PROTOCOLO del Proceso de Consulta Previa, Libre e Informada sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Gobierno de México.
PROTOCOLO DEL PROCESO DE CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA SOBRE LA PROPUESTA DE INICIATIVA DE LEY GENERAL DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROMEXICANOS
Protocolo analizado y aprobado por la Asamblea del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas en su Tercera Sesión Ordinaria el 17 de diciembre de 2024, así como las Sesiones Ordinarias de fecha 08 de agosto del año 2025, y 20 y 21 de junio de 2026.
CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN
II. MARCO NORMATIVO
III. CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA SOBRE LA PROPUESTA DE INICIATIVA DE LEY GENERAL DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROMEXICANOS
a. MATERIA DE LA CONSULTA
b. OBJETO DE LA CONSULTA
c. PRINCIPIOS RECTORES
d. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES DE LA CONSULTA
i. Sujetos consultados
ii. Autoridades Responsables
iii. Comité Técnico Interinstitucional
iv. Órgano Técnico y Comité Técnico Asesor
v. Participación del H. Congreso de la Unión
vi. Participación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
vii. Participación del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas
viii. Participación Internacional
ix. Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Organismos protectores de derechos humanos en las entidades federativas
x. Observadores
e. PROCESO DE CONSULTA
i. Actos y Acuerdos Previos
ii. Etapa Informativa
iii. Etapa Deliberativa
iv. Etapa de propuestas, recomendaciones y conclusiones
v. Etapa de Implementación y Seguimiento
f. SEDES DE LAS ASAMBLEAS REGIONALES DE CONSULTA
g. PREVISIONES GENERALES
i. Documentación
ii. Archivo
iii. Intérpretes
iv. Financiamiento
I. INTRODUCCIÓN
La consulta previa, libre e informada es un derecho colectivo de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos establecido en el artículo 2o. Apartado A fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), y XXIII de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DADIN). Correlativamente es un deber irrenunciable e intransferible del Estado Mexicano, por mandato del Apartado B, fracción XV, del mismo artículo Constitucional.
De conformidad con dicho precepto Constitucional, los Pueblos Indígenas y Afromexicanos deben ser consultados cada vez que se prevean adoptar medidas legislativas o administrativas y que puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas. En este sentido, para la adopción de la Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos que regulará sus derechos fundamentales, es indispensable garantizar su derecho a la consulta.
Es importante señalar que la expedición de la Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos está ordenada en el Artículo 2o., párrafo octavo y Artículo Tercero Transitorio de la Reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 30 de septiembre del año 2024, que establecen:
"Artículo 2o. ...
...
La ley general debe establecer las normas y mecanismos que aseguren el respeto y la implementación de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas reconocidos en esta Constitución.
...
Transitorios
...
Tercero.- El Congreso de la Unión, en un plazo de ciento ochenta días, contados a partir de la entrada en vigor de este Decreto, debe expedir la ley general de la materia y armonizar el marco jurídico de las leyes que correspondan, para adecuarlo al contenido del presente Decreto.
..."
En el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de abril de 2025, el Eje General 1 "Gobernanza con Justicia y Participación Ciudadana", señala que es fundamental ampliar la participación ciudadana en los asuntos públicos y garantizar la participación y la representación de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas en la toma de decisiones a nivel federal, estatal y municipal; por lo tanto, el Poder Ejecutivo Federal está obligado a llevar a cabo un proceso de consulta libre, previa e informada a los pueblos y comunidades sobre las decisiones, leyes o proyectos que les afecten. Por su parte, el Eje transversal 3 "Derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas", señala que el Estado debe reconocer y garantizar el derecho a su libre determinación y autonomía, en particular, deberá implementar una "Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos" para asegurar su reconocimiento, respeto y ejercicio efectivo de sus derechos en el marco del ordenamiento jurídico nacional.
En este sentido, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (CJEF), la Secretaría de Gobernación (GOBERNACIÓN) y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), asumieron la responsabilidad de elaborar una Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, con el apoyo de un Comité Técnico Asesor integrado por personas con conocimientos y experiencias en la materia, así como legisladoras y legisladores del H. Congreso de la Unión, por lo que, para cumplir con el mandato referido en los considerandos anteriores, consideran necesario implementar un proceso de consulta previa, libre e informada para que, a través de un diálogo horizontal, abierto y constructivo con las autoridades y representantes de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos del país, se tomen en cuenta sus opiniones, sugerencias y planteamientos.
Ahora bien, es innegable que no existe legislación general o federal que regule el proceso de consulta indígena, por lo que es necesario fijar las reglas procedimentales a las que se deberá sujetar el referido proceso de consulta. Por tal razón, en el presente Protocolo se precisan los principios, las bases y etapas del procedimiento, así como los distintos actores que deben participar, describiendo sus principales roles a fin de cumplir con el objeto y materia de la consulta.
