práctico ampliamente aceptado.

193. Esta elección normativa, al apartarse de los formatos documentales comúnmente reconocidos, introduce una medida atípica y confusa, que incluso dificulta su implementación práctica y genera incertidumbre jurídica sobre el criterio que determina la cuantía aplicable en los derechos por servicios de certificaciones. Esto cobra una especial relevancia, si se considera que no se advierte una relación directa con el uso real de materiales o recursos vinculados con el costo para la reproducción de un documento.

194. Por lo tanto, el parámetro adoptado por el artículo 194 impugnado, para el cobro de las cuotas respectivas, se apoya en una distinción arbitraria que no refleja un incremento efectivo en el costo del servicio que prestaría el ente municipal, ni puede justificar la duplicación de la contribución que impone.

195. Si bien en este estudio se ha realizado un análisis integral del contenido del primer párrafo del artículo 194, con el fin de contextualizar adecuadamente la porción normativa impugnada que dice: "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", la declaratoria de invalidez en este apartado se limita precisamente a esa porción normativa, en atención a los límites del concepto de invalidez planteado por la accionante.

196. Por su parte, el artículo 223 impugnado, en su fracción II, incisos a), b) y c), reproduce una lógica similar, pues establece tarifas diferenciadas en función de si el documento reproduce texto a doble o un solo espacio, sea por una o ambas caras de la hoja. Esta distinción tampoco guarda una correspondencia objetiva y razonable con el costo real del servicio prestado por el ente municipal, ya que ello no representa en sí mismo un aumento proporcional del uso de recursos públicos materiales (como papel, tinta o incluso energía eléctrica), ni tampoco un esfuerzo administrativo mayor que justifique las diferencias de las cuotas que prevé.

197. En lo que respecta a los cobros por servicios de búsqueda de información generada o resguardada por dependencias o archivos municipales, e incluso con su consecuente certificación, que están previstos en la fracción I del artículo 223 y en el penúltimo párrafo del artículo 245 impugnados, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se resolvió sobre normas similares, al fallar las acciones de inconstitucionalidad 55/2023, 18/2023 y su acumulada 25/2023, en las sesiones de veinticuatro y veintinueve de agosto de dos mil veintitrés.

198. En dichos precedentes se declaró la invalidez de ese tipo de normas, a la luz del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, al ser desproporcionales, pues no guardan un equilibrio razonable con el costo de los materiales para la prestación de los servicios de búsqueda y certificación de documentos.

199. Lo anterior, en la medida en que la búsqueda de datos o información requiere menores recursos que la expedición de copias simples o lo que implica certificar un documento, pues es suficiente con que el funcionario encargado realice dicha búsqueda sin que ello genere costos adicionales para el Estado.

200. Al tratarse de derechos por la prestación de servicios, la cuota o tarifa debe atender a los costos que para el municipio representa prestar ese servicio. En el caso de la búsqueda de documentación e información, se trata de una actividad realizada por un funcionario público, que es inherente al trabajo que realiza en la administración pública municipal y que no necesariamente le genera costos adicionales al municipio, más allá del salario del respectivo funcionario.

201. La búsqueda de información y documentación por un funcionario público es una actividad inherente a las actividades que realiza en la administración pública municipal. Por lo tanto, al realizar esas actividades no puede existir un lucro o ganancia, pues únicamente se pueden cobrar los costos generados por prestar el servicio. No obstante, en el caso no se advierte que para la búsqueda de documentación e información se requieran materiales adicionales a la actividad misma del funcionario público.

202. Si bien es posible que se generen costos por la reproducción de información y documentación solicitada, así como su eventual certificación, lo que en este caso se grava es solamente la búsqueda que realiza el servidor público, lo que no genera costos adicionales a las autoridades municipales pues tienen a su cargo el resguardo de los archivos municipales.