El presente Protocolo fue puesto a la consideración del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), y en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 3 y 4 de su Reglamento Interno, en su carácter de Órgano colegiado de colaboración, participación, asesoría especializada, consulta y enlace de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, lo analizó y aprobó como parte de los acuerdos previos del proceso de consulta, sin demérito de las salvaguardas correspondientes para las comunidades y pueblos de todo el país.
II. MARCO NORMATIVO
El proceso de consulta previa, libre e informada sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, además de sujetarse a las disposiciones de la Constitución Federal, atiende las disposiciones de diversos instrumentos jurídicos internacionales en la materia, así como los criterios jurisprudenciales y las recomendaciones de diversas instancias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como a continuación se enuncia:
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acuerdos y legislación nacional
a) Artículo 2o. Apartado A, fracción XIII y Apartado B, fracción XV de la CPEUM que establecen:
"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible, basada en la grandeza de sus pueblos y culturas.
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
...
XIII. Ser consultados sobre las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, cuando estas puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas.
Las consultas indígenas se realizarán de conformidad con principios y normas que garanticen el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas reconocidos en esta Constitución.
[...]
B. La Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, deberán establecer las instituciones y determinar las políticas públicas que garanticen el ejercicio efectivo de los derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, intercultural y sostenible, las cuales deben ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para tal efecto, dichas autoridades tienen la obligación de:
XV. Celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos y comunidades indígenas, por medio de sus instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, en los términos de la fracción XIII del Apartado A del presente artículo.
..."
b) Artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establecen la obligatoriedad de los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano(1):
"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
..."
c) Artículos 2, 3, 4 fracciones III, VI, VII, XII y XIII, 6 fracción VII y 9 de la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas.
"Artículo 2. El Instituto es la autoridad del Poder Ejecutivo Federal en los asuntos relacionados con los pueblos indígenas y afromexicano, que tiene como objeto definir, normar, diseñar, establecer, ejecutar, orientar, coordinar, promover, dar seguimiento y evaluar las políticas, programas, proyectos, estrategias y acciones públicas, para garantizar el ejercicio y la implementación de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, así como su desarrollo integral y sostenible y el fortalecimiento de sus culturas e identidades, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los instrumentos jurídicos internacionales de los que el país es parte.
Artículo 3. Para cumplir los fines y objetivos del Instituto, se reconocen a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público; utilizando la categoría jurídica de pueblos y comunidades indígenas en los términos reconocidos por el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos internacionales en la materia.
...
Artículo 4. Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto tendrá las siguientes atribuciones y funciones:
I a la II...
III. Promover, respetar, proteger y garantizar el reconocimiento pleno y el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano reconocidos en... los instrumentos jurídicos internacionales de los que el país sea parte.
IV a la VI...
VII. Elaborar, proponer y promover las propuestas de reformas constitucionales, legales e institucionales, que se requieran para dar pleno reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano;
VIII a la XI...
XII. Promover el reconocimiento, respeto y ejercicio de los derechos del pueblo afromexicano y establecer las políticas, programas y acciones para su desarrollo integral y sostenible;
XIII a la XXII...
XXIII. Será el órgano técnico en los procesos de consulta previa, libre e informada, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas en el ámbito federal, susceptibles de afectar los derechos de los pueblos;
XXIV. a la XLVIII..."
Artículo 6. El Instituto en el marco del desarrollo de sus atribuciones, se regirá por los siguientes principios:
I a la VI...
VII. Garantizar el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, cada vez que el ejecutivo federal promueva reformas jurídicas y actos administrativos, susceptibles de afectarles, y
VIII..."
"Artículo 9. Esta Ley se interpretará de conformidad con la Constitución y con los instrumentos internacionales en la materia, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, así como los derechos individuales de las personas indígenas."
2. Instrumentos jurídicos internacionales
a) Artículos 2 numeral 1; 3 numeral 1; 6 numerales 1 inciso a) y 2; y 34; entre otros, del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes(2), aprobado por el Senado de la República del H. Congreso de la Unión el 11 de julio de 1990 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 1991, que en sustancia disponen que, los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos, acciones coordinadas y sistemáticas con miras a proteger sus derechos y garantizarles su integridad.
b) Artículos 1, 19, 38 y 43 de la DNUDPI(3), que en lo fundamental ordenan adoptar medidas legislativas en consulta y cooperación con los Pueblos Indígenas, para alcanzar los fines de la Declaración de referencia.
c) Artículos XXXI y XLI de la DADIN(4), que dispone que los Estados, con la participación plena de los pueblos indígenas, promoverán la adopción de las medidas legislativas y de otra índole, que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Declaración.
d) Con relación al Pueblo Afromexicano, se tiene en cuenta que la Declaración y Plan de Acción de Durban, reconoce que los afrodescendientes "...han sido durante siglos víctimas del racismo, la discriminación racial y la esclavización, y de la denegación histórica de muchos de sus derechos, y afirmamos que deben ser tratados con equidad y respeto de su dignidad, y que no deben sufrir discriminación de ningún tipo. Por lo tanto, se deben reconocer sus derechos a la cultura y a la propia identidad; a participar libremente y en igualdad de condiciones en la vida política, social, económica y cultural; al desarrollo en el marco de sus propias aspiraciones y costumbres; a tener, mantener y fomentar sus propias formas de organización, su modo de vida, cultura, tradiciones y manifestaciones religiosas; a mantener y usar sus propios idiomas; a la protección de sus conocimientos tradicionales y su patrimonio cultural y artístico; al uso, disfrute y conservación de los recursos naturales renovables de su hábitat y a participar activamente en el diseño, la aplicación y el desarrollo de sistemas y programas de educación, incluidos los de carácter específico y propio; y, cuando proceda, a las tierras que han habitado desde tiempos ancestrales;". Asimismo, le son aplicables las mismas disposiciones constitucionales por mandato expreso del apartado C del artículo 2º de la Constitución Federal que dispone:
"C. Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de la Nación. Tendrán en lo conducente los derechos señalados en los apartados anteriores de este artículo, a fin de garantizar su desarrollo e inclusión social, en los términos que establezca esta Constitución, así como su libre determinación que se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional."
III. CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA SOBRE LA INICIATIVA DE LEY GENERAL DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROMEXICANOS
a. MATERIA DE LA CONSULTA
Serán materia de la consulta los temas y contenidos de la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
La Propuesta de Iniciativa de Ley General incluye en su estructura y contenidos, los resultados y conclusiones del proceso de consulta indígena realizado en los años 2019 y 2021 para la Reforma Constitucional y Legal sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, y desarrolla las normas y principios constitucionales del referido Artículo 2o. de la Constitucional Federal publicado en el DOF el 30 de septiembre de 2024.
b. OBJETO DE LA CONSULTA
La consulta tendrá por objeto recibir opiniones, sugerencias y planteamientos sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
c. PRINCIPIOS RECTORES
El proceso de consulta se regirá por los siguientes principios:
1. Libre determinación
Conforme a los Artículos 2o. de la CPEUM y Artículos 3 de la DNUDPI y la DADIN, la libre determinación es el derecho que tienen los Pueblos Indígenas para determinar libremente su condición política y perseguir su desarrollo económico, social y cultural. Una expresión concreta de este derecho en el ámbito estatal es la consulta previa, libre e informada, mediante la cual los pueblos toman participación en la adopción de las decisiones respecto de medidas administrativas o legislativas que les afecten o sean susceptibles de afectarles. Bajo esta consideración, la libre determinación constituye un principio fundamental en los procesos de consulta, ya que es el sustento de otros derechos específicos y, a su vez, mediante la realización de estos, se alcanza la concreción de la libre determinación. Es decir, es un principio que define el tipo de relación de los Pueblos Indígenas con los municipios, las entidades federativas y la federación, los cuales deben adecuar sus ámbitos de competencia.
Por tanto, en el proceso de consulta, implica el deber de establecer con los sujetos consultados una relación de pleno respeto a su forma de vida y sus derechos fundamentales, así como la obligación de adecuar su ámbito de competencia para maximizar el ejercicio de sus derechos colectivos.
2. Buena fe
Sobre este principio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido el siguiente criterio: "[TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Pág. 1724. BUENA FE EN MATERIA ADMINISTRATIVA. ESTE CONCEPTO NO SE ENCUENTRA DEFINIDO EN LA LEY, POR LO QUE DEBE ACUDIRSE A LA DOCTRINA PARA INTERPRETARLO". En ese sentido, implica un diálogo del Estado con los Pueblos Indígenas y Afromexicanos en el marco de una relación asimétrica, por lo que es exigible a los representantes estatales el respeto y reconocimiento del interés fundamental que tienen los derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
Por otra parte, el Comité Tripartito de la OIT analizó el cumplimiento del Convenio 169 por parte del Estado Guatemalteco, y en sus conclusiones puso de relieve la importancia de la creación de un clima de confianza con los Pueblos Indígenas para poder llevar a cabo un diálogo productivo de buena fe. Es así que se puede ver que en ambos pronunciamientos se está entendiendo la buena fe(5) como la posibilidad de revertir el pasado de engaño, despojo e incomprensión que ha privado en la relación con estos pueblos para crear las bases de un nuevo modelo de diálogo basado en la confianza, el respeto y la dignidad de ambas partes con la disposición de alcanzar coincidencias o puntos comunes.