203. En ese sentido, resulta desproporcionado que el cobro adicional por la búsqueda de documentos se base en que no se proporcionen los datos exactos para su localización, sin considerar si efectivamente se erogó un mayor esfuerzo técnico, tiempo de búsqueda o recursos humanos, lo que puede derivar en cuotas excesivas frente al costo obtenido, pues con ello se afecta el equilibrio exigido por el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

204. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria impone al legislador el deber de establecer contribuciones que guarden relación razonable con la capacidad económica del contribuyente y con el costo real del servicio prestado, cuando se trate de derechos. Así, cuando se establecen cuotas por servicios públicos, éstas deben guardar correspondencia con los gastos que efectivamente representa su prestación, sin que puedan fijarse con base en criterios arbitrarios, desproporcionados o ajenos al servicio en cuestión.

205. En el caso de derechos por servicios, la relación entablada entre las partes no es de derecho privado, de modo que no puede existir un lucro o ganancia para el Estado, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado. Lo anterior no puede dar lugar a un cobro injustificado ni desproporcionado por la prestación del servicio, pues de lo contrario se vulneraría el principio de proporcionalidad en las contribuciones, reconocido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

206. En consecuencia, procede declarar la invalidez de los artículos 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota"; 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c); y 245, penúltimo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

207. Similar criterio sostuvo esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 157/2024, en sesión de trece de octubre de dos mil veinticinco.

VIII. EFECTOS

208. En términos de los artículos 41, fracción IV, y 45 de la Ley Reglamentaria de la materia(21), las sentencias que dicte esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deben establecer los alcances y efectos de su decisión, con la fijación precisa, en su caso, de los órganos obligados a cumplirlas, las normas generales respecto de las cuales opere la declaratoria de invalidez y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Además, se debe fijar la fecha a partir de la cual la sentencia producirá sus efectos.

209. En atención a a las consideraciones desarrolladas en los apartados precedentes, se declara la invalidez de los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales", 169, 170, 171, 172, 173, 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), 245, penúltimo párrafo, 271, fracción IV, y 366, segundo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa.

210. Invalidez por extensión. Asimismo, procede declarar la invalidez, por extensión, de la totalidad del primer párrafo del artículo 194 impugnado, toda vez que, acorde con las consideraciones establecidas en el apartado VII.9, el parámetro adoptado por el legislador local para el cobro de las cuotas que dicho precepto regula, se apoya en una distinción arbitraria que no refleja un incremento efectivo en el costo del servicio que prestaría el ente municipal, ni puede justificar la duplicidad de la contribución que impone.

211. Es aplicable la jurisprudencia P./J. 53/201085, del rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA INVALIDEZ INDIRECTA DE LAS NORMAS"(22).

212. Fecha en que surtirá efectos la declaratoria de invalidez. Toda vez que los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales" y 366, segundo párrafo, todos del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, constituyen normas de carácter penal, acorde con lo determinado en el antepenúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(23) y el segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Reglamentaria que rige a esta materia(24), la invalidez de aquellos preceptos surtirá efectos retroactivos al veintisiete de febrero de dos mil veinticuatro(25), fecha en que entraron en vigor, a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

213. Para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, también deberá notificarse al Poder Ejecutivo, a la Fiscalía General, al Tribunal Superior de Justicia, así como a los Tribunales Colegiados en Materia Penal y de Apelación del Séptimo Circuito, a los Centros de Justicia Penal Federal y a los Juzgados de Distrito en Materia Penal en la mencionada entidad federativa. Esto, en tanto que las declaratorias de invalidez decretadas por el resto de los preceptos analizados en este fallo surtirán sus efectos a partir de la referida notificación al Congreso local.

214. Exhorto al Poder Legislativo. Se exhorta al Poder Legislativo del Estado de Veracruz para que, en posteriores medidas legislativas similares a las analizadas en el apartado VII.9 de esta sentencia (cobros por expedición de copias no relacionadas con el derecho de acceso a la información), en el marco de su libertad configurativa y tomando en cuenta las consideraciones de esta sentencia, determine, de manera fundada y motivada, las cuotas o tarifas mediante un método objetivo y razonable.