En el ámbito internacional, se habla de "bona fide" para indicar espíritu de lealtad, de respeto al derecho y de fidelidad; es decir, como ausencia de simulación, de dolo, en las relaciones entre dos o más partes en un acto jurídico. En la interpretación y ejecución de las obligaciones internacionales significa fidelidad a los compromisos, sin pretender acrecentarlos o disminuirlos, es decir: pacta sunt servanda. En otras palabras, "...la buena fe es el apego a la palabra empeñada y comprometida o la ausencia de manipulación en un acto jurídico."(6)
3. Respeto mutuo entre las partes
Implica la realización de esfuerzos conjuntos a fin de que el proceso de consulta se traduzca en un auténtico ejercicio de diálogo intercultural y negociación entre las partes involucradas, en el que se exploren las alternativas que conduzcan a generar acuerdos satisfactorios para ambas partes, protegiendo los derechos e intereses de los Pueblos Indígenas y, consecuentemente, de sus integrantes. Busca la construcción de una relación de entendimiento entre el Estado y los Pueblos Indígenas procurando un entorno de mediación a efecto de encauzar la solución de disputas y prevenir la toma de posiciones extremas.
4. Perspectiva intercultural
Implica tomar en cuenta las distintas visiones, perspectivas e intereses que se vean involucrados por el tema a consultar, a fin de generar las condiciones necesarias que hagan posible que las medidas, con expresiones culturales e intereses diversos, se vuelvan compartidas y benéficas para todos los involucrados, respetando los derechos sustantivos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas. En este sentido, se requiere diálogo e interacción entre los diferentes pueblos y culturas en un marco de respeto, equidad y complementariedad, así como la voluntad de convivencia entre personas y pueblos con identidades culturales plurales, variadas y dinámicas, conscientes de su interdependencia.
Sobre este aspecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha establecido que una perspectiva intercultural debe garantizar en mayor medida los derechos colectivos de los pueblos.(7)
5. Comunalidad o colectividad
La comunalidad es entendida como la forma que tienen los Pueblos Indígenas para concebir e interpretar su existencia, cuya característica principal es su carácter colectivo. Esta esencia colectiva da sustento al conjunto de las instituciones sociales, económicas, culturales, políticas y jurídicas que organizan y estructuran la vida comunitaria. Bajo esta consideración, en razón del principio de comunalidad, en la consulta se debe procurar que sus resultados respeten y garanticen la pervivencia de los pueblos como entidades culturalmente diferenciadas, así como la expresión colectiva de sus instituciones representativas.
6. Participación plena y efectiva
Este principio debe entenderse en dos aspectos importantes. Por una parte, se ha venido consolidando el derecho a la participación como base fundamental de una sociedad democrática, que garantiza a la ciudadanía no quedar al margen de la toma de decisiones de los asuntos públicos que les atañen. En el caso de los Pueblos Indígenas, además de la participación a través de los mecanismos generales contemplados en nuestra legislación (plebiscito, referéndum, revocación de mandato, entre otros), tienen el derecho a participar en asuntos específicos que afecten o sean susceptibles de afectar sus derechos colectivos a través del derecho de consulta. En este sentido, la participación/negociación/diálogo de los Pueblos y Comunidades Indígenas con el Estado y la sociedad es uno de los principios torales de la consulta y el consentimiento.
Es necesario recalcar que los derechos ordinarios de participación ciudadana no pueden sustituir al derecho a la consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas, dado que éste último es un derecho de naturaleza estrictamente colectiva del cual estos son titulares. La particularidad cultural e histórica de los Pueblos Indígenas, obliga a los Estados a adaptar y reforzar los mecanismos comunes de participación ciudadana dando lugar al derecho de consulta libre, previa e informada.
En virtud de este principio, es necesario propiciar la más amplia participación de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas en los procesos de consulta, en condiciones de libertad y equidad para garantizar la efectividad y salvaguarda de sus derechos sustantivos. En este sentido, debe existir una interpretación amplia y acorde a lo más favorable para dichos pueblos y comunidades, a fin de lograr que el mayor número de sus integrantes participe en estos procedimientos, por ello no puede haber participación, consulta ni consentimiento sin la expresión abierta y libre de la voluntad.
7. Deber de acomodo
El deber de consulta requiere de todas las partes involucradas flexibilidad para acomodar los distintos derechos e intereses en juego. El Estado debe ajustar o adecuar la medida consultada a fin de salvaguardar los derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, tomando en consideración los resultados alcanzados, las opiniones expresadas por los pueblos y comunidades, y los estudios que se hayan realizado durante la consulta.
El deber de acomodo persiste aún en caso de que la consulta no alcance acuerdos, pues el no prestar la consideración debida a los resultados de la consulta en el diseño final de las medidas, va en contra del principio de buena fe que rige el deber de consultar. El Estado deberá garantizar el respeto de los derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para asegurar a estos las condiciones para una vida digna.
8. Deber de adoptar decisiones razonadas
Cuando no sea posible cumplir con el deber de acomodo, la Autoridad Responsable deberá expresar los fundamentos, razones, argumentos y evidencias que sustenten la decisión de realizar o no las medidas sometidas a consulta. En todo momento, se deberá priorizar el interés colectivo del sujeto consultado por encima de intereses particulares o fines comerciales.
9. Igualdad sustantiva
De conformidad con lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (8), este principio se concibe como una faceta o dimensión del derecho de igualdad jurídica, cuyo propósito es remover o disminuir obstáculos sociales, políticos, económicos, culturales o de cualquier otra naturaleza, que impidan a ciertas personas o grupos sociales, colocados en situaciones de hecho específicas, de desventaja y de vulnerabilidad, gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos, en condiciones de paridad con otras personas o grupos de personas; por lo que exige medidas apropiadas de distinta índole, para evitar diferenciaciones injustificadas, discriminaciones sistemáticas, o revertir situaciones de marginación, a fin de que la operatividad del orden jurídico tenga lugar en auténticas condiciones de equidad.
En los procesos de consulta se deberá garantizar el acceso material al mismo trato y oportunidades para el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales de mujeres y hombres. En este marco, la participación de mujeres y hombres pertenecientes a los pueblos debe ser en condiciones de igualdad a fin de conocer sus opiniones y puntos de vista acerca de los diferentes temas de la consulta, sin presiones ni distingos de ningún tipo y buscando siempre la forma adecuada y respetuosa de involucrarlos durante todo el proceso.
10. Culturalmente adecuada
Este principio tiene una estrecha vinculación con la garantía de efectivo acceso a la jurisdicción del Estado, prevista en el artículo 2o. apartado A, fracción XI de la CPEUM e implica dotar al procedimiento de consulta de un conjunto de características apropiadas y específicas que permitan su realización conforme a los sistemas normativos y condiciones económicas, sociales y culturales de los pueblos consultados, mismos que permitan que el sujeto consultado entienda el proceso y los temas o contenidos de la medida administrativa en cuestión. Por ello, en el caso que nos ocupa, el proceso deberá revestir características específicas adecuadas al tema que se consulta y de las comunidades consultadas.
11. Transparencia
Implica hacer del conocimiento público la información sustantiva, las acciones de cada etapa del proceso de consulta y sus resultados. En ese sentido, todos los actos, documentos e información generada en el Proceso de Consulta serán de libre acceso; asimismo, la Autoridad Responsable deberá poner a disposición de las autoridades y representantes de las comunidades consultadas toda la información de que dispone sobre le medida sujeta a consulta.
Las consultas responderán a procedimientos transparentes y previamente definidos con el objeto de dotar de certeza jurídica a los Pueblos Indígenas y Afromexicanos sobre sus mecanismos de participación. En caso de que estos no existan formalmente, deberán adoptarse provisionalmente regímenes transitorios o específicos para el ejercicio efectivo del derecho a la consulta.
d. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES DE LA CONSULTA
i. Sujetos consultados
Serán los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas del país registrados en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas y aquellas comunidades que cumplan con los elementos y criterios establecidos en el artículo 2o. de la CPEUM, a través de sus autoridades e instituciones representativas, de manera especial a las mujeres autoridades o representantes que, de manera enunciativa pueden ser:
a) Autoridades e instancias regionales;
b) Autoridades municipales indígenas;
c) Autoridades comunitarias que dependiendo de la entidad federativa son: Delegadas y Delegados, Agentes, Comisarias y Comisarios, Jefas y Jefes de tenencia, Autoridades de Paraje, Ayudantías, entre otras;
d) Autoridades tradicionales indígenas;
e) Autoridades agrarias indígenas y afromexicanas (comunales y ejidales);
f) Representantes de Comunidades Indígenas y Afromexicanas residentes y migrantes, y
g) Organizaciones e instituciones pertenecientes a los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
ii. Autoridades Responsables
Es el Poder Ejecutivo Federal por conducto de:
a) Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;
b) Secretaría de Gobernación, e
c) Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas.
iii. Comité Técnico Interinstitucional
Para coadyuvar en el proceso de consulta participarán con este carácter las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que, por razón de su competencia legal, atienden a los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas y que tengan relación con el ámbito material de la Propuesta de Iniciativa de Ley General.