215. Notificación al Municipio involucrado. Finalmente, deberá notificarse la presente sentencia al Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por ser la autoridad encargada de la aplicación del Código Hacendario cuyas disposiciones fueron declaradas inválidas.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales", 169, 170, 171, 172, 173, 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), 245, penúltimo párrafo, 271, fracción IV, y 366, segundo párrafo, del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el veintiséis de febrero de dos mil veinticuatro.

TERCERO. Se declara la invalidez, por extensión, de la totalidad del primer párrafo del artículo 194 del citado Código Número 726.

CUARTO. La declaratoria de invalidez por los artículos 97, último párrafo, 100, 101, en la porción normativa "o definitivamente", 102, 106, en la porción normativa "y Código Nacional de Procedimientos Penales" y 366, segundo párrafo, surtirá sus efectos retroactivos al veintisiete de febrero de dos mil veinticuatro, a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en los términos precisados en el apartado VIII de esta sentencia.

QUINTO. La declaratoria de invalidez por el resto de las normas impugnadas surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en los términos precisados en el apartado VIII de esta ejecutoria.

SEXTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; mediante oficio a las partes, devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de nueve votos de las personas Ministras Herrerías Guerra salvo los artículos 194, párrafo primero, en su porción normativa los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota', y 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), Espinosa Betanzo, Ríos González salvo el artículo 102, Esquivel Mossa separándose del exhorto, Batres Guadarrama salvo el artículo 223, fracciones I y II, inciso a), y 245, párrafo penúltimo, y separándose del exhorto, Ortiz Ahlf, Figueroa Mejía separándose del método objetivo y razonable, Guerrero García y Presidente Aguilar Ortiz. El señor Ministro Espinosa Betanzo anunció voto concurrente. Las señoras Ministras Herrerías Guerra y Ríos González anunciaron sendos votos particulares.

El señor Ministro Presidente Aguilar Ortiz declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Firman los señores Ministros Presidente y el Ponente, con el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Presidente, Ministro Hugo Aguilar Ortiz.- Firmado electrónicamente.- Ponente, Ministro Arístides Rodrigo Guerrero García.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Daniel Álvarez Toledo.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copias fotostática constante de cuarenta y nueve fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 76/2024, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del trece de enero de dos mil veintiséis. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veintitrés de marzo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

VOTO PRTICULAR QUE FORMULA LA MINISTRA SARA IRENE HERRERÍAS GUERRA EN LA ACCIÓN DE INCOSTITUCIONALIDAD 76/2024

En sesión de trece de enero del dos mil veintiséis, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, declarar la invalidez de los artículos 271, fracción IV, 366, segundo párrafo, 97, último párrafo, 101, en la porción normativa "o indefinidamente", 102, 100, 106, 169 al 173, 194 primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota", 223 y 245, penúltimo párrafo todos del Código número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, que prevén, entre otras cuestiones, cobros por la expedición y búsqueda de copias simples y certificaciones no relacionadas con el derecho de acceso a la información pública, pues se determinó que vulneran el principio de proporcionalidad tributaria, en los que vote a favor de su invalidez.

Sin embargo, me aparto de la resolución por lo que respecta al artículo 194, primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota" y 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz.

Lo anterior, debido a que si bien comparto, en lo general, el sentido de la resolución en ese tema, lo cierto es que acorde con la votación que emití al resolver la acción de inconstitucionalidad 157/2024, en la que se analizaron disposiciones similares, del mismo estado pero de diferente municipio, estimo que toda norma goza de la presunción de constitucionalidad y que la accionante debe exponer parámetros suficientes para demostrar la invalidez de las disposiciones que establezcan ese tipo de cobros, sin que baste la simple manifestación de que se vulnera el principio de proporcionalidad tributaria, como sucede con la promovente de este asunto.

Para precisar mi consideración de validez del articulo 194 primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota" del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz porque estimo que el municipio valoró las circunstancias que lo llevaron a realizar dicha distinción, es decir el cobro de certificados o copias de las medidas comunes causan un pago determinado porque se realizan con maquinaria y papel de uso común, mientras que las que rebasan esas medidas, tal como lo establece la norma que se tildo de inconstitucional, seguramente requieren otro tipo de insumos (papel y tinta ), así como maquinaria con diferentes especificaciones que justifica el aumento en la cuota para brindar ese servicio al ciudadano.