De manera enunciativa, mas no limitativa, el Comité Técnico Interinstitucional se integrará por las siguientes instancias del Gobierno Federal:
1. Secretaría de Gobernación;
2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
3. Secretaría de Educación Pública;
4. Secretaría de Bienestar;
5. Secretaría de Economía;
6. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
7. Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural;
8. Secretaría de las Mujeres;
9. Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes;
10. Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno;
11. Secretaría de Salud;
12. Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
13. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;
14. Secretaría de Turismo;
15. Secretaría de Energía;
16. Secretaría de Cultura;
17. Secretaría de Relaciones Exteriores;
18. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana;
19. Instituto Nacional de Lenguas Indígenas;
20. Instituto Nacional de Antropología e Historia, y
21. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación.
iv. Órgano Técnico y Comité Técnico Asesor
Por disposición normativa, el INPI es el Órgano Técnico en los procesos de consulta previa, libre e informada cada vez que se prevean medidas legislativas en el ámbito federal de conformidad con el artículo 4, fracción XXIII de la Ley del INPI.
El 05 de diciembre de 2024, se conformó una instancia colegiada integrada por expertos y expertas, encargada de brindar asesoría y realizar los aportes técnicos para la elaboración de la Propuesta de Iniciativa de Ley General. El Comité Técnico Asesor ha realizado los respectivos aportes técnicos y metodológicos para que el proceso de consulta cumpla con las normas nacionales e internacionales en la materia.
v. Participación del H. Congreso de la Unión
Dado que el objeto principal del proceso de consulta previa, libre e informada versa sobre una medida legislativa en materia de derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, tendrán una participación el Senado de la República y la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a través de sus respectivas Comisiones.
vi. Participación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
La Suprema Corte de Justicia de la Nación participará como observadora, a través de sus áreas no jurisdiccionales, dentro del marco normativo que establece su Reglamento Orgánico.
vi. Participación del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas
El Consejo Nacional de Pueblos Indígenas fungirá como Órgano de colaboración y enlace con los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, con el fin de garantizar la participación y representación de dichos pueblos en el ejercicio de sus derechos fundamentales conforme a lo establecido en los artículos 3, 4 fracciones X, XI y XIII del Reglamento Interno del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas.
vii. Participación Internacional
Se solicitará el acompañamiento de los organismos internacionales especializados en la materia, entre estos: el Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas; el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ONU-DH); el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) y el Foro Permanente sobre los Afrodescendientes, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
viii. Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Organismos protectores de derechos humanos de las entidades federativas
Se invitará a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y a las instancias de derechos humanos de las entidades federativas para que participen de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, para impulsar la observancia, cumplimiento y ejercicio de los derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos reconocidos en los instrumentos nacionales e internacionales en la materia.
ix. Observadores
Podrán participar con el carácter de observadoras, las instituciones académicas y de investigación relacionadas con los Pueblos Indígenas y Afromexicanos que soliciten su acreditación ante las Autoridades Responsables.
e. PROCESO DE CONSULTA
El proceso de consulta se realizará con todos los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas del país, para ello, se llevará a cabo una jornada nacional de información en cada una de las comunidades para dar a conocer ampliamente la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, además, serán realizadas Asambleas Regionales de Consulta. Lo anterior de conformidad con las siguientes etapas:
I. Actos y Acuerdos Previos
En esta etapa, el INPI presentó al Consejo Nacional de Pueblos Indígenas el proyecto de Protocolo y Convocatoria del Proceso de Consulta Previa, Libre e Informada sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos para su análisis y deliberación, 17 de diciembre de 2024, en el marco de su Tercera Sesión Ordinaria. Sobre esta base, esta instancia consultiva los aprobó por unanimidad en su Primera Sesión Ordinaria del 20 y 21 de junio de 2026.
De manera conjunta, se conformó un Grupo de Trabajo con las tres Autoridades Responsables, quien a su vez integró un Comité Técnico Asesor compuesto por 20 expertas y expertos en materia de derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos; integrantes del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas; invitadas e invitados especiales; Instituciones del Gobierno de México con competencia en la materia, y legisladores y legisladoras de las Comisiones de Pueblos Indígenas y Afromexicanos de la Cámara de Diputados y el Senado de la República del H. Congreso de la Unión. Este Comité realizó 8 sesiones de trabajo para analizar los contenidos de la Propuesta de Ley los días 05, 06, 13 y 14 de diciembre de 2024; 10, 11, 24 y 25 de enero, 4, 5, 14 y 15 de febrero, 6 y 7 de marzo de 2025, y 19 de junio de 2026.
La metodología aprobada para el desarrollo de este proceso consiste en la realización de una Jornada Nacional de Información. Para ello, se realizará la entrega de información en cada una de las Comunidades Indígenas y Afromexicanas del país registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas y aquellas comunidades que cumplan con los elementos y criterios establecidos en el artículo 2o. de la CPEUM, además, se llevarán a cabo Asambleas Regionales de Consulta para que las Autoridades puedan analizar y compartir de manera conjunta sus opiniones, sugerencias y planteamientos.