Por lo que respecta a la validez del numeral 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz, estimo que el municipio valoró las circunstancias que lo llevaron a realizar dicha distinción, es decir el cobro de copias o documentos que obren ellos archivos de oficinas municipales causan un pago diferenciado, mismas que no fueron combatidas, por la accionante, con parámetros suficientes para demostrar la invalidez de las disposiciones impugnadas.

Lo anterior, lejos de violar el principio de proporcionalidad tributaria, lo justifica y da seguridad jurídica al ciudadano, porque especifica la cuota instaurada por cada hoja de acuerdo con las medidas o características del documento del que se requiere la copia que señalaba la norma impugnada.

Por las razones expuestas, coincido con la ejecutoria en cuanto a la invalidez de las normas señaladas en la primera parte del cuerpo del presente voto concurrente, apartándome de los artículos 194 primer párrafo, en la porción normativa "los certificados o copias certificadas en hojas de mayor dimensión o mayor número de renglones causarán doble cuota" y 223, fracciones I y II, incisos a), b) y c), ambos del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz en congruencia con mi criterio en casos similares.

Por las razones expuestas emito el presente voto particular.

Atentamente

Ministra Sara Irene Herrerías Guerra.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de dos fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto particular que formula la señora Ministra Sara Irene Herrerías Guerra, en relación con la sentencia del trece de enero de dos mil veintiséis, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 76/2024, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México, a veintitrés de marzo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

VOTO PARTICULAR RESPECTO DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 102 DEL CÓDIGO HACENDARIO NÚMERO 726 PARA EL MUNICIPIO DE TLALIXCOYAN, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, DICTADA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2024.

En la acción de inconstitucionalidad 76/2024, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se impugnó, entre otras disposiciones, el artículo 102 del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Dicho precepto establece que las personas servidoras públicas a quienes se impute la comisión de un delito fiscal y se encuentren sujetas a proceso penal serán suspendidas en sus derechos laborales a partir del dictado del denominado "auto de formal prisión", previendo que la restitución de tales derechos dependerá del sentido de la resolución penal definitiva.

En el caso no comparto la declaración de invalidez manifestada por la mayoría de los miembros del Pleno, pues dicho precepto no es contrario a la Constitución, si se interpreta conforme a su naturaleza y a los principios que rigen la relación laboral en el servicio público.

El proyecto parte de la premisa de que la suspensión de derechos laborales prevista en el artículo 102 constituye una sanción anticipada incompatible con la presunción de inocencia. Sin embargo, dicha conclusión no resulta necesaria, pues la medida cuestionada no tiene un carácter punitivo, sino que responde a una consecuencia jurídica derivada de la imposibilidad temporal de prestar el servicio público.

La suspensión de derechos y obligaciones laborales cuando una persona se encuentra sujeta a un proceso penal no es ajena al orden jurídico mexicano. Tanto el artículo 42 de la Ley Federal del Trabajo como el artículo 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reconocen expresamente que la prisión preventiva constituye causa de suspensión temporal de la relación laboral, sin responsabilidad para las partes. En dichos supuestos, la suspensión no presupone culpabilidad, ni implica una sanción, sino que obedece a una razón objetiva y funcional: la imposibilidad material de prestar el servicio.

Desde esta perspectiva, la suspensión prevista en el artículo 102 puede ser entendida como una medida de carácter preventivo y administrativo, destinada a preservar el adecuado funcionamiento del servicio público y a atender una imposibilidad fáctica, sin que ello suponga un juicio anticipado sobre la responsabilidad penal de la persona servidora pública.

Asimismo, la restitución de los derechos laborales en caso de absolución confirma que la norma no persigue un efecto definitivo ni punitivo, sino que mantiene a salvo la relación laboral mientras se define la situación jurídica del servidor público. Ello resulta compatible con la presunción de inocencia, entendida no como un obstáculo absoluto para toda consecuencia jurídica vinculada a un proceso penal, sino como una garantía frente a sanciones que impliquen una declaración implícita de culpabilidad.