Esta metodología tiene su justificación en la naturaleza de la materia de la consulta, pues se trata de una medida legislativa de carácter general relacionada con los derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas de todo el país. Por ello, requiere de un mecanismo de diálogo que permita entregar la información en cada una de las comunidades, permitiendo su proceso de deliberación, posteriormente compartirlo con el resto de comunidades de sus regiones indígenas y afromexicanas en Asambleas Regionales, misma que les permitirá dialogar entre ellos, con el objetivo de conjuntar sus opiniones y planteamientos y entregarlos a las Autoridades Responsables.
En esta etapa, se realizarán talleres de capacitación en las Oficinas de Representación del INPI en las entidades federativas donde se encuentran asentados los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, donde participarán las y los servidores públicos del Gobierno Federal, así como las representaciones del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, con el fin de realizar la organización y preparar la metodología de las visitas y las Asambleas Regionales de Consulta.
En caso de que alguna comunidad desee hacer llegar sus propuestas, sugerencias o contenidos normativos mediante otra forma de participación, se podrán acordar mecanismos específicos dentro de los plazos en los que se desarrolle el proceso de consulta.
II. Etapa Informativa
Esta fase iniciará desde el momento de la publicación de la Convocatoria y Protocolo de Consulta en el Diario Oficial de la Federación.
La etapa será realizada en cada una de las Comunidades Indígenas y Afromexicanas del país que se encuentren registradas en el Catálogo Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, así como aquellas comunidades que cumplan con los elementos y criterios establecidos en el artículo 2o. de la CPEUM, proporcionando a los sujetos consultados la Convocatoria, Protocolo, así como el texto de la Propuesta de Iniciativa de Ley General y Cuadernillos explicativos.
Para este fin, las Autoridades Responsables llevarán a cabo las siguientes acciones:
1. Visitar comunidad por comunidad para notificar la Convocatoria, así como entregar y exponer a sus Autoridades el texto de la Propuesta de Iniciativa de Ley General y Cuadernillos explicativos a través de las Oficinas de Representación y los Centros Coordinadores de Pueblos Indígenas y Afromexicano del INPI;
2. Realizar una amplia difusión en medios de comunicación, de manera especial a través del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indígenas, las Oficinas de Representación y los Centros Coordinadores de Pueblos Indígenas y Afromexicano del INPI, el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, el Canal de Televisión del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y plataformas digitales de las Autoridades Responsables, y
3. Llevar a cabo la promoción y explicación de la Propuesta de Iniciativa de Ley General en Asambleas comunitarias, mesas de debate, talleres, entre otros, con los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas.
Queda expedito el derecho de los sujetos consultados de solicitar información adicional o específica cuando así lo deseen, dentro de los plazos que se establezcan en la presente Convocatoria.
III. Etapa Deliberativa
Los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas de manera posterior a que reciban la convocatoria y el material informativo sobre la Propuesta de Iniciativa de Ley General y previo a la celebración de las Asambleas Regionales de Consulta, llevarán a cabo su deliberación comunitaria de conformidad con sus sistemas normativos.
Las Autoridades Responsables podrán participar en las deliberaciones comunitarias siempre que lo solicite la Autoridad indígena o afromexicana de la comunidad que corresponda.
IV. Etapa de propuestas, recomendaciones y conclusiones
Esta etapa se realizará a través de Asambleas Regionales de Consulta.
Las Asambleas iniciarán con una ceremonia tradicional, verificación de quorum legal e instalación, se realizará una explicación de la estructura y contenidos de la Propuesta de Iniciativa de Ley General a fin de propiciar la reflexión, debate y consenso de las propuestas; en seguida se abrirá un espacio para que, a través de mesas de trabajo se analicen las propuestas, reflexiones y observaciones.
Finalmente, se realizará una plenaria en la que se presentarán las opiniones, sugerencias y planteamientos específicos, generados en las mesas de trabajo, para las conclusiones que correspondan. En cada Asamblea Regional de Consulta se nombrará una Comisión de Seguimiento integrada por autoridades de los Pueblos Indígenas o Afromexicanos y se levantará un acta.
V. Etapa de Implementación y Seguimiento
Para el seguimiento de las conclusiones alcanzadas en el proceso de consulta, las Autoridades Responsables serán las encargadas de recibir y sistematizar las propuestas, sugerencias y planteamientos que serán incorporadas al Proyecto de Iniciativa de Ley General, cumpliendo con el deber de acomodo y razonabilidad.