En consecuencia, el artículo 102 admite una lectura constitucional conforme a la cual la suspensión de derechos laborales opera como una medida temporal, objetiva y no sancionatoria, por lo que no vulnera la presunción de inocencia ni la seguridad jurídica. Por estas razones, disiento del apartado del proyecto que declara su inconstitucionalidad, y emito el presente voto particular exclusivamente respecto de ese punto, adhiriendo al resto de las consideraciones y resolutivos de la sentencia.

Ministra María Estela Ríos González.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de dos fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto particular que formula la señora Ministra María Estela Ríos González, en relación con la sentencia del trece de enero de dos mil veintiséis, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 76/2024, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México, a veintitrés de marzo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

VOTO CONCURRENTE

QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO IRVING ESPINOSA BETANZO EN LOS AUTOS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2024, RESUELTA EN SESIÓN DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EL 13 DE ENERO DE 2026.

En sesión de 13 de enero de 2026, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó diversos artículos del Código Número 726 Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan, Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el 26 de febrero de 2024 en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa, entre otros temas, se llevó a cabo el estudio sobre la constitucionalidad del artículo 271, fracción IV del citado Código, en la porción que exige como requisito para acceder y ejercer un cargo público que tenga como función recaudar, manejar, custodiar o administrar fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, pagar de su peculio las fianzas respecto de la posible responsabilidad en que incurran.

Si bien mi voto fue a favor de la propuesta que se sometió a la consideración del Tribunal Pleno, expresé mi intención de formular el presente voto concurrente a fin de clarificar mi postura en relación con la disposición antes referida.

En principio, considero necesario destacar el contenido de la fracción IV del artículo 271 del Código Hacendario para el Municipio de Tlalixcoyan:

"Artículo 271. Son obligaciones de los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, en términos de este Código, la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables, las siguientes:

[...]

IV. Pagar de su peculio las primas relativas a las fianzas suficientes para garantizar el pago de las responsabilidades en que pudiere incurrir en el desempeño de su encargo."

Mi diferendo con las consideraciones expuestas por la mayoría, es que considero que a través de la norma impugnada el legislador no establece requisito alguno para quienes pretendan acceder a algún cargo público y permanecer en él.

Si bien en este sentido se planteó la invalidez por parte de la comisión accionante, en mi opinión se debió haber suplido el concepto de invalidez planteado conforme a lo previsto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria(26) de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dispone que, al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda.

Dicho precepto legal dispone que esta Suprema Corte podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya sido o no invocado en el escrito inicial; y que, igualmente, podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya sido o no invocado en el escrito inicial.

Al respecto advierto que la porción normativa impugnada contempla una sanción para los servidores públicos que lleguen a incurrir en alguna responsabilidad en el desempeño de su encargo, por lo que al tratarse de una sanción deben respetarse los principios de legalidad y seguridad jurídica.(27)

Además, del contenido de la norma impugnada advierto que se refiere a: "los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, en términos de este Código, la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables,"

En mi opinión, existe una indeterminación en el sujeto al que está dirigida la norma, puesto que de manera genérica se refiere a cualquier sujeto que esté involucrado en cualquiera de las actividades que describe, conforme a lo previsto en el Código Hacendario impugnado, y ampliándolo a lo previsto en la Ley Orgánica del Municipio Libre y otras disposiciones aplicables.

Atendiendo a la organización funcional conforme a la cual se encuentre estructurado el municipio, son diversos los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del ayuntamiento, de manera que sin importar el sujeto que tenga intervención en dichas funciones, la norma establece una obligación genérica para cualquiera de los servidores que encuadre en dichas actividades.

Así, de manera indeterminada se hace referencia a quienes "recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento", por lo que, en mi opinión, puede existir una pluralidad de sujetos a los que se destina la norma por el simple hecho de tener esas funciones, dando por hecho que todos ellos tienen injerencia en una misma responsabilidad respecto de la cual se les obliga a cubrir las primas a que hace referencia la norma.

Esto es, la norma establece que dichos servidores públicos están obligados a "pagar de su peculio las primas relativas a las fianzas suficientes para garantizar el pago de las responsabilidades en que pudiere incurrir en el desempeño de su encargo."

Adicionalmente, estimo que la norma legal analizada de manera anticipada establece una responsabilidad a cargo de los servidores públicos municipales, lo que conlleva a que cada uno de los sujetos que encuadre en las actividades referidas se encuentren obligados a efectuar el pago para garantizar una responsabilidad cuando aún no se acredite que se ha incurrido en la misma.

Por tanto, ante cualquier eventualidad en que pudiera incurrir en su función el servidor público de que se trata se le obliga al pago de una fianza, de ahí que en mi opinión, la norma vulnera el principio de legalidad pues en principio no hay claridad en el sujeto a quien se atribuye la eventual responsabilidad en que pueda incurrir, y por otra parte, sanciona de manera anticipada alguna conducta que ni siquiera se ha concretado, por lo que una eventualidad no puede generar responsabilidad anticipada y menos aún la imposición de una sanción.

Lo anterior, ya que tratándose de sanciones estas deben identificar plenamente al sujeto, así como todas las circunstancias que rodean la situación de hecho y que en su caso ocasionaron el supuesto de responsabilidad en que efectivamente se incurra, y que corresponda al desempeño de las funciones del servidor público de que se trate, sin que de manera alguna pueda sancionarse a sujetos indeterminados por una mera expectativa en que pudiera o no ocurrir.

Aunado a ello, la norma tampoco prevé un parámetro para determinar la responsabilidad en que cada sujeto involucrado pudiera incurrir, sino que de manera genérica obliga al pago de una fianza respecto de una responsabilidad inexistente, a servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento.

De manera que se genera incertidumbre respecto del sujeto a quien se dirige la sanción, asimismo anticipa un supuesto de responsabilidad que ni siquiera se actualiza al momento en que se exige el pago de la fianza.

Conforme a lo expuesto, mi conclusión es que la norma impugnada si resulta inconstitucional, pero por las razones que he expuesto en el presente voto.

Ministro Irving Espinosa Betanzo.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de tres fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto concurrente que formula el señor Ministro Irving Espinosa Betanzo, en relación con la sentencia del trece de enero de dos mil veintiséis, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 76/2024, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veintitrés de marzo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

1 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(...) II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

(...) d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano; (...).

2 Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales en las que se hagan valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles. (...).

3 Artículo 16. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (...).

4 Segundo. Competencia reservada del Pleno de la SCJN. La SCJN conservará para su resolución:

(...) II. Las acciones de inconstitucionalidad, previstas en el artículo 105, fracción II, de la CPEUM, así como los recursos interpuestos en éstas; (...).

5 Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

6 Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; (...).

7 La jurisprudencia en cita está publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, junio de 2004, página 865. Novena Época. Registro digital: 181395.

8 Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía:

[...] VI. Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley; [...].

9 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, página 1873. Novena Época. Registro digital: 177103.

10 De acuerdo con la jurisprudencia P./J. 37/2004, del rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Dicho criterio está publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, junio de 2004, página 863. Novena Época. Registro digital: 181398.

11 Artículo 14. [...] En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. [...].

12 En los amparos en revisión 540/2021 y 541/2021 resueltos el veintiocho de marzo de dos mil veintidós por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

13 Como en los amparos directos en revisión 6254/2018, 92/2018 y 2553/2020, resueltos el dos de octubre de dos mil diecinueve, el dos de diciembre de dos mil veinte y el veintitrés de febrero de dos mil veintidós, respectivamente.

14 Se cita la jurisprudencia P./J. 102/2008, del rubro: LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD JURÍDICA. Dicho criterio está publicad en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 599. Novena Época. Registro digital: 168878.