Por su parte, el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas y las autoridades que integren la Comisión de Seguimiento, brindarán acompañamiento para la presentación de la Iniciativa y durante el proceso legislativo en el H. Congreso de la Unión.
f. SEDES DE LAS ASAMBLEAS REGIONALES DE CONSULTA
Para llevar a cabo las Asambleas Regionales de Consulta, el INPI ha identificado 82 regiones indígenas y afromexicanas en todo el territorio nacional que garantizan la mayor participación de las Comunidades Indígenas y Afromexicanas en sus propias regiones. Para esta regionalización, de conformidad con la nota metodológica, se toma en cuenta la distribución geográfica de los pueblos, su vinculación regional o estatal en el ámbito económico, social y cultural, así como su cercanía con las sedes propuestas. Con ello, los 70 Pueblos Indígenas y Afromexicanos de nuestro país tendrán la posibilidad de acudir a una sede regional cercana en la que se congregarán comunidades con similar identidad geográfica, cultural, social o con quienes mantengan intereses y proyectos comunes. Las Asambleas Regionales y mesas de trabajo para la Consulta se realizarán en las sedes y fechas identificadas en el Anexo: Asambleas Regionales de Consulta.
g. PREVISIONES GENERALES
I. Documentación
Las Autoridades Responsables recibirán toda la documentación que contenga las opiniones, sugerencias y planteamientos respecto de la Propuesta de Ley General que se consulta.
Se asentarán por escrito todas las propuestas que se formulen, para lo cual en las Asambleas Regionales de Consulta se elaborará una relatoría que recupere las principales intervenciones de los asistentes. Asimismo, se elaborará un acta que contenga las principales sugerencias y acuerdos. Adicionalmente, la documentación pública generada durante el proceso de consulta estará disponible en el Micrositio: consultaleyindigena.inpi.gob.mx.
II. Archivo
Las Autoridades Responsables sistematizarán toda la documentación recibida y generarán una memoria fotográfica y de videograbación que constituirán el expediente de archivo de la consulta. El original del archivo será resguardado en el INPI y estará disponible a todo el público interesado de conformidad a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.
Una copia de todo el archivo generado en el proceso de consulta será remitida al H. Congreso de la Unión como soporte de la Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
III. Intérpretes
El INPI con el apoyo del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y la Universidad de Lenguas Indígenas de México, tomará las providencias necesarias para proveer de intérpretes y traductores en las Asambleas Regionales de Consulta en las lenguas indígenas que correspondan.
IV. Financiamiento
El INPI proveerá a los sujetos consultados los elementos necesarios para el adecuado desarrollo del proceso de consulta, en particular la difusión y distribución de la Convocatoria, la realización de las Asambleas Regionales de Consulta conforme a las necesidades de la actividad y la disponibilidad presupuestaria.
Respetuosamente
Por el Gobierno de México
"Sufragio efectivo. No reelección"
El respeto al derecho ajeno es la paz
Ciudad de México, a 29 de junio de 2026.- Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal, Luisa María Alcalde Luján.- Rúbrica.- Secretaria de Gobernación, Rosa Icela Rodríguez Velázquez.- Rúbrica.- Director General del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, Adelfo Regino Montes.- Rúbrica.
1 Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
2 Artículo 2
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.
Artículo 3
1. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.
2. ...
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) ...
c) ...
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Artículo 34
La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país.
3 La Declaración fue aprobada por la 107a. sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrada el 13 de septiembre de 2017, con el voto a favor del Estado Mexicano.
Artículo 1
Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas internacionales de derechos humanos.
Artículo 19
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.
Artículo 38
Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración.
Artículo 43
Los derechos reconocidos en la presente Declaración constituyen las normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indígenas del mundo.
4 La Declaración fue aprobada en la segunda sesión plenaria de la Organización de Estados Americanos (OEA), celebrada el 14 de junio de 2016, con el voto favorable del Estado Mexicano.
Artículo XXXI
1. Los Estados garantizarán el pleno goce de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales de los pueblos indígenas, así como su derecho a mantener su identidad cultural, espiritual y tradición religiosa, cosmovisión, valores y a la protección de sus lugares sagrados y de culto y de todos los derechos humanos contenidos en la presente Declaración.
2. Los Estados promoverán, con la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, la adopción de las medidas legislativas y de otra índole, que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en esta Declaración.
Artículo XLI
Los derechos reconocidos en esta Declaración y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas constituyen las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas de las Américas.
5 Véase Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en las que se alega el incumplimiento del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad. Expedientes GB 294/17/1 y GB 299/6/1. 2005, párr. 53.
6 Ibid.
7 Jurisprudencia 19/2018. JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA SU APLICACIÓN EN MATERIA ELECTORAL.
8 Amparo en Revisión 656/2018, págs. 63 y 34, párr. 107.