15 Así lo señaló en las jurisprudencias 1a./J. 26/2014 (10a.), 1a./J. 24/2014 (10a.) y en la tesis 1a. CLXXVII/2013 (10a.), de los rubros respectivos: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO ESTÁNDAR DE PRUEBA, PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO PROCESAL y PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATO EN SU VERTIENTE EXTRAPROCESAL. INFLUENCIA DE SU VIOLACIÓN EN EL PROCESO PENAL.

16 Este criterio está contenido en la tesis 2a. XXXV/2007, del rubro: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ALCANCES DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1186. Novena Época. Registro digital: 172433.

17 Artículo 32. Son causa de suspensión temporal:

[...] III. La prisión preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria. Si el trabajador obró en defensa de la persona o de los intereses de la Entidad Pública, tendrá ésta la obligación de pagar los salarios que hubiese dejado de percibir aquél; [...].

18 Dicho criterio corresponde a la jurisprudencia 2a./J. 34/2013, de la extinta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, del rubro: SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. Este criterio se publicó en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Tomo 2, marzo de 2013, página 1065. Décima Época. Registro digital: 2003161.

19 El valor diario de la Unidad de Medida y Actualización para el año dos mil veinticinco ascendió a $113.14 (ciento trece pesos con catorce centavos, moneda nacional), de conformidad con los valores publicados en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de dos mil veinticinco.

20 Consultable en:

https://www.adobe.com/es/creativecloud/design/discover/guide-paper-sizes.html#::text=Formatos%20de%20papel%20de%20la,de%20Estados%20Unidos%20y%20Canad%C3%A1

21 Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

[...] IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales, actos u omisiones respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; [...].

Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

22 Dicho criterio está publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, abril de 2010, página 1564. Novena Época. Registro digital: 164820.

23 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. [...].

24 Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

25 De conformidad con el artículo primero transitorio del Código impugnado, que señala lo siguiente:

Primero. El presente Código entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.

26 Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial.

Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial.

27 Resulta aplicable la tesis 1a. CCCXV/2014 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 573, Registro digital: 2007407, Décima Época, cuyo rubro y texto son los siguientes: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EVOLUCIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE SUS FINES. El derecho administrativo sancionador participa de la naturaleza del derecho punitivo, por lo que cobra aplicación el principio de legalidad contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que exige que las infracciones y las sanciones deben estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material, lo que implica que sólo esa fuente democrática es apta para la producción jurídica de ese tipo de normas. De ahí que el legislador deba definir los elementos normativos de forma clara y precisa para permitir una actualización de las hipótesis previsible y controlable por las partes. Ahora bien, para determinar el alcance de su aplicación, hay que considerar que el fin del principio es doble, ya que, en primer lugar, debe garantizarse la seguridad jurídica de las personas en dos dimensiones: i) para permitir la previsibilidad de las consecuencias de los actos propios y, por tanto, la planeación de la vida cotidiana; y, ii) para proscribir la arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas; y, en segundo lugar, preservar al proceso legislativo como sede de creación de los marcos regulatorios generales y, por ende, de la política punitiva administrativa. Ahora bien, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó un entendimiento evolutivo concluyendo que ninguna de las dos finalidades cancela la posibilidad de que la autoridad administrativa desarrolle ciertas facultades de apreciación al ejercer sus potestades de creación normativa en este ámbito, cuyo alcance se determina de acuerdo con las necesidades de la función regulatoria del Estado en cada época. Así, lo relevante desde la perspectiva de la seguridad jurídica, es adoptar un parámetro de control material y cualitativo que busque constatar que la conducta infractora, como está regulada, ofrece una predeterminación inteligible; desde el principio democrático de reserva de ley, se reconoce la posibilidad del legislador de prever formas de participación de órganos administrativos o del Ejecutivo para desarrollar una regulación especializada y técnica sobre temas constitucionalmente relevantes, siempre que el proceso democrático haga explícita esa voluntad de delegación y preserve su control mediante la generación de lineamientos de política legislativa que la autoridad administrativa debe cumplir, tanto en la emisión de normas, como en los actos de aplicación, lo que permite el reconocimiento de un ámbito de proyección de espacios regulatorios adaptables a cada época